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【摘 要】随着我国经济发展的进一步跨越，环境保护工作在我国整体工作布局中的地位日益突出，现今已有多个省市出台具有地方特色的《环境保护条例》，但由于环境保护立法工作仍处于探讨阶段，各省市环境保护条例存在软条款比例过高、奖励性条款缺失以及责任主体模糊等问题，本文基于18部省市《环境保护条例》的文本进行分析，梳理条例中存在的问题并提出建议。
【關键词】地方;环境保护;立法;《环境保护条例》
一、《环境保护条例》立法概况
（一）我国《环境保护条例》立法现状
随着我国经济的发展，加强环境保护在我国工作布局当中的地位更加突出，作用更加重大。党和政府一直将焦点放在生态环境保护上，更是将其作为一项基本国策。环境保护工作除了在西部大开发建设上大放异彩，在立法上也不容落后。
1979年9月，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国环境保护法》（试行），1987年，吉林市发布了《吉林市环境保护条例》打响了环境保护立法的第一枪，而《中华人民共和国环境保护法》在1989年12月正式颁布施行，为了加强地方环境保护力度，宁夏回族自治区与海南省紧跟时代号召，于1990年纷纷颁布地方《环境保护条例》，武汉市、西藏、贵州省紧跟步伐。北京市、浙江省、江西省、青海省、河南省、台湾省并未专门出台环境保护条例，但大多数城市都公布了地质、建筑项目、海洋、水资源等专项环境保护条例，如河南省于1990年功出台的《河南省建设项目环境保护条例》、浙江省2004年发布的《浙江省海洋环境保护条例》等。
根据北大法宝数据库以及司法部公布的法律法规数据查询，一共有18个省出台了环境保护条例，占比78.2%;4个直辖市当中有3个直辖市出台，占比75%，分别是上海市、重庆市、天津市;5个民族自治区都分别出台了环境保护条例，占比100%。从以上数据可以看出，从我国第一部环境相关法律出台至今已有30年的历程，在这30年当中，全国地方各省市纷纷出台、完善环境保护相关条例，体现了各省市立法者对环境保护这一焦点的重视。
（二）《环境保护条例》实施情况与修改情况
在综上陈述当中，18省市纷纷出台《环境保护条例》，但法律的权威源自人民的内心拥护和真诚遵守，一部立法的质量如何关键是看其执行广度、是否能随时代发展而与时俱进[5]。积极修改、完善立法不仅体现了各省市立法者对相关内容的重视程度，也能通过立法传达国家的指导思想与政策。通过北大法宝法律数据库可以看出，《内蒙古自治区环境保护条例》、《海南省环境保护条例》皆经历了5次修改，内蒙古自治区的最新修改是在2018年，内蒙古自治区在我国的经济发展地位举足轻重，其对环境保护所投放的力度足以彰显我国普遍对环境保护条例的看重。可以看出，18省中大部分《环境保护条例》都经历过修改与完善，由此可以增强立法的可操作性与适应性，在立法初期，立法容易出现与省市实际情况出现脱节、重理论、轻实践等问题，各省的环境保护条例通过后续修改可适当缓解这一漏洞[7]。
二、地方环境相关立法的省思
（一）鼓励性、指导性条款的比例过高
鼓励性、指导性条款，又称为“软条款”，是指不具备或者不完全具备强制执行力与约束力的法律条款，一般起到号召、引领群众积极履行相关义务的作用，但由于缺乏强制力，常常被人认为是“套话、大白话”。在立法当中，“软法条款”的占比通常也被认为是评价一部法律是否具备强制执行力、公信力的重要标准。
根据对北大法宝数据库中的各省市《环境保护条例》文本进行分析，条例中倡导性、宣示性、号召性的“软法”条款偏多。以“鼓励、支持、可以、指导”作为“软条款”关键字、以“应当、禁止、不得、责令”作为“硬条款”关键字分别检索18部省市《环境保护条例》，词频分析显示，“软法”关键字出现频率如表1所示，可以看出，“软条款”关键词频率虽然远低于强制性、具体性词汇频率，但总的来说也占据了条文内容的很大一部分，过于原则性的规定可能会弱化环境保护地方立法的可预期性和可执行性。
表1 18部《环境保护条例》条款词频分析[1]
（二）奖励性条款的缺失。
