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摘要：新形势下，山西省作为国家资源型经济转型发展“国家综合配套改革试验区”，土地的高效利用的内容又有了新的补充，以太原市为例，介绍了土地高效利用的措施。
关键词：土地高效利用；集约利用；土地投入
中图分类号：F293.2文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）10-0155-02
近年来，中国城市土地高效利用理论研究和实践工作不断深入和扩大，取得了许多丰硕的理论成果和实践经验[1]。当前，山西省作为国家资源型经济转型发展“国家综合配套改革试验区”，土地高效利用的内容又有了新的补充与发展，而太原市作为山西省省会，更应抓住机遇，努力破解土地利用难题，推进高效用地，实现经济高效发展、转型发展，达到建设资源型、环境友好型社会的要求。
一、研究区土地利用现状
（一）经济虽然快速发展，但工业用地高效利用程度区域差异明显
20世纪90年代初，太原市累计完成GDP 818.62亿元、社会固定资产投资总额400.82亿元，期间建设用地增加6.11万亩。平均每增加1万亩建设用地，对应落实社会固定资产投资65.61亿元，支撑GDP增加10.34亿元。2009年，太原市累计完成GDP 5 405.05亿元、社会固定资产投资总额2 562.53亿元，期间建设用地增加4.52万亩。平均每增加1万亩建设用地，对应落实社会固定资产投资566.93亿元，支撑GDP增加142.85亿元[2]。
从上述期间的建设用地增加与GDP、社会固定资产投资变化关系来看，土地高效利用水平呈不断上升趋势。但对太原市年产500万元以上规模工矿企业用地及固定资产投资等数据进行随机抽样统计分析，全市工矿企业用地平均投资强度仅为61.03万元/亩，从抽样的企业来看，累计投资强度最高的是高新区的山西通威消防电子有限公司（达到了833.33万元/亩），最低的是位于万柏林区的太原锅炉有限公司（仅为1.60万元/亩）。从区域（不含娄烦县和不锈钢园区）分布情况来看，投资强度最高的是高新区（为309.32万元/亩）、最低的是杏花岭区（仅为25.09万元/亩），不同区域用地投资强度差异较大。
（二）农村宅基地数量大且浪费严重
从太原市近年农村建设用地变化情况来看，2005年底农村居民点用地31.80万亩，乡村人口60.31万，人均用地约351平方米；2009年底农村居民点增加至37.11万亩，乡村人口62.26万，人均农村居民点用地也增加至397平方米。太原市大量存在农村人口向城镇流动，且在过程中农村居民点 “两栖”占地现象，即部分农民进入城市占了城镇住宅用地，又不退出农村宅基地，村庄占地偏大，空心村严重。
（三）土地节约集约利用水平不断提升，但还存在一定数量的闲置土地和低效利用土地
从利用强度上看，由于农村人均用地和人均交通用地的增长，人均建设用地不断增加，人均城镇建设用地呈下降趋势；从投入强度看，单位建设用地固定资产投资额不断升高，而且增幅也越来越大；从产出效率上看，单位建设用地国民生产总值和单位建设用地第二三产业产值不断上升，建设用地的地均产出增长，用地集约度不断升高，但在某些地方仍存在一定数量的闲置土地和低效利用土地。
二、影响土地高效利用的主要原因
（一）土地管理政策发生了转变
一是计划管理的思路和观念发生了转变。土地利用计划指标已经作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据。应实现对所有用地的计划控制，扭转只管审批内的用地，而忽视审批以外的超计划用地的局面。二是土地利用计划指标体系逐步完善。土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控。三是计划执行的监管和考核得到进一步强化。加强土地统计监测，采用现代技术手段（如遥感技术）加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地面积。
（二）市场化配置土地资源的机制不完善
