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摘 要： 本文在对鄂尔多斯市未利用地现状调查和适宜性评价基础上，总结未利用地开发利用存在问题、提出开发利用建议，为拓展建设用地新空间、发展现代农牧业、促进生态建设打好基础。
关键词： 未利用地； 开发利用保护； 鄂尔多斯市
1. 引言
鄂尔多斯市土地资源丰富，未利用地面积较大。近年来，随着经济增长、产业结构调整、快速城镇化，全市建设用地需求持续增长，建设用地供需总量日趋紧张。未利用地作为国土资源重要组成部分，其合理有序开发利用有利于耕地保护、保障经济社会发展和生态环境建设。本文通过对全市未利用地调查分析研究，提出鄂尔多斯市合理开发利用未利用地的建议。
2. 未利用地现状
2.1 数量及结构
根据2013年土地变更调查，全市未利用地1765256.23公顷，占全市土地总面积的20.32%。其中沙地1166312.74公顷，占未利用地面积的66.07%；其他草地374631.06公顷，占21.22%；河流水面45101.17公顷，占2.55%；湖泊水面16523.70公顷，占0.94%；内陆滩涂88063.30公顷，占4.99%；盐碱地41419.24公顷，占2.35%；裸地31568.01公顷，占1.79%；沼泽地1637.01公顷，占0.09%。
2.2 未利用地分布
全市未利用地以沙地和其他草地为主，沙地主要指杭锦旗中部、达拉特旗中部、准格尔旗北部的库布其沙漠，鄂托克旗、鄂托克前旗东部、乌审旗的毛乌素沙地。其他草地分布在杭锦旗的巴拉贡镇、鄂托克旗的蒙西镇、棋盘井镇，鄂托克前旗上海庙镇，伊金霍洛旗东部、东胜区东部、准格尔旗西部的丘陵沟壑区。河流和内陆滩涂分布在黄河及沿黄河区域、达拉特旗的八大孔兑和伊金霍洛旗、东胜区的乌兰木伦河等区域。湖泊水面分布在鄂托克旗东部、乌审旗北部的盐碱湖和伊金霍洛旗西部的湖泊。盐碱地分布在达拉特旗吉格斯太镇沿黄河区域、乌审旗北部的盐碱湖附近和鄂托克前旗的东部。裸地分布在达拉特旗南部和东胜区北部及准格尔旗东部个别地区。沼泽地面积较小，分布在乌审旗的乌审召镇和杭锦旗境内。
2.3 规划为建设用地、有条件建设区的未利用地
根据八个旗区土地利用总体规划评估修改成果，规划为建设用地的未利用地面积13594.99公顷，占2013年全市未利用地的0.77%，规划为有条件建设区的未利用地16959.35公顷，占2013年未利用地的0.96%。规划为建设用地的未利用地主要分布在达拉特旗的达拉特经济开发区三晌梁工业园区、风水梁工业园区，鄂托克旗的鄂托克经济开发区蒙西工业园区和棋盘井工业园区，鄂托克前旗的上海庙能源化工基地，杭锦旗的杭锦能源化工基地、鄂尔多斯市新能源示范区发电园区，准格尔旗的大路煤化工基地，乌审旗的苏里格经济开发区图克工业园区，在伊金霍洛旗、东胜区分布较少。
2.3 未利用地适宜性评价结果
结合全市水资源、环境、经济发展及最新的未利用地政策等条件，选取若干因子，对全市未利用地适宜性进行评价，得出评价结果：河流水面、湖泊水面、内陆滩涂及沼泽地为生态保护用地，共151325.18公顷，占未利用地的8%，这四类生态用地继续作为生态建设使用，不宜进行耕种和建设。重点开发为农用地和建设用地的未利用地主要指盐碱地、沙地、裸地、其他草地，其中可以开发成建设用地415509.55公顷，占全市未利用地的23.54%；开发成林地的308188.76公顷，占全市未利用地的17.46%；开发成草地的338511.69公顷，占全市未利用地的19.18%；开发成耕地的58172.73公顷，占全市未利用地的3.30%；难以利用的493548.32公顷，占未利用地的27.96%。
3. 开发利用中面临的问题
3.1 开发成本高，基础设施配套压力大
