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据北京市政协2013年的一项调研表明，北京中心城以全市8.3%的国土面积，聚集了全市60%以上的人口和78%的GDP。金融业、商务服务业、信息服务业等城市高端功能正继续呈现向中心城聚集的态势。
2005年初，《北京城市总体规划（2004—2020年）》基于中心城功能过度集聚的判断，提出中心城调整优化和加快新城建设的目标和对策。经过9年的城市发展与建设，中心城人口和功能集聚的态势没有减缓，反而由于城市职住分离加剧而使交通拥堵更加严重，城市功能的运行受到严重影响，因此有必要对中心城发展的思路与政策进行探讨和研究。
中心城功能集聚的特征
北京中心城即规划市区，是全国政治、文化中心和重要经济功能集中的地区，包括六个城区的大部分和昌平部分地区，属于首都功能核心区和城市功能扩展区。中心城面积1085平方公里，由旧城、中心地区、边缘集团和绿化隔离地区四部分组成。
中心城市职能主要集中在四环以内。北京中心城市职能均是以国家政治中心和文化中心为核心功能，由核心功能分化、衍生，或者以核心功能的支撑条件为平台生长起来的功能。其中，国际交往中心从属于政治中心；教育科研中心是从文化中心衍生出来的；交通中心、信息中心、经济和金融管理中心、科技研发和高新技术制造中心、医疗卫生服务中心、区域批发贸易中心等都支撑首都政治中心、文化中心功能。这些中心城市职能主要集中在四环以内，不但过度集聚，而且区域重叠，效率不高。
四环内呈现“四高”特征。北京的教育、医疗卫生、文化、体育、公共交通等优质公共资源在中心城高度聚集，与随之而来的高密度居住人口、高密度就业人口、高密度建筑形态，形成“四高”特征。四环以内人口密度已达2.23万人/平方公里。北京就业中心区的两个密度峰值在CBD和金融街附近，连续的密度区在海淀中关村、上地；就业次中心主要集中在三环路和四环路沿线的城市商业区和科技园区。北京市区二环到四环内的居住、就业和公共服务功能的集聚是通过高密度的高层建筑来支撑的。
职住分离与南北失衡严重。中心城人口呈现“中心城就业+郊区居住”的职住分离特征。四环以内的北城和东部地区，是城市商业、商务、科研功能集中的地区，是城市就业集中地，居住用地严重不足。四环以外如南城以居住为主就业功能不足，导致向北部和中心地区的通勤人流过大。对接就业中心，昌平、通州、房山、大兴等区县被动承接了居住功能。2005至2012年数据显示，全市每增加一个就业人口，对应增加2.67个常住人口。就业人口多增长在城区，而居住人口更多新增在郊区。
低端商业形态挤占空间资源。北京依托种类齐全、规模庞大的批发市场体系，发展成为北方批发中心。该中心的进货渠道来自全国各地，购买对象辐射到北方各个城市和乡村，一些农贸和建材市场已经不仅是为北京市城市运行服务的，还成为全国性商品集散地。特别是服装、小商品、电子、美容美发用品批发市场，全国知名。市场从业人员以外地个体户为主。
向心交通模式强化了中心性。首都功能核心区是全市公交和地铁线网最密集、连通地区最远、最便捷的中心地。交通枢纽设施仍设在二环及三环附近，四环以外次干道和支路系统没有建成。商业设施依托交通枢纽和主干道设置，从而使交通流集中在二环到四环内的主干道上，加剧交通拥堵。同时，北京一直是我国的公路、铁路和航空枢纽，是连接我国东北、西北和中原及东部沿近海地区的必经之地。
中心城功能集聚的原因
2005年以后，北京市按照城市总体规划确定的政策方向，开展了功能提升和空间布局的战略性调整。总体规划确定的这些政策有的执行较好，但效果适得其反，有的完全搁置了，使问题更趋严重。