市场经济条件下，市场应对资源配置起基础性作用。近年来，太原市土地市场发展较快，经营性用地、工业用地等已全部通过市场公开出让。但在一些环节上，市场配置土地资源的功能没有能够充分发挥。同时，土地出让收益的市场化分配机制也不完善，土地出让收益很大程度上成了政府的重要财政组成部分，在利益导向的调节下，客观上刺激了土地的过度供应，巨大的经济利益成为土地粗放利用的内在原因。
（三）高效指标体系和责任追究体系尚未建立
土地的高效利用受宏观、微观，静态、动态的各种因素影响较深，这就需要有一个统一、科学、规范的评价指标体系和考核体系对土地高效利用水平进行评价和考核。由于目前太原市还没有形成一套土地资源高效利用的评价体系和考核体系，不能对土地高效利用进行考核和监督[3]。
三、保障经济建设对建设用地需求的对策
针对土地高效利用现状和主要问题，结合当前土地制度改革趋势、太原市实际情况以及当前开展城乡建设用地增减挂钩试点工作和山西省批准作为国家资源型经济转型发展“国家综合配套改革试验区”的机遇，经调查研究，下一步可从以下几个方面采取对策：
（一）积极探索，建立两个高效用地标准体系
目前，太原市执行的《工业项目建设用地控制指标》按地区、行业规定最低标准为31.33万元~234.67万元/亩，这已不能适应高效用地的要求。现阶段，太原市正处于工业化发展期，未来太原市将加快推进工业新型化，坚持走“新兴化、高端化、园区化、集群化、信息化”的路子，实施培育壮大新兴产业、改造提升传统产业，加快发展现代服务业的产业发展战略，实现产业的绿色转型。我们应该以此为契机，结合太原市未来产业发展的特点，制定适合太原市的产业项目建设用地控制指标体系，来控制各类项目用地规模。
当前，新一轮土地利用总体规划修编，已将人均城镇工矿用地作为一项约束性指标纳入规划指标体系；个别省份（如贵州省）还把“亿元GDP建设用地量指标”纳入规划，这些都体现了对不同区域土地利用高效程度的不同要求。国家“制订十二五规划的建议”中也提出了“健全土地标准，加强用地节地责任和考核”的要求，由于太原市各县（市、区）及开发区产业发展重点不同，地域条件也存在较大差异，因此，需要结合区域经济发展和土地利用特点，对城区、县（市）、开发区等分类制定不同的用地标准，并纳入目标责任考核范围。
（二）抓住机遇，统筹协调与保障和保护并举
加强土地宏观调控，保障基础设施用地和城市发展用地，保护生态环境，优化土地利用结构和布局 [4]。由于山西省作为国家资源型经济转型发展“国家综合配套改革试验区”，国家将支持山西省在现有耕地总量不变情况下，拥有“土地置换”的用地指标；此外，还将特别拥有对采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地的使用和审批权等特殊政策。在此形势下，太原市应尽快开展矿业存量建设用地利用情况的摸底调查，并在此基础上编制矿业用地整合规划。
（三）合理规划，科学用地
住宅用地供应中优先满足保障性住房用地。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。
（四）加强管理，鼓励提高农村建设用地的利用效率
在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合乡镇规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。严格执行农村一户一宅政策，对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，政府可给予奖励或补助。
总之，提高城市土地高效利用土地的水平，是解决用地压力的根本出路，是化解土地供需矛盾的重要途径，我们要在土地资源紧缺的情况下，严格控制建设用地无节制地外延扩张，在内涵挖潜上下工夫，在推进城乡一体化进程中，把高效用地作为一项重要内容。
参考文献：
[1]曹建海.中国城市土地高效利用研究[M].北京：经济管理出版社，2002.
[2]太原市国土资源局.太原市国土资源统计年鉴(2009)[K].北京：中国统计出版社，2009.
[3]周青，黄贤金，濮励杰.快速城镇化农村区域土地利用变化及驱动机制研究[J].资源科学，2004，(1)：22-30.
