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【摘要】改革开放以来，梅州城市规模日益扩大，由于自然和人为的各种原因，城市中不同程度地出现生活环境不良的地区。生活不良的地区不但影响居民的生活，也影响了城市形象，以至降低了城市竞争力。因此梅州市政府对城市中不适应现化代城市社会生活的地区作必要的、有计划的改造活动，本文就梅州旧城改造机制缺陷进行分析，提出更新城市改造规划理念和完善城市规划决策机制的对策。
关键词 改造规划 城市规划决策 机制
1.2梅州市旧城改造机制缺陷原因
改革开放以来，梅州城市规模日益扩大，由于自然和人为的各种原因，城市中不同程度地出现生活环境不良的地区。生活不良的地区不但影响居民的生活，也影响了城市形象，以至降低了城市竞争力。因此梅州市政府对城市中不适应现化代城市社会生活的地区作必要的、有计划的改造活动，梅州城市改造规划机制在这过程中也集中体现了不少缺陷：
1.2.1制度原因
形成城市旧村（城中村）的深层原因是长期分割的城乡二元管理体制。改革开放以后，梅州城市化进程大大加快，不断扩充城市的区域空间，将城郊农村纳入统一管理，但这些村庄仍保留和实行农村集体所有制和农村经营体制，即形成了城市里的农村社区——“城中村”。在管理体制上，一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应该在城市社区管理体制下运行；另一方面它又带有农村社区的属性，在土地制度、生产组织制度等方面执行着农村社区管理体制，从而构成了管理体制上的交叉性。另外，“城中村”长期的农村管理体制形成了相对独立的生产生活方式，难以按照城市管理体制进行管理。这就造成了“城中村”的规划、建设、管理长期处于混乱和无序状态，导致了“城中村”基础设施、公共设施严重建设滞后，各项社会管理、社会事业停滞不前的落后面貌。
1.2.2经济原因
资金短缺是形成城市生活环境不良地区形成的重要原因。城市基础设施建设是城市改造的重要部分，其存在工程规模大、工期长、资金需求量大、回收期长等特点。传统的渠道、单一的投融资体制、机制不利于民间资金、企业资金和外资进入城市更新领域。在政府投入上，虽然每年城市建设维护费有所增长，但这些资金大部分用于人头经费及主要道路的管护。即使有的城市每年从预算外资金中挤出一些，而环卫设备、园林绿化、给排水工程等都急需资金，安排城市更新的总资金还是显得量少。如梅州“一江两岸”改造，由于财政资金短缺，政府无力改造，采取了以地换建设（将河堤的建设用地无偿提供给开发商进行房地产开发，由开发商出资修建河堤和环境改造）的方式进行环境改造。而开发商仅从自身利益出发，按照自身经济利益最大化的经营原则，占用大量原应是公共绿地的用地，使得江南河堤建成区极少有公共绿地。
1.2.3历史文化原因
“城中村”大部分区域是以血缘和地缘为基础形成的社区，居民的乡土观念较重，尤其对村落历史的认同，是“城中村”形成的历史文化因素。“城中村”是传统信任关系与情结的聚居地，长期农业社会的“聚村而居”，使村落成为人们生存与生活难以割舍的“祖地”，房屋等一系列外化物成为他们尊重而牵挂的“祖业”，居民们认为“祖业”是需要世代相传的，这也是理所当然，同时与“祖业”、“祖地”相关的一系列习惯，既内化于人们深层的意识观念，又外化于人们的具体行动与实践，形成一整套完整的与村落地域共同体联系在一起的“生存策略”。从传统农民小而全意识与行为取向的视野看，“城中村”则可以看成是拟单位化建构的产物，而正是农民长期形成的这种小农意识使其在住宅建设开发中只顾眼前利益而忽视了长期效益，存在着短期行为和趋利心态，进而从另一个方面促成了“城中村”的形成和长期存在。
1.2.4规划原因
城市的改造更新和发展是一项庞大的系统工程，城市规划是引导和控制整个城市建设和发展的基本依据和手段，是城市建设的灵魂，是城市更新的“宪法”。城市规划将规划的意图、原则和知识贯彻到城市建设和城市更新的过程之中，引导城市发展过程的各个参与者的行为方式和行为结果，规划的好坏将直接影响城市建设发展。如梅州除了1993年进行了城市总体规划修编外，总体规划对“城中村”问题考虑不够，缺乏长远与全局的看法，对城市发展缺乏有效的控制与引导，致使城市空间扩展过速，超出了城市与乡村的预想，造成了城市空间扩展的无序化和盲目扩张，也导致梅州城区了“城中村”的出现。