提升核心功能的政策执行顺利但加剧功能集聚。市级层面的经济功能区展开了空间竞赛，西城金融街西扩、朝阳CBD东扩，中关村科学院地区大规模改扩建。首钢、垡头等工业用地疏解后被更高密度的楼宇经济所替代，酒仙桥、天桥演艺区规划获批，服务功能和就业人口再次被新经济功能吸引过来。各类功能区已批用地面积达几十平方公里，在中心城产业升级、功能演替中，复制高地价——高容积率——高密度商业楼宇——各类经济要素填充的模式。提升城市核心竞争力政策的结果是加剧中心城功能集中和职住分离。
控制建设规模发展新城的政策实施效果尚不理想。城市建设的重点依旧在中心城的城市功能拓展区。重点新城核心区启动缓慢，仍缺乏国家级和城市级功能进入，难以疏解中心城的国家级、城市级的部分功能。未来科技城和新航城有望在未来起到疏解作用，但需要10至20年的时间承载新的功能。我们在新城主要投放住宅用地，没有疏解中心城就业、就医、就学功能，反而带来了大量务工人员从事建筑业、服务业、建材家居业，于是出现了中心城上班族到新城居住，新城就业外来人口在城乡结合部居住的现象。
行政、科研、医疗部门外移政策基本搁置。中央和北京市行政机关外迁的规划策略完全搁置，而且没有制定鼓励相关医疗、科研功能迁出的具体政策。仅有部分科研型企业（冶金部设计院、市政设计院）自发迁出，但对腾退后设施用地没有管理，导致人口更加密集。已经外迁的高校，如在良乡和昌平建设的大学城，仍存在占地规模过大、基础设施和公共服务跟不上、与新城城市功能结合不好等问题。
认识误区
目前中心城功能集聚的原因，表面上是上述政策设计或执行的问题，实际上大部分则是由于存在以下认识误区而导致的结果。
认为单纯通过部分工业和教育科研部门外迁就可以实现功能疏解。以往的实践表明，这些部门外迁的结果，是如果没有相应的制度安排，则有可能腾出土地建设更加高密度的居住区、商务区等，加剧拥挤。上个世纪九十年代原东郊工业区改成CBD和高密度居住区，人口比过去高过数倍；海淀中关村一带多座大学外迁到良乡和沙河，但中关村反而发展为高密度的商务区，带来了西三环和四环、北三环和四环的通勤人口涌向中关村；原北京钢铁设计研究总院从白广路迁往亦庄，大院里的职工部分迁往亦庄居住，把住房出租后，居住人口更多更杂，原有办公楼改成写字楼和商铺，人口更加密集，且区域人口很快低端化。 认为发展现代服务业能替代低端生活服务业。大力发展现代服务业需要进一步扩大金融街、中关村、CBD的商务用地面积，新建更多商务楼宇。三大功能区的扩展必然带来人口的快速增长而在其外围形成大规模的居住区。研究世界城市的著名学者萨森早在上个世纪八十年代，就根据对纽约曼哈顿地区的观察指出：“位于社会结构顶层的广大专职阶层人员，其消费模式依赖于非正规劳动力，如家政服务、儿童保姆、饭店或酒吧、保安、个人服务。”这种“高端”经济与“低端”经济、精英与贫民、本地人与外来人口的依存关系总是相伴而生，而后者的数量有可能比前者要大得多。
认为平房区居住人口外迁可以降低人口密度。常住人口是居住人口，可以看作夜间人口。日间人口由就业人口和上学、就医、办事、旅游、交通中转等人口组成，也可称作功能性人口。北京市核心功能区常住人口216万人，而功能性人口超过270万，就业、上学和就医人口总数超过了常住人口总数。这种只疏解人而不疏解功能的方式不宜采取。
认为新城能吸纳中心城功能而不会增加外来人口。新城的发展还未达到疏解中心城人口功能的阶段，特别是新城的功能至今不够明确，目前的快速发展无法实现有效疏解，反而会成为新的外来人口的主要聚集区。在中心城人口呈现“中心城就业+郊区居住”趋势的同时，新城人口则呈现“外地人就业+中心城人口居住”的趋势，导致城市职住不均衡状况加剧。
从向心集聚走向有序分工
北京中心城功能过度集中，是中心地区建设规模控制的顶层制度缺失造成的。城市公共资源，特别是基础设施和公共服务设施具有强烈的外部性，由于国家政治中心位于城市中心，中心地区是公共资源最优越的地区，这使得中心城集聚效应从市中心向外呈现梯度红利。要遏制向心集聚追逐利益趋势，需要顶层制度设计。