由于未利用地土地远离中心城镇，道路、水、电、绿化等配套设施建设投资较大，再加上征地费用、新增建设有偿使用费、用地出让金、契税和土地平整费用等各项费用，产生较高的开发建设成本，政府投入高，企业开发积极性不够。
3.2 水资源承载力限制
水资源是鄂尔多斯市最主要的生态限制因素，利用未利用地发展农业、进行建设、生态建设都需要大量的水资源，未利用地开发利用规划应当结合水资源数量、分布情况，以水资源承载力为前提，做好合理开发。
3.3 专项规划缺失、生态关注度不高
各个旗区对本旗区未利用地资源的数量、分布、权属、质量，水资源、环境条件掌握情况有待进一步详细、具体，缺乏未利用地开发利用保护专项规划，对未利用地开发拓展建设用地空间兴趣大，生态关注度不高。
4. 开发利用建议
4.1 做好未利用地基础工作，为开发利用奠定基础
全面综合调查未利用地现状，做好适宜性评价，科学编制未利用地开发利用专项规划，明确全市可供利用的未利用地类型与规模，提出全市未利用地开发利用分区、规模、时序和建议。创新用地机制、争取政策支持。制定本市未利用地開发利用税费优惠政策，鼓励企业利用沙地、荒草地进行建设；不同旗区未利用地指标可以有偿调配使用；依法治理的生态用地可以依法租赁、转让、抵押；完善土地审批管理方式，简化审批程序；在园区中继续作为生态保护用地实行“只征不转”的土地管理方式；在未利用地开发利用中，维护好农民利益。
建立全市未利用地数据库，纳入国土资源“一张图”信息化管理。结合未利用地现状调查、评价、专项规划、指标使用、项目实施、资金使用、权属调整、验收考核等成果，建立未利用地数据库，建立未利用地管理台账，纳入国土资源“一张图”信息化管理。
4.2 以工业园区建设带动生态治理，拓展建设用地空间，促进经济社会生态综合发展 杭锦旗以杭锦能源化工基地、鄂尔多斯新能源示范区、鄂托克旗以鄂托克经济开发区蒙西工业园区、棋盘井工业园区，鄂托克前旗以上海庙能源化工基地，乌审旗以苏里格经济开发区、达拉特旗以达拉特经济开发区、伊金霍洛旗以汇能煤化工工业园区、准格尔旗以大路煤化工基地建设为依托，带动当地生态环境治理，拓展建设用地新空间，促进经济社会生态综合发展。
4.3 中心城区通过城乡统筹，推进城市建设，打造现代化生态园林城市
中心城区以城乡统筹发展为核心，借助农牧业三区规划、城市规划、农村居民点增减挂钩、生态移民等规划、政策，在中心城区相对比较分散的未利用地上，进行城市建设，进一步提升绿化档次，推进中心城区百萬亩生态圈、东康快速路绿化、红海子湿地公园、阿布亥沟景观、民族团结主题公园等工程建设，打造现代化生态园林城市。
4.4 造林种草，综合治理沙漠，促进生态环境改善
鄂尔多斯市亿利资源20多年在库布其沙漠中，利用未利用地植树造林、发展天然药业、沙漠现代农业和旅游业、清洁能源产业，实施三大治沙工程，绿化库布其沙漠5000多平方公里。用类似经验，在库布其沙漠、毛乌素沙地建设防沙锁边林、绿化沙漠腹部，综合治理沙漠，促进鄂尔多斯市生态环境的改善。
4.5 结合土地整治进行宜耕未利用地开发
该区域位于鄂尔多斯市沿黄河的准格尔旗、达拉特旗、杭锦旗、鄂托克旗北部区域，是全市粮食作物主产区，宜耕的盐碱地、荒草地立地条件较好，坡度较低，土层厚度良好，水源条件好，本区域结合发展现代高效农业，鼓励进行农用地开发，建设耕地储备库，开展土地整治，发展设施农业，绿色产业。
参考文献：
[1] 彭补拙. 土地利用规划学[M]. 东南大学出版社， 2013.
[2] 夏方舟， 夏菁， 严金明. 基于系统决策理论的未利用地开发利用政策研究[J]. 安徽农业科学， 2011， 39（34）：21147-21148.
[3] 袁春， 姚林君. 中国未利用土地资源的可持续开发利用研究[J]. 国土资源科技管理， 2003， 20（6）：20-23.
[4] 蔡玉梅. 未利用地转为建设用地大有可为[J]. 中国土地， 2010（8）：27-31.
[5] 郑静. 兰州市土地开发潜力评价研究[D]. 甘肃农业大学， 2010.