[4]朱启臻.关于小城镇发展过程中土地问题的社会学思考[J].中国土地科学，2006，(2)：21-25.
[责任编辑 安世友]
关键词：土地高效利用；集约利用；土地投入
中图分类号：F293.2文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）10-0155-02
近年来，中国城市土地高效利用理论研究和实践工作不断深入和扩大，取得了许多丰硕的理论成果和实践经验[1]。当前，山西省作为国家资源型经济转型发展“国家综合配套改革试验区”，土地高效利用的内容又有了新的补充与发展，而太原市作为山西省省会，更应抓住机遇，努力破解土地利用难题，推进高效用地，实现经济高效发展、转型发展，达到建设资源型、环境友好型社会的要求。
一、研究区土地利用现状
（一）经济虽然快速发展，但工业用地高效利用程度区域差异明显
20世纪90年代初，太原市累计完成GDP 818.62亿元、社会固定资产投资总额400.82亿元，期间建设用地增加6.11万亩。平均每增加1万亩建设用地，对应落实社会固定资产投资65.61亿元，支撑GDP增加10.34亿元。2009年，太原市累计完成GDP 5 405.05亿元、社会固定资产投资总额2 562.53亿元，期间建设用地增加4.52万亩。平均每增加1万亩建设用地，对应落实社会固定资产投资566.93亿元，支撑GDP增加142.85亿元[2]。
从上述期间的建设用地增加与GDP、社会固定资产投资变化关系来看，土地高效利用水平呈不断上升趋势。但对太原市年产500万元以上规模工矿企业用地及固定资产投资等数据进行随机抽样统计分析，全市工矿企业用地平均投资强度仅为61.03万元/亩，从抽样的企业来看，累计投资强度最高的是高新区的山西通威消防电子有限公司（达到了833.33万元/亩），最低的是位于万柏林区的太原锅炉有限公司（仅为1.60万元/亩）。从区域（不含娄烦县和不锈钢园区）分布情况来看，投资强度最高的是高新区（为309.32万元/亩）、最低的是杏花岭区（仅为25.09万元/亩），不同区域用地投资强度差异较大。
（二）农村宅基地数量大且浪费严重
从太原市近年农村建设用地变化情况来看，2005年底农村居民点用地31.80万亩，乡村人口60.31万，人均用地约351平方米；2009年底农村居民点增加至37.11万亩，乡村人口62.26万，人均农村居民点用地也增加至397平方米。太原市大量存在农村人口向城镇流动，且在过程中农村居民点 “两栖”占地现象，即部分农民进入城市占了城镇住宅用地，又不退出农村宅基地，村庄占地偏大，空心村严重。
（三）土地节约集约利用水平不断提升，但还存在一定数量的闲置土地和低效利用土地
从利用强度上看，由于农村人均用地和人均交通用地的增长，人均建设用地不断增加，人均城镇建设用地呈下降趋势；从投入强度看，单位建设用地固定资产投资额不断升高，而且增幅也越来越大；从产出效率上看，单位建设用地国民生产总值和单位建设用地第二三产业产值不断上升，建设用地的地均产出增长，用地集约度不断升高，但在某些地方仍存在一定数量的闲置土地和低效利用土地。
二、影响土地高效利用的主要原因
（一）土地管理政策发生了转变
一是计划管理的思路和观念发生了转变。土地利用计划指标已经作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据。应实现对所有用地的计划控制，扭转只管审批内的用地，而忽视审批以外的超计划用地的局面。二是土地利用计划指标体系逐步完善。土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控。三是计划执行的监管和考核得到进一步强化。加强土地统计监测，采用现代技术手段（如遥感技术）加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地面积。
（二）市场化配置土地资源的机制不完善
市场经济条件下，市场应对资源配置起基础性作用。近年来，太原市土地市场发展较快，经营性用地、工业用地等已全部通过市场公开出让。但在一些环节上，市场配置土地资源的功能没有能够充分发挥。同时，土地出让收益的市场化分配机制也不完善，土地出让收益很大程度上成了政府的重要财政组成部分，在利益导向的调节下，客观上刺激了土地的过度供应，巨大的经济利益成为土地粗放利用的内在原因。