中心城功能疏解的总体思路是，从向心集聚走向有序分工：围绕用地政策和产业政策这两个核心，减少就业人口数量、提高居住人口素质，控制建设规模、提高发展质量，完善城市功能、提高运行能力；促进城市功能拓展区功能专业化、多中心化，加强其经济管理、国际贸易、知识创新和公共活动中心的功能，完善社区公共服务功能；促进城市边缘集团功能特色化，加强其居住服务、公共活动、产业配套功能。
完善城市规划布局。中心城规划布局要从中心地区——外围模式，转向中心地区——片区模式，按照新模式组织公共交通。在中心地区外围，设立几大片区，按照片区设置市级公共服务中心。同时实现区域功能对接，促进区域职住平衡，完善区域交通网络，建设区域活动中心。功能扩展区与新城功能对接，促进海淀和昌平、朝阳和通州、西城与丰台的区域功能对接，特别是边缘集团与新城发展功能对接。对于城市发展新区的新城功能，促进其综合化、特色化。推进小城镇功能特色产业+居住功能的有机组合。
完善发展城市管理制度。依法建立发展管理制度，促进发展方式的转型。制定“中心城发展管理法”，明确城市总体规划和控制性详细规划中的建设用地和建筑规模总量指标、城市建设区边界，发展区及其发展时序，将其立法并公布。建立不同区域的建设规模总量控制和动态平衡制度，积极促进楼宇更新建设。如目前中心城区的房地产不具有相应的流动性，如破败的旧城平房不能交易，使得希望进入旧城平房区的艺术界、知识界商业人士无法进入，从而不能优化人口、更新建筑。破旧的商业楼宇不能满足公司租赁高端写字楼的需求，产权拥有者无力改造楼宇，只能出租给摊贩形成高密度的市场。医院、各类单位使用划拨土地从事经营活动，也不需要交纳相应的税费，因此不断扩张经营活动，吸纳更多就业人口。我们应按照规划确定建设规模总量，鼓励拆旧建新，或者功能置换，或者改造利用，或者增加公益性设施，禁止建设规模的净增长。建立旧城改造与边缘集团建设对接制度。将旧城平房更新、人口疏散与边缘集团开发、住房建设结合起来，对旧城房屋进行政府征收和集中安置，实现历史文化名城保护与城乡结合部开发、绿化隔离地区建设的双赢。建立以业养文，即主导产业发展助推文化和环境建设制度。确定各区主导产业的税收收入用于文化设施和环境治理的比例，特别是明确旧城金融业、商务、旅游业、批发零售业的税收比例，用于历史建设保护、文化交往设施建设、环境建设。
完善城市土地用途管制制度。在发达国家，控制性详细规划规定土地用途，作为建设项目规划审批的依据，而且严格规范建筑和设施内的经营活动。在建筑使用过程中，通过工商企业注册、经营地的管制、房地产和经营性的税收，来控制和调节城市功能，避免过度集聚、功能相互冲突等问题。我国土地用途管制制度缺失，控制性详细规划不仅没有成为法律，权威性不够，而且没有与工商和房地产税收管理挂钩，大量的设施建成后改变用途。我们应按照分区、分类、分级的原则，制定适合北京发展的土地用途分类标准，特别是明确细化各级城市中心的土地用途。明确土地用途管理中，发改委、规划、土地、建设、工商、税收等各部门的职责，完善变更用途的管理制度，特别是制定违法变更土地用途的监督、查处制度。禁止未经审批将行政划拨用地用于经营用途，居住设施用于商业用途，商场用于市场等变更用途行为。
改革城市公共空间开发制度。改变长期以来城市公共空间由建设项目分散建设，公共设施沿着交通干道建设的开发方式，形成功能分区明确的城市功能组织方式。学习香港经验，对地区级和社区的商业和服务中心空间进行城市交通、土地、功能整合设计和整体开发，配置广场、绿地、剧院、图书馆等公共服务设施，明确经营性设施的类型，鼓励咖啡馆、书店等交往性设施进入，并对公共交通、慢行交通、停车设施进行整体设计。