2.1更新城市改造规划理念
2.1.1规划手段从单一走向综合
城市改造規划是一个多因子的综合比较分析过程，其面临改造的各项因素是复杂而多变的。城市作为人类聚居的产物，成千上万的人聚集在城市里，而这些人的兴趣、能力、需求、财富均千差万别。因此，城市改造规划手段应有多样性，改变以往单一的改造规划模式为多重手段综合处理的改造规划方式。
2.1.2倡导历史文化、文脉的延续与继承
城市改造地区往往是城市中历史积淀、客家文化内涵较丰厚的地区，有丰富的历史文化遗存，是城市不可再生的宝贵资源，是城市区别于其他城市和地区独一无二的品牌形象，对于提升城市核心竞争力具有重要意义。因此，城市改造规划应尊重历史和现状，了解该地区物质环境的主要问题及其与地区的社会、经济和城市规划管理的关系，继承城市历史留存下来的有形及无形的各类资源和财富，特别是在保持物质环境风貌特征和文化要素继承的同时，注重对区域既有的生活和文化风俗习惯的保护与延续。
2.1.3选用合适的保护与利用改造模式
在继承客家历史文脉特征的同时，对区域的改造规划要从梅州的实际出发，选择适合梅州经济社会发展的城市改造模式，不可生搬硬套采用其他城市地区的改造模式。每个地方都有不同城市改造背景，经济社会发展也不同，城市改造模式当然也不应相同。旧城改造规划，应区分不同环境区域，采用不同的改造方式，尽可能减少改造更新对城市现存社会经济生活的破坏。
2.2完善城市规划决策机制
城市规划是城市建设的龙头，是城市发展的法律性指南，也是社会公平的重要保障。一个城市建设的好坏与城市更新的成功与否与城市规划设计水平的高低有着直接关系。要建立科学的城市规划决策制度，实现城市规划决策科学化至关重要。
2.2.1信息供给
城市是一个复杂的社会大系统，在错综复杂的城市动态系统中，城市规划决策需要有大量真实准确的信息作为基础。在这个信息爆炸的时代，任何个人或少数几个人都无法把握这些巨大的信息量。因此，应建立和健全城市的信息管理系统，实现各种信息的一元化管理。建立全市统一的信息数据库，及时更新和追加信息，便于准确掌握城市改造的情况，使城市改造规划决策过程中对不同地区的比较分析，使各地区之间的协调发展能得到科学保证。有助于在旧城改造规划的决策科学化、合理化。
2.2.3决策法制化和民主化
规划决策法制化的关键在于规划决策权的民主化。首先应建立起一整套民主化的决策程序，规范决策过程。公众参与城市规划是规划决策法制化的重要手段，能有效避免城市更新过程中城市规划出现的种种问题，除了建立完善的规划决策体系，制定科学的规划体系外，以运用法律武器的高度来维护城市规划的条理性、严肃性和权威性，把规划的执行和管理工作纳入法制化轨道。同时，应加强城市规划决策的监督机制，强化人大的监督和公众的监督，这是规划决策法制化的保证。
2.2.4强化城市规划师的作用
政府决策者都不是城市规划专业的技术人员，不可能要求他们象规划师一样对专业的问题审察入微，并完全按照规划师的思维方式去思考问题。因此，梅州市政府应考虑建立使规划师能与决策者直接沟通的渠道，使规划师能地把在技术工作层面上了解的各种信息传达给决策者，使市政府决策者除了了解规划师提出的供选择的决策方案外，还了解各方面对决策方案的看法和认识。使市政府决策者能够根据这些信息和自身的社会价值判断力来进行科学合理的决策。
2.2.5加强决策队伍建设
城市规划和城市建设的决策者必须熟悉最新的城市规划和建设的知识，掌握城市建设的规律。决策者还要尽可能地在工作实践中学习、积累和更新知识，并善于从城市规划、建设、管理的实践中增长知识。
2.2.6开展面向公众的社会评价机制
城市改造通过程序的时空要素，可以缓解人们由利益矛盾而可能导致的行为与心理冲突，为城市改造规划决策顺利进行和实施创造条件。首先，程序使规划决策成员之间的复杂而微妙的关系简化为单一的程序关系，使规划决策的过程和结果都具有“对事不对人”的意义；其次，程序能够通过特定氛围和心理提示去感染、影响决策者的判断和行为，形成某种无意识的服从的心理状态，使人不知不觉地或自觉地去遵循相应的行为模式。这样，规划决策者和规划决策所涉及的各个方面当事人容易接受决策的结果，有利于减少规划决策实施的风险和阻力，也有利于减少规划决策人进行重大决策的风险和压力。通过社会评价机制实现“无可指责”的城市改造，有利于尊重各方意愿，兼顾各方利益，实现主动或有效的参与。