（三）高效指标体系和责任追究体系尚未建立
土地的高效利用受宏观、微观，静态、动态的各种因素影响较深，这就需要有一个统一、科学、规范的评价指标体系和考核体系对土地高效利用水平进行评价和考核。由于目前太原市还没有形成一套土地资源高效利用的评价体系和考核体系，不能对土地高效利用进行考核和监督[3]。
三、保障经济建设对建设用地需求的对策
针对土地高效利用现状和主要问题，结合当前土地制度改革趋势、太原市实际情况以及当前开展城乡建设用地增减挂钩试点工作和山西省批准作为国家资源型经济转型发展“国家综合配套改革试验区”的机遇，经调查研究，下一步可从以下几个方面采取对策：
（一）积极探索，建立两个高效用地标准体系
目前，太原市执行的《工业项目建设用地控制指标》按地区、行业规定最低标准为31.33万元~234.67万元/亩，这已不能适应高效用地的要求。现阶段，太原市正处于工业化发展期，未来太原市将加快推进工业新型化，坚持走“新兴化、高端化、园区化、集群化、信息化”的路子，实施培育壮大新兴产业、改造提升传统产业，加快发展现代服务业的产业发展战略，实现产业的绿色转型。我们应该以此为契机，结合太原市未来产业发展的特点，制定适合太原市的产业项目建设用地控制指标体系，来控制各类项目用地规模。
当前，新一轮土地利用总体规划修编，已将人均城镇工矿用地作为一项约束性指标纳入规划指标体系；个别省份（如贵州省）还把“亿元GDP建设用地量指标”纳入规划，这些都体现了对不同区域土地利用高效程度的不同要求。国家“制订十二五规划的建议”中也提出了“健全土地标准，加强用地节地责任和考核”的要求，由于太原市各县（市、区）及开发区产业发展重点不同，地域条件也存在较大差异，因此，需要结合区域经济发展和土地利用特点，对城区、县（市）、开发区等分类制定不同的用地标准，并纳入目标责任考核范围。
（二）抓住机遇，统筹协调与保障和保护并举
加强土地宏观调控，保障基础设施用地和城市发展用地，保护生态环境，优化土地利用结构和布局 [4]。由于山西省作为国家资源型经济转型发展“国家综合配套改革试验区”，国家将支持山西省在现有耕地总量不变情况下，拥有“土地置换”的用地指标；此外，还将特别拥有对采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地的使用和审批权等特殊政策。在此形势下，太原市应尽快开展矿业存量建设用地利用情况的摸底调查，并在此基础上编制矿业用地整合规划。
（三）合理规划，科学用地
住宅用地供应中优先满足保障性住房用地。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。
（四）加强管理，鼓励提高农村建设用地的利用效率
在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合乡镇规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。严格执行农村一户一宅政策，对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，政府可给予奖励或补助。
总之，提高城市土地高效利用土地的水平，是解决用地压力的根本出路，是化解土地供需矛盾的重要途径，我们要在土地资源紧缺的情况下，严格控制建设用地无节制地外延扩张，在内涵挖潜上下工夫，在推进城乡一体化进程中，把高效用地作为一项重要内容。
参考文献：
[1]曹建海.中国城市土地高效利用研究[M].北京：经济管理出版社，2002.
[2]太原市国土资源局.太原市国土资源统计年鉴(2009)[K].北京：中国统计出版社，2009.
[3]周青，黄贤金，濮励杰.快速城镇化农村区域土地利用变化及驱动机制研究[J].资源科学，2004，(1)：22-30.
[4]朱启臻.关于小城镇发展过程中土地问题的社会学思考[J].中国土地科学，2006，(2)：21-25.
[责任编辑 安世友]