根据收集的各省市《环境保护条例》关键词频分析，奖励性词频（奖励、补偿、表彰）在条例中出现的频率微乎其微，以《湖北省环境保护条例》为例，条例中仅出现奖励性词频3次（奖励1次、补偿1次、表彰1次），对比前述的倡导性词频与义务性词频偏少，但目前我国各省市《环境保护条例》的奖励性条款出现严重缺失，但只有通过奖励条款实现正面激励，并结合惩罚条款实现打击，才能从正反两个方面实现对普及环境保护意识的立法目的。
同时，《环境保护条例》中存在的奖励性条款模糊不清，指定不明。以《福建省环境保护条例》为例，其第八条规定，“对在保护环境、防治污染和环境建设等方面作出显著成绩的单位和个人，由县级以上地方人民政府给予表彰、奖励。”作为条例中仅存的奖励性条款，条款中对“显著成绩”中的“显著”标准如何界定，以及如何进行表彰、奖励均未提及，缺少具体细化的奖励性条款，《贵州省环境保护条例》的第九条也作出了类似规定。
（三）责任主体不够清晰，职责不够明确。
责任主体模糊，规定宽泛是多数地方立法中存在的问题。由于提前准备工作以及分工的不明确导致立法时职责界限不清晰，在落实相关条例时容易出现推卸责任、法不责众等多种问题。法律实施中出现“九龙治水”情况的源头，其一是政府以及监管部门内部管理设置陈旧，多头管理，但职能部门责任界限不明，导致出现“谁都可以管，谁都又可以不管”的局面;其二是管理部门思想觉悟不高，无法做到“先天下人之忧而优”，缺乏责任心，缺乏为民解忧的担当精神，面对难题尤其是责任规定不明确的任务，总是推卸责任，临阵脱逃。面对存在的这些问题，法律的明文规定是明确责任主体、职能界限的首要辅助工具。 在对18部环境保护条例分析当中，我们发现多处对部门职责规定不清晰、责任主体不明确。以《湖北省环境保护条例》为例，在第6条、第9条、第10条、第14条、第22条都出现了“有关部门”词汇;又以《福建省环境保护条例》为例，在第6条、第14条、第24条、第39条、第40条皆出现了“有关部门”词汇;显而易见，“等部门”、“有关部门”都属于缺乏针对性的笼统概念，容易出现“九龙治水而水不治”的情况。
三、完善地方相关环境立法的建议
（1）适当减少软条款数量。软条款通常在条例中主要扮演着起承转合的角色，当然不可或缺。但月满则亏，过多的软条款会将该立法停留在“喊口号”的阶段，大大降低地方环境立法的可操作性与现实性，总则部分通常是条例的总领部分，引领主旨，故建议将“软法”尽量纳入在总则一章，并适当减少数量。
（2）补充明确的奖励性条款，平衡主体权利义务。增加奖励性条款有助于辅助惩戒性条款实现对公众的正面参与，提升公众参与积极性，各省市对奖励性条款的规定皆语焉不详，例如贵州省《环境保护条例》第九条规定，各级人民政府应当对建设生态文明成绩显著的单位和个人予以表彰和奖励。但是，对于如何具体实现“表彰和奖励”，却缺乏具体的程序性规定，可操作性较差[10]。一部科学系统、完整的条例不仅应当具有严格的惩戒措施，也应当具备鼓励群众遵守规定的奖励性条款，只有结合正反两方面，才能实现对普及环境保护意识的立法目的。故增加细化的奖励性条款，有利于提升公众参与度与积极性。
（3）明确部门职责，针对性确定责任主体，增强可操作性。为提高条例的执行力、公信力，建议条例中明晰责任主体、监管部门。在各省市的环境保护条例中关于监督部门以及责任主体规定的众多语焉不详之处，给实际执行和监督工作带来较大困难[10]，增加部门职责细化条款，明确部门职能分工，便于实践中追责，提高立法的公信力，有利于提高条例的可执行性。
【参考文献】
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[6]张金智，杨亚光.借鉴国外先进经验 构建山东环境地方立法体系——发达国家和印度环境资源立法比较研究[J].科学与管理，2007（04）：33-35.
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[8]田亦尧.改革开放以来的地方环境立法：类型界分、深圳经验与雄安展望[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2018，35（06）：64-73.
[9]杨婧雯.浅谈西南片区各省市新《环境保护条例》特点[J].环境科学导刊，2019，38（S2）：56-58.
[10]曾彩琳.不抵触、可操作、有特色——论《山东省环境保护条例》修改的难点及对策[J].山东农业大学学报（社会科学版），2019，21（01）：123-127.
