街道办事处的产生及职能定位
　　·街道办事处产生的背景
　　新中国成立后，为加强城市居民工作，密切党和政府同居住群众的联系，于1954年12月第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，简称《五四条例》，在国家及法律范围中正式设立了市和区人民政府的派出机构——街道办事处，并对街道办事处做出了明确的法律确认，正式将其纳入国家政治制度。
　　·街道办事处的职能定位
　　中国的街道办事处作为行政派出机关，“是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关授权的性质、程度和范围为转移。派出机关的主要职能是承上启下实行管理，即督促检查辖区行政机关贯彻执行行政上级的决议和指示，同时向委派机关报告辖区行政机关的情况和意见，并完成委派机关交予的其他事项”。
　　街道办事处在政府派出管理中存在的问题
　　·派出机关定性问题
　　作为派出机关的街道办事处只是市辖区或不设区的市人民政府根据其行使职能的需要，经市人民政府批准，在某一指定区域设立的代表机构，并接受市辖区和不设区的市人民政府的领导。因此，“准政府”性质下的“半官半民”身份成为引起街道办事处组织权力运行过程中诸多问题的导火索。
　　·派出机关膨胀问题
　　《城市街道办事处组织条例》第五条规定，“街道办事处设主任一人，按照工作的繁简和管辖区域的大小，设干事若干人，在必要的时候，可以设副主任一人。街道办事处共设专职干部三人到七人，内有做街道妇女工作的干部一人。” 但就中国目前街道办事处的人员组成和机构设置看，大致上讲，工作人员为40～180人，工资由国家财政支付，属于国家公务员待遇。市、区编委承认的机构只有三科一室一司，即街政科、城管科、财政科、行政办公室和劳动服务公司，然而，街道办事处的机构设置实际包括党的系统、行政系统，集体经济组织。
　　街道办事处的“虚街”化是政府改革的一种路径选择
　　关于街道办事处的改革国内学者提出了各自不同的路径选择，归纳起来主要是围绕着“实”与“虚”两个维度展开。“实街”论强调要增强街道办事处独立的行政管理职能，使街道办事处成为一级行政实体；“虚街”论则强调城市社区建始，要求加强基层社会自治，使街道办事处逐步社区化，最终撤销街道办事处。但“实街”势必导致行政层级的增加，在当前我国省市县乡四级地方行政层级已经不堪重负的情况下，将街道办事处由派出机关转换为一级地方政府显然是不可取的，因此，在逐步推进街道办事处的社区化，最终撤销街道办事处是政府机构改革的一种可取路径，在这过程中要合理转变街道办事处的职能及运行机制。
　　一是科学合理地划分社区地域范围，合理划分街道办事处的管辖范围和人口，适当扩大街道办事处管理社区的数量，分流街道办事处超编人员。
　　二是积极鼓励培育各类组织、企业和个人开展经营性社区服务，推动社区服务业健康发展。通过向社会开放社区服务市场，引进市场竞争机制，健全社区服务中介组织，完善社会化管理的工作体系。
　　三是循序渐进推动行政层级扁平化改革。改革街道办事处是一项系统工程，涉及政治体制、经济体制，没有经验模式可循。为保证改革的顺利进行，不出现较大的波动，不影响正常工作，一定要在试点的基础上，边摸索边总结，循序渐进，积累经验，逐步扩大成果。
　　结语
　　从街道办事处改革的“虚街”维度看，撤销街道办事处减少行政层级是政府机构改革的一个方向，是发挥社区居民建设社区、自治社区的必由之路。改革街道办事处应从试点开始推进行政层级扁平化，一方面坚持综合配套，上下联动，整体推进，选取合适的社区进行试点；另一方面要坚持加强基层党组织建设，建立适应新体制框架的运行机制，加快社区行政事务受理中心、社会工作站与社区服务中心等机构的建设，待条件成熟后，再逐步取消街道办事处。
　　（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）