完善城市社区服务设施建设管理制度。我国自上个世纪八十年代中期实施居住区公共服务设施配套制度。居住区按照一定比例建设了部分配套公共服务设施，其中中小学、邮局、派出所等设施交给了主管部门，其他大部分设施是以会所形式存在，原所有权为开发商，可以经营转让。配套设施中包括了菜市场、文化体育设施等微利服务设施。但是，因这些设施没有建立相关的经营和管理制度，因而并没有按照配套设施指标规定的用途进行经营，政府还不得不为菜市场等设施另外找地。借鉴上海或香港经验，或改革投资建设方式，或明确居住区配套设施的经营范围和建筑使用用途，对于未按指定用途进行经营的设施，政府有权按照竣工时的市场价格进行回购。新建居住区配套设施，其中微利性设施，探索应由政府按照经济适用住房价格回购，用于菜市场、图书馆、幼儿园等设施使用。
完善产业退出制度。针对外来人口就业量大、增长快的行业，特别是与首都功能相悖和实际需求关联度低的行业，建立产业退出制度。一般可替代的经营性产业（业态），按照该地区该行业（或业态）的上一年度人均税收（含地税或国税收入）情况，与人均公共服务支出情况进行比较，如果前者低于后者，则可确定为清退产业。对二环以内小商品批发市场进行调查和清理，制定政策推行统一收银的卖场制度，限定时间清退市场业态。近期应该按照消防等安全管理、商标管理、税收管理等有关规定，打击假冒伪劣商品，对经营环境、经营行为、经营商品进行整治规范。研究探索采取相关手段提高个体户的经营成本，如禁止现金交易，改进收税方式等，促使个体经营户自动退出市场。制定核心区、中心地区等不同地区的产业准入目录，探索制定对目录外产业实行高税收的法规。探索中心地区低端低效产业退出的政策手段，制定功能和产业替代指南，避免低端产业和人口填充，避免设施重建增加建筑总量。提高对生活服务业的重视程度，加大对生活服务业扶持力度，改变目前生活服务业散、小、低、差的状况，提高其组合化程度和产业发展水平。
（作者：首都经济贸易大学教授）
责任编辑：杜梅萍
2005年初，《北京城市总体规划（2004—2020年）》基于中心城功能过度集聚的判断，提出中心城调整优化和加快新城建设的目标和对策。经过9年的城市发展与建设，中心城人口和功能集聚的态势没有减缓，反而由于城市职住分离加剧而使交通拥堵更加严重，城市功能的运行受到严重影响，因此有必要对中心城发展的思路与政策进行探讨和研究。
中心城功能集聚的特征
北京中心城即规划市区，是全国政治、文化中心和重要经济功能集中的地区，包括六个城区的大部分和昌平部分地区，属于首都功能核心区和城市功能扩展区。中心城面积1085平方公里，由旧城、中心地区、边缘集团和绿化隔离地区四部分组成。
中心城市职能主要集中在四环以内。北京中心城市职能均是以国家政治中心和文化中心为核心功能，由核心功能分化、衍生，或者以核心功能的支撑条件为平台生长起来的功能。其中，国际交往中心从属于政治中心；教育科研中心是从文化中心衍生出来的；交通中心、信息中心、经济和金融管理中心、科技研发和高新技术制造中心、医疗卫生服务中心、区域批发贸易中心等都支撑首都政治中心、文化中心功能。这些中心城市职能主要集中在四环以内，不但过度集聚，而且区域重叠，效率不高。
四环内呈现“四高”特征。北京的教育、医疗卫生、文化、体育、公共交通等优质公共资源在中心城高度聚集，与随之而来的高密度居住人口、高密度就业人口、高密度建筑形态，形成“四高”特征。四环以内人口密度已达2.23万人/平方公里。北京就业中心区的两个密度峰值在CBD和金融街附近，连续的密度区在海淀中关村、上地；就业次中心主要集中在三环路和四环路沿线的城市商业区和科技园区。北京市区二环到四环内的居住、就业和公共服务功能的集聚是通过高密度的高层建筑来支撑的。