[6] 魏利利， 王利权. 盛乐经济园区土地利用特征分析[J]. 西部资源， 2016（5）：177-178.
[7] 宋美， 宋飞星. 测绘技术资料在土地权属争议处理中的应用[J]. 西部资源， 2015（4）：167-168.
[8] 宋美， 宋飞星. 测绘技术资料在土地权属争议处理中的应用[J]. 西部资源， 2015（4）：167-168.
[9] 赵丽红， 张立军. 土地复垦在适宜性评价方面存在的问题与实施措施——以内蒙古自治区为例[J]. 西部资源， 2016（6）：189-190.
关键词： 未利用地； 开发利用保护； 鄂尔多斯市
1. 引言
鄂尔多斯市土地资源丰富，未利用地面积较大。近年来，随着经济增长、产业结构调整、快速城镇化，全市建设用地需求持续增长，建设用地供需总量日趋紧张。未利用地作为国土资源重要组成部分，其合理有序开发利用有利于耕地保护、保障经济社会发展和生态环境建设。本文通过对全市未利用地调查分析研究，提出鄂尔多斯市合理开发利用未利用地的建议。
2. 未利用地现状
2.1 数量及结构
根据2013年土地变更调查，全市未利用地1765256.23公顷，占全市土地总面积的20.32%。其中沙地1166312.74公顷，占未利用地面积的66.07%；其他草地374631.06公顷，占21.22%；河流水面45101.17公顷，占2.55%；湖泊水面16523.70公顷，占0.94%；内陆滩涂88063.30公顷，占4.99%；盐碱地41419.24公顷，占2.35%；裸地31568.01公顷，占1.79%；沼泽地1637.01公顷，占0.09%。
2.2 未利用地分布
全市未利用地以沙地和其他草地为主，沙地主要指杭锦旗中部、达拉特旗中部、准格尔旗北部的库布其沙漠，鄂托克旗、鄂托克前旗东部、乌审旗的毛乌素沙地。其他草地分布在杭锦旗的巴拉贡镇、鄂托克旗的蒙西镇、棋盘井镇，鄂托克前旗上海庙镇，伊金霍洛旗东部、东胜区东部、准格尔旗西部的丘陵沟壑区。河流和内陆滩涂分布在黄河及沿黄河区域、达拉特旗的八大孔兑和伊金霍洛旗、东胜区的乌兰木伦河等区域。湖泊水面分布在鄂托克旗东部、乌审旗北部的盐碱湖和伊金霍洛旗西部的湖泊。盐碱地分布在达拉特旗吉格斯太镇沿黄河区域、乌审旗北部的盐碱湖附近和鄂托克前旗的东部。裸地分布在达拉特旗南部和东胜区北部及准格尔旗东部个别地区。沼泽地面积较小，分布在乌审旗的乌审召镇和杭锦旗境内。
2.3 规划为建设用地、有条件建设区的未利用地
根据八个旗区土地利用总体规划评估修改成果，规划为建设用地的未利用地面积13594.99公顷，占2013年全市未利用地的0.77%，规划为有条件建设区的未利用地16959.35公顷，占2013年未利用地的0.96%。规划为建设用地的未利用地主要分布在达拉特旗的达拉特经济开发区三晌梁工业园区、风水梁工业园区，鄂托克旗的鄂托克经济开发区蒙西工业园区和棋盘井工业园区，鄂托克前旗的上海庙能源化工基地，杭锦旗的杭锦能源化工基地、鄂尔多斯市新能源示范区发电园区，准格尔旗的大路煤化工基地，乌审旗的苏里格经济开发区图克工业园区，在伊金霍洛旗、东胜区分布较少。
2.3 未利用地适宜性评价结果
结合全市水资源、环境、经济发展及最新的未利用地政策等条件，选取若干因子，对全市未利用地适宜性进行评价，得出评价结果：河流水面、湖泊水面、内陆滩涂及沼泽地为生态保护用地，共151325.18公顷，占未利用地的8%，这四类生态用地继续作为生态建设使用，不宜进行耕种和建设。重点开发为农用地和建设用地的未利用地主要指盐碱地、沙地、裸地、其他草地，其中可以开发成建设用地415509.55公顷，占全市未利用地的23.54%；开发成林地的308188.76公顷，占全市未利用地的17.46%；开发成草地的338511.69公顷，占全市未利用地的19.18%；开发成耕地的58172.73公顷，占全市未利用地的3.30%；难以利用的493548.32公顷，占未利用地的27.96%。
3. 开发利用中面临的问题
3.1 开发成本高，基础设施配套压力大