最后，本文对城市改造规划的研究还是一种初步的探索。无论是深度和广度，都有待作进一步的完善。
关键词 改造规划 城市规划决策 机制
1.2梅州市旧城改造机制缺陷原因
改革开放以来，梅州城市规模日益扩大，由于自然和人为的各种原因，城市中不同程度地出现生活环境不良的地区。生活不良的地区不但影响居民的生活，也影响了城市形象，以至降低了城市竞争力。因此梅州市政府对城市中不适应现化代城市社会生活的地区作必要的、有计划的改造活动，梅州城市改造规划机制在这过程中也集中体现了不少缺陷：
1.2.1制度原因
形成城市旧村（城中村）的深层原因是长期分割的城乡二元管理体制。改革开放以后，梅州城市化进程大大加快，不断扩充城市的区域空间，将城郊农村纳入统一管理，但这些村庄仍保留和实行农村集体所有制和农村经营体制，即形成了城市里的农村社区——“城中村”。在管理体制上，一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应该在城市社区管理体制下运行；另一方面它又带有农村社区的属性，在土地制度、生产组织制度等方面执行着农村社区管理体制，从而构成了管理体制上的交叉性。另外，“城中村”长期的农村管理体制形成了相对独立的生产生活方式，难以按照城市管理体制进行管理。这就造成了“城中村”的规划、建设、管理长期处于混乱和无序状态，导致了“城中村”基础设施、公共设施严重建设滞后，各项社会管理、社会事业停滞不前的落后面貌。
1.2.2经济原因
资金短缺是形成城市生活环境不良地区形成的重要原因。城市基础设施建设是城市改造的重要部分，其存在工程规模大、工期长、资金需求量大、回收期长等特点。传统的渠道、单一的投融资体制、机制不利于民间资金、企业资金和外资进入城市更新领域。在政府投入上，虽然每年城市建设维护费有所增长，但这些资金大部分用于人头经费及主要道路的管护。即使有的城市每年从预算外资金中挤出一些，而环卫设备、园林绿化、给排水工程等都急需资金，安排城市更新的总资金还是显得量少。如梅州“一江两岸”改造，由于财政资金短缺，政府无力改造，采取了以地换建设（将河堤的建设用地无偿提供给开发商进行房地产开发，由开发商出资修建河堤和环境改造）的方式进行环境改造。而开发商仅从自身利益出发，按照自身经济利益最大化的经营原则，占用大量原应是公共绿地的用地，使得江南河堤建成区极少有公共绿地。
1.2.3历史文化原因
“城中村”大部分区域是以血缘和地缘为基础形成的社区，居民的乡土观念较重，尤其对村落历史的认同，是“城中村”形成的历史文化因素。“城中村”是传统信任关系与情结的聚居地，长期农业社会的“聚村而居”，使村落成为人们生存与生活难以割舍的“祖地”，房屋等一系列外化物成为他们尊重而牵挂的“祖业”，居民们认为“祖业”是需要世代相传的，这也是理所当然，同时与“祖业”、“祖地”相关的一系列习惯，既内化于人们深层的意识观念，又外化于人们的具体行动与实践，形成一整套完整的与村落地域共同体联系在一起的“生存策略”。从传统农民小而全意识与行为取向的视野看，“城中村”则可以看成是拟单位化建构的产物，而正是农民长期形成的这种小农意识使其在住宅建设开发中只顾眼前利益而忽视了长期效益，存在着短期行为和趋利心态，进而从另一个方面促成了“城中村”的形成和长期存在。
1.2.4规划原因
城市的改造更新和发展是一项庞大的系统工程，城市规划是引导和控制整个城市建设和发展的基本依据和手段，是城市建设的灵魂，是城市更新的“宪法”。城市规划将规划的意图、原则和知识贯彻到城市建设和城市更新的过程之中，引导城市发展过程的各个参与者的行为方式和行为结果，规划的好坏将直接影响城市建设发展。如梅州除了1993年进行了城市总体规划修编外，总体规划对“城中村”问题考虑不够，缺乏长远与全局的看法，对城市发展缺乏有效的控制与引导，致使城市空间扩展过速，超出了城市与乡村的预想，造成了城市空间扩展的无序化和盲目扩张，也导致梅州城区了“城中村”的出现。
2.1更新城市改造规划理念
2.1.1规划手段从单一走向综合