职住分离与南北失衡严重。中心城人口呈现“中心城就业+郊区居住”的职住分离特征。四环以内的北城和东部地区，是城市商业、商务、科研功能集中的地区，是城市就业集中地，居住用地严重不足。四环以外如南城以居住为主就业功能不足，导致向北部和中心地区的通勤人流过大。对接就业中心，昌平、通州、房山、大兴等区县被动承接了居住功能。2005至2012年数据显示，全市每增加一个就业人口，对应增加2.67个常住人口。就业人口多增长在城区，而居住人口更多新增在郊区。
低端商业形态挤占空间资源。北京依托种类齐全、规模庞大的批发市场体系，发展成为北方批发中心。该中心的进货渠道来自全国各地，购买对象辐射到北方各个城市和乡村，一些农贸和建材市场已经不仅是为北京市城市运行服务的，还成为全国性商品集散地。特别是服装、小商品、电子、美容美发用品批发市场，全国知名。市场从业人员以外地个体户为主。
向心交通模式强化了中心性。首都功能核心区是全市公交和地铁线网最密集、连通地区最远、最便捷的中心地。交通枢纽设施仍设在二环及三环附近，四环以外次干道和支路系统没有建成。商业设施依托交通枢纽和主干道设置，从而使交通流集中在二环到四环内的主干道上，加剧交通拥堵。同时，北京一直是我国的公路、铁路和航空枢纽，是连接我国东北、西北和中原及东部沿近海地区的必经之地。
中心城功能集聚的原因
2005年以后，北京市按照城市总体规划确定的政策方向，开展了功能提升和空间布局的战略性调整。总体规划确定的这些政策有的执行较好，但效果适得其反，有的完全搁置了，使问题更趋严重。
提升核心功能的政策执行顺利但加剧功能集聚。市级层面的经济功能区展开了空间竞赛，西城金融街西扩、朝阳CBD东扩，中关村科学院地区大规模改扩建。首钢、垡头等工业用地疏解后被更高密度的楼宇经济所替代，酒仙桥、天桥演艺区规划获批，服务功能和就业人口再次被新经济功能吸引过来。各类功能区已批用地面积达几十平方公里，在中心城产业升级、功能演替中，复制高地价——高容积率——高密度商业楼宇——各类经济要素填充的模式。提升城市核心竞争力政策的结果是加剧中心城功能集中和职住分离。
控制建设规模发展新城的政策实施效果尚不理想。城市建设的重点依旧在中心城的城市功能拓展区。重点新城核心区启动缓慢，仍缺乏国家级和城市级功能进入，难以疏解中心城的国家级、城市级的部分功能。未来科技城和新航城有望在未来起到疏解作用，但需要10至20年的时间承载新的功能。我们在新城主要投放住宅用地，没有疏解中心城就业、就医、就学功能，反而带来了大量务工人员从事建筑业、服务业、建材家居业，于是出现了中心城上班族到新城居住，新城就业外来人口在城乡结合部居住的现象。
行政、科研、医疗部门外移政策基本搁置。中央和北京市行政机关外迁的规划策略完全搁置，而且没有制定鼓励相关医疗、科研功能迁出的具体政策。仅有部分科研型企业（冶金部设计院、市政设计院）自发迁出，但对腾退后设施用地没有管理，导致人口更加密集。已经外迁的高校，如在良乡和昌平建设的大学城，仍存在占地规模过大、基础设施和公共服务跟不上、与新城城市功能结合不好等问题。
认识误区
目前中心城功能集聚的原因，表面上是上述政策设计或执行的问题，实际上大部分则是由于存在以下认识误区而导致的结果。