由于未利用地土地远离中心城镇，道路、水、电、绿化等配套设施建设投资较大，再加上征地费用、新增建设有偿使用费、用地出让金、契税和土地平整费用等各项费用，产生较高的开发建设成本，政府投入高，企业开发积极性不够。
3.2 水资源承载力限制
水资源是鄂尔多斯市最主要的生态限制因素，利用未利用地发展农业、进行建设、生态建设都需要大量的水资源，未利用地开发利用规划应当结合水资源数量、分布情况，以水资源承载力为前提，做好合理开发。
3.3 专项规划缺失、生态关注度不高
各个旗区对本旗区未利用地资源的数量、分布、权属、质量，水资源、环境条件掌握情况有待进一步详细、具体，缺乏未利用地开发利用保护专项规划，对未利用地开发拓展建设用地空间兴趣大，生态关注度不高。
4. 开发利用建议
4.1 做好未利用地基础工作，为开发利用奠定基础
全面综合调查未利用地现状，做好适宜性评价，科学编制未利用地开发利用专项规划，明确全市可供利用的未利用地类型与规模，提出全市未利用地开发利用分区、规模、时序和建议。创新用地机制、争取政策支持。制定本市未利用地開发利用税费优惠政策，鼓励企业利用沙地、荒草地进行建设；不同旗区未利用地指标可以有偿调配使用；依法治理的生态用地可以依法租赁、转让、抵押；完善土地审批管理方式，简化审批程序；在园区中继续作为生态保护用地实行“只征不转”的土地管理方式；在未利用地开发利用中，维护好农民利益。
建立全市未利用地数据库，纳入国土资源“一张图”信息化管理。结合未利用地现状调查、评价、专项规划、指标使用、项目实施、资金使用、权属调整、验收考核等成果，建立未利用地数据库，建立未利用地管理台账，纳入国土资源“一张图”信息化管理。
4.2 以工业园区建设带动生态治理，拓展建设用地空间，促进经济社会生态综合发展 杭锦旗以杭锦能源化工基地、鄂尔多斯新能源示范区、鄂托克旗以鄂托克经济开发区蒙西工业园区、棋盘井工业园区，鄂托克前旗以上海庙能源化工基地，乌审旗以苏里格经济开发区、达拉特旗以达拉特经济开发区、伊金霍洛旗以汇能煤化工工业园区、准格尔旗以大路煤化工基地建设为依托，带动当地生态环境治理，拓展建设用地新空间，促进经济社会生态综合发展。
4.3 中心城区通过城乡统筹，推进城市建设，打造现代化生态园林城市
中心城区以城乡统筹发展为核心，借助农牧业三区规划、城市规划、农村居民点增减挂钩、生态移民等规划、政策，在中心城区相对比较分散的未利用地上，进行城市建设，进一步提升绿化档次，推进中心城区百萬亩生态圈、东康快速路绿化、红海子湿地公园、阿布亥沟景观、民族团结主题公园等工程建设，打造现代化生态园林城市。
4.4 造林种草，综合治理沙漠，促进生态环境改善
鄂尔多斯市亿利资源20多年在库布其沙漠中，利用未利用地植树造林、发展天然药业、沙漠现代农业和旅游业、清洁能源产业，实施三大治沙工程，绿化库布其沙漠5000多平方公里。用类似经验，在库布其沙漠、毛乌素沙地建设防沙锁边林、绿化沙漠腹部，综合治理沙漠，促进鄂尔多斯市生态环境的改善。
4.5 结合土地整治进行宜耕未利用地开发
该区域位于鄂尔多斯市沿黄河的准格尔旗、达拉特旗、杭锦旗、鄂托克旗北部区域，是全市粮食作物主产区，宜耕的盐碱地、荒草地立地条件较好，坡度较低，土层厚度良好，水源条件好，本区域结合发展现代高效农业，鼓励进行农用地开发，建设耕地储备库，开展土地整治，发展设施农业，绿色产业。
参考文献：
[1] 彭补拙. 土地利用规划学[M]. 东南大学出版社， 2013.
[2] 夏方舟， 夏菁， 严金明. 基于系统决策理论的未利用地开发利用政策研究[J]. 安徽农业科学， 2011， 39（34）：21147-21148.
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[8] 宋美， 宋飞星. 测绘技术资料在土地权属争议处理中的应用[J]. 西部资源， 2015（4）：167-168.
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