城市改造規划是一个多因子的综合比较分析过程，其面临改造的各项因素是复杂而多变的。城市作为人类聚居的产物，成千上万的人聚集在城市里，而这些人的兴趣、能力、需求、财富均千差万别。因此，城市改造规划手段应有多样性，改变以往单一的改造规划模式为多重手段综合处理的改造规划方式。
2.1.2倡导历史文化、文脉的延续与继承
城市改造地区往往是城市中历史积淀、客家文化内涵较丰厚的地区，有丰富的历史文化遗存，是城市不可再生的宝贵资源，是城市区别于其他城市和地区独一无二的品牌形象，对于提升城市核心竞争力具有重要意义。因此，城市改造规划应尊重历史和现状，了解该地区物质环境的主要问题及其与地区的社会、经济和城市规划管理的关系，继承城市历史留存下来的有形及无形的各类资源和财富，特别是在保持物质环境风貌特征和文化要素继承的同时，注重对区域既有的生活和文化风俗习惯的保护与延续。
2.1.3选用合适的保护与利用改造模式
在继承客家历史文脉特征的同时，对区域的改造规划要从梅州的实际出发，选择适合梅州经济社会发展的城市改造模式，不可生搬硬套采用其他城市地区的改造模式。每个地方都有不同城市改造背景，经济社会发展也不同，城市改造模式当然也不应相同。旧城改造规划，应区分不同环境区域，采用不同的改造方式，尽可能减少改造更新对城市现存社会经济生活的破坏。
2.2完善城市规划决策机制
城市规划是城市建设的龙头，是城市发展的法律性指南，也是社会公平的重要保障。一个城市建设的好坏与城市更新的成功与否与城市规划设计水平的高低有着直接关系。要建立科学的城市规划决策制度，实现城市规划决策科学化至关重要。
2.2.1信息供给
城市是一个复杂的社会大系统，在错综复杂的城市动态系统中，城市规划决策需要有大量真实准确的信息作为基础。在这个信息爆炸的时代，任何个人或少数几个人都无法把握这些巨大的信息量。因此，应建立和健全城市的信息管理系统，实现各种信息的一元化管理。建立全市统一的信息数据库，及时更新和追加信息，便于准确掌握城市改造的情况，使城市改造规划决策过程中对不同地区的比较分析，使各地区之间的协调发展能得到科学保证。有助于在旧城改造规划的决策科学化、合理化。
2.2.3决策法制化和民主化
规划决策法制化的关键在于规划决策权的民主化。首先应建立起一整套民主化的决策程序，规范决策过程。公众参与城市规划是规划决策法制化的重要手段，能有效避免城市更新过程中城市规划出现的种种问题，除了建立完善的规划决策体系，制定科学的规划体系外，以运用法律武器的高度来维护城市规划的条理性、严肃性和权威性，把规划的执行和管理工作纳入法制化轨道。同时，应加强城市规划决策的监督机制，强化人大的监督和公众的监督，这是规划决策法制化的保证。
2.2.4强化城市规划师的作用
政府决策者都不是城市规划专业的技术人员，不可能要求他们象规划师一样对专业的问题审察入微，并完全按照规划师的思维方式去思考问题。因此，梅州市政府应考虑建立使规划师能与决策者直接沟通的渠道，使规划师能地把在技术工作层面上了解的各种信息传达给决策者，使市政府决策者除了了解规划师提出的供选择的决策方案外，还了解各方面对决策方案的看法和认识。使市政府决策者能够根据这些信息和自身的社会价值判断力来进行科学合理的决策。
2.2.5加强决策队伍建设
城市规划和城市建设的决策者必须熟悉最新的城市规划和建设的知识，掌握城市建设的规律。决策者还要尽可能地在工作实践中学习、积累和更新知识，并善于从城市规划、建设、管理的实践中增长知识。
2.2.6开展面向公众的社会评价机制
城市改造通过程序的时空要素，可以缓解人们由利益矛盾而可能导致的行为与心理冲突，为城市改造规划决策顺利进行和实施创造条件。首先，程序使规划决策成员之间的复杂而微妙的关系简化为单一的程序关系，使规划决策的过程和结果都具有“对事不对人”的意义；其次，程序能够通过特定氛围和心理提示去感染、影响决策者的判断和行为，形成某种无意识的服从的心理状态，使人不知不觉地或自觉地去遵循相应的行为模式。这样，规划决策者和规划决策所涉及的各个方面当事人容易接受决策的结果，有利于减少规划决策实施的风险和阻力，也有利于减少规划决策人进行重大决策的风险和压力。通过社会评价机制实现“无可指责”的城市改造，有利于尊重各方意愿，兼顾各方利益，实现主动或有效的参与。
最后，本文对城市改造规划的研究还是一种初步的探索。无论是深度和广度，都有待作进一步的完善。