认为单纯通过部分工业和教育科研部门外迁就可以实现功能疏解。以往的实践表明，这些部门外迁的结果，是如果没有相应的制度安排，则有可能腾出土地建设更加高密度的居住区、商务区等，加剧拥挤。上个世纪九十年代原东郊工业区改成CBD和高密度居住区，人口比过去高过数倍；海淀中关村一带多座大学外迁到良乡和沙河，但中关村反而发展为高密度的商务区，带来了西三环和四环、北三环和四环的通勤人口涌向中关村；原北京钢铁设计研究总院从白广路迁往亦庄，大院里的职工部分迁往亦庄居住，把住房出租后，居住人口更多更杂，原有办公楼改成写字楼和商铺，人口更加密集，且区域人口很快低端化。 认为发展现代服务业能替代低端生活服务业。大力发展现代服务业需要进一步扩大金融街、中关村、CBD的商务用地面积，新建更多商务楼宇。三大功能区的扩展必然带来人口的快速增长而在其外围形成大规模的居住区。研究世界城市的著名学者萨森早在上个世纪八十年代，就根据对纽约曼哈顿地区的观察指出：“位于社会结构顶层的广大专职阶层人员，其消费模式依赖于非正规劳动力，如家政服务、儿童保姆、饭店或酒吧、保安、个人服务。”这种“高端”经济与“低端”经济、精英与贫民、本地人与外来人口的依存关系总是相伴而生，而后者的数量有可能比前者要大得多。
认为平房区居住人口外迁可以降低人口密度。常住人口是居住人口，可以看作夜间人口。日间人口由就业人口和上学、就医、办事、旅游、交通中转等人口组成，也可称作功能性人口。北京市核心功能区常住人口216万人，而功能性人口超过270万，就业、上学和就医人口总数超过了常住人口总数。这种只疏解人而不疏解功能的方式不宜采取。
认为新城能吸纳中心城功能而不会增加外来人口。新城的发展还未达到疏解中心城人口功能的阶段，特别是新城的功能至今不够明确，目前的快速发展无法实现有效疏解，反而会成为新的外来人口的主要聚集区。在中心城人口呈现“中心城就业+郊区居住”趋势的同时，新城人口则呈现“外地人就业+中心城人口居住”的趋势，导致城市职住不均衡状况加剧。
从向心集聚走向有序分工
北京中心城功能过度集中，是中心地区建设规模控制的顶层制度缺失造成的。城市公共资源，特别是基础设施和公共服务设施具有强烈的外部性，由于国家政治中心位于城市中心，中心地区是公共资源最优越的地区，这使得中心城集聚效应从市中心向外呈现梯度红利。要遏制向心集聚追逐利益趋势，需要顶层制度设计。
中心城功能疏解的总体思路是，从向心集聚走向有序分工：围绕用地政策和产业政策这两个核心，减少就业人口数量、提高居住人口素质，控制建设规模、提高发展质量，完善城市功能、提高运行能力；促进城市功能拓展区功能专业化、多中心化，加强其经济管理、国际贸易、知识创新和公共活动中心的功能，完善社区公共服务功能；促进城市边缘集团功能特色化，加强其居住服务、公共活动、产业配套功能。
完善城市规划布局。中心城规划布局要从中心地区——外围模式，转向中心地区——片区模式，按照新模式组织公共交通。在中心地区外围，设立几大片区，按照片区设置市级公共服务中心。同时实现区域功能对接，促进区域职住平衡，完善区域交通网络，建设区域活动中心。功能扩展区与新城功能对接，促进海淀和昌平、朝阳和通州、西城与丰台的区域功能对接，特别是边缘集团与新城发展功能对接。对于城市发展新区的新城功能，促进其综合化、特色化。推进小城镇功能特色产业+居住功能的有机组合。
完善发展城市管理制度。依法建立发展管理制度，促进发展方式的转型。制定“中心城发展管理法”，明确城市总体规划和控制性详细规划中的建设用地和建筑规模总量指标、城市建设区边界，发展区及其发展时序，将其立法并公布。建立不同区域的建设规模总量控制和动态平衡制度，积极促进楼宇更新建设。如目前中心城区的房地产不具有相应的流动性，如破败的旧城平房不能交易，使得希望进入旧城平房区的艺术界、知识界商业人士无法进入，从而不能优化人口、更新建筑。破旧的商业楼宇不能满足公司租赁高端写字楼的需求，产权拥有者无力改造楼宇，只能出租给摊贩形成高密度的市场。医院、各类单位使用划拨土地从事经营活动，也不需要交纳相应的税费，因此不断扩张经营活动，吸纳更多就业人口。我们应按照规划确定建设规模总量，鼓励拆旧建新，或者功能置换，或者改造利用，或者增加公益性设施，禁止建设规模的净增长。建立旧城改造与边缘集团建设对接制度。将旧城平房更新、人口疏散与边缘集团开发、住房建设结合起来，对旧城房屋进行政府征收和集中安置，实现历史文化名城保护与城乡结合部开发、绿化隔离地区建设的双赢。建立以业养文，即主导产业发展助推文化和环境建设制度。确定各区主导产业的税收收入用于文化设施和环境治理的比例，特别是明确旧城金融业、商务、旅游业、批发零售业的税收比例，用于历史建设保护、文化交往设施建设、环境建设。
完善城市土地用途管制制度。在发达国家，控制性详细规划规定土地用途，作为建设项目规划审批的依据，而且严格规范建筑和设施内的经营活动。在建筑使用过程中，通过工商企业注册、经营地的管制、房地产和经营性的税收，来控制和调节城市功能，避免过度集聚、功能相互冲突等问题。我国土地用途管制制度缺失，控制性详细规划不仅没有成为法律，权威性不够，而且没有与工商和房地产税收管理挂钩，大量的设施建成后改变用途。我们应按照分区、分类、分级的原则，制定适合北京发展的土地用途分类标准，特别是明确细化各级城市中心的土地用途。明确土地用途管理中，发改委、规划、土地、建设、工商、税收等各部门的职责，完善变更用途的管理制度，特别是制定违法变更土地用途的监督、查处制度。禁止未经审批将行政划拨用地用于经营用途，居住设施用于商业用途，商场用于市场等变更用途行为。
改革城市公共空间开发制度。改变长期以来城市公共空间由建设项目分散建设，公共设施沿着交通干道建设的开发方式，形成功能分区明确的城市功能组织方式。学习香港经验，对地区级和社区的商业和服务中心空间进行城市交通、土地、功能整合设计和整体开发，配置广场、绿地、剧院、图书馆等公共服务设施，明确经营性设施的类型，鼓励咖啡馆、书店等交往性设施进入，并对公共交通、慢行交通、停车设施进行整体设计。
完善城市社区服务设施建设管理制度。我国自上个世纪八十年代中期实施居住区公共服务设施配套制度。居住区按照一定比例建设了部分配套公共服务设施，其中中小学、邮局、派出所等设施交给了主管部门，其他大部分设施是以会所形式存在，原所有权为开发商，可以经营转让。配套设施中包括了菜市场、文化体育设施等微利服务设施。但是，因这些设施没有建立相关的经营和管理制度，因而并没有按照配套设施指标规定的用途进行经营，政府还不得不为菜市场等设施另外找地。借鉴上海或香港经验，或改革投资建设方式，或明确居住区配套设施的经营范围和建筑使用用途，对于未按指定用途进行经营的设施，政府有权按照竣工时的市场价格进行回购。新建居住区配套设施，其中微利性设施，探索应由政府按照经济适用住房价格回购，用于菜市场、图书馆、幼儿园等设施使用。
完善产业退出制度。针对外来人口就业量大、增长快的行业，特别是与首都功能相悖和实际需求关联度低的行业，建立产业退出制度。一般可替代的经营性产业（业态），按照该地区该行业（或业态）的上一年度人均税收（含地税或国税收入）情况，与人均公共服务支出情况进行比较，如果前者低于后者，则可确定为清退产业。对二环以内小商品批发市场进行调查和清理，制定政策推行统一收银的卖场制度，限定时间清退市场业态。近期应该按照消防等安全管理、商标管理、税收管理等有关规定，打击假冒伪劣商品，对经营环境、经营行为、经营商品进行整治规范。研究探索采取相关手段提高个体户的经营成本，如禁止现金交易，改进收税方式等，促使个体经营户自动退出市场。制定核心区、中心地区等不同地区的产业准入目录，探索制定对目录外产业实行高税收的法规。探索中心地区低端低效产业退出的政策手段，制定功能和产业替代指南，避免低端产业和人口填充，避免设施重建增加建筑总量。提高对生活服务业的重视程度，加大对生活服务业扶持力度，改变目前生活服务业散、小、低、差的状况，提高其组合化程度和产业发展水平。
（作者：首都经济贸易大学教授）
责任编辑：杜梅萍