【關键词】地方;环境保护;立法;《环境保护条例》
一、《环境保护条例》立法概况
（一）我国《环境保护条例》立法现状
随着我国经济的发展，加强环境保护在我国工作布局当中的地位更加突出，作用更加重大。党和政府一直将焦点放在生态环境保护上，更是将其作为一项基本国策。环境保护工作除了在西部大开发建设上大放异彩，在立法上也不容落后。
1979年9月，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国环境保护法》（试行），1987年，吉林市发布了《吉林市环境保护条例》打响了环境保护立法的第一枪，而《中华人民共和国环境保护法》在1989年12月正式颁布施行，为了加强地方环境保护力度，宁夏回族自治区与海南省紧跟时代号召，于1990年纷纷颁布地方《环境保护条例》，武汉市、西藏、贵州省紧跟步伐。北京市、浙江省、江西省、青海省、河南省、台湾省并未专门出台环境保护条例，但大多数城市都公布了地质、建筑项目、海洋、水资源等专项环境保护条例，如河南省于1990年功出台的《河南省建设项目环境保护条例》、浙江省2004年发布的《浙江省海洋环境保护条例》等。
根据北大法宝数据库以及司法部公布的法律法规数据查询，一共有18个省出台了环境保护条例，占比78.2%;4个直辖市当中有3个直辖市出台，占比75%，分别是上海市、重庆市、天津市;5个民族自治区都分别出台了环境保护条例，占比100%。从以上数据可以看出，从我国第一部环境相关法律出台至今已有30年的历程，在这30年当中，全国地方各省市纷纷出台、完善环境保护相关条例，体现了各省市立法者对环境保护这一焦点的重视。
（二）《环境保护条例》实施情况与修改情况
在综上陈述当中，18省市纷纷出台《环境保护条例》，但法律的权威源自人民的内心拥护和真诚遵守，一部立法的质量如何关键是看其执行广度、是否能随时代发展而与时俱进[5]。积极修改、完善立法不仅体现了各省市立法者对相关内容的重视程度，也能通过立法传达国家的指导思想与政策。通过北大法宝法律数据库可以看出，《内蒙古自治区环境保护条例》、《海南省环境保护条例》皆经历了5次修改，内蒙古自治区的最新修改是在2018年，内蒙古自治区在我国的经济发展地位举足轻重，其对环境保护所投放的力度足以彰显我国普遍对环境保护条例的看重。可以看出，18省中大部分《环境保护条例》都经历过修改与完善，由此可以增强立法的可操作性与适应性，在立法初期，立法容易出现与省市实际情况出现脱节、重理论、轻实践等问题，各省的环境保护条例通过后续修改可适当缓解这一漏洞[7]。
二、地方环境相关立法的省思
（一）鼓励性、指导性条款的比例过高
鼓励性、指导性条款，又称为“软条款”，是指不具备或者不完全具备强制执行力与约束力的法律条款，一般起到号召、引领群众积极履行相关义务的作用，但由于缺乏强制力，常常被人认为是“套话、大白话”。在立法当中，“软法条款”的占比通常也被认为是评价一部法律是否具备强制执行力、公信力的重要标准。
根据对北大法宝数据库中的各省市《环境保护条例》文本进行分析，条例中倡导性、宣示性、号召性的“软法”条款偏多。以“鼓励、支持、可以、指导”作为“软条款”关键字、以“应当、禁止、不得、责令”作为“硬条款”关键字分别检索18部省市《环境保护条例》，词频分析显示，“软法”关键字出现频率如表1所示，可以看出，“软条款”关键词频率虽然远低于强制性、具体性词汇频率，但总的来说也占据了条文内容的很大一部分，过于原则性的规定可能会弱化环境保护地方立法的可预期性和可执行性。
表1 18部《环境保护条例》条款词频分析[1]
（二）奖励性条款的缺失。
根据收集的各省市《环境保护条例》关键词频分析，奖励性词频（奖励、补偿、表彰）在条例中出现的频率微乎其微，以《湖北省环境保护条例》为例，条例中仅出现奖励性词频3次（奖励1次、补偿1次、表彰1次），对比前述的倡导性词频与义务性词频偏少，但目前我国各省市《环境保护条例》的奖励性条款出现严重缺失，但只有通过奖励条款实现正面激励，并结合惩罚条款实现打击，才能从正反两个方面实现对普及环境保护意识的立法目的。
同时，《环境保护条例》中存在的奖励性条款模糊不清，指定不明。以《福建省环境保护条例》为例，其第八条规定，“对在保护环境、防治污染和环境建设等方面作出显著成绩的单位和个人，由县级以上地方人民政府给予表彰、奖励。”作为条例中仅存的奖励性条款，条款中对“显著成绩”中的“显著”标准如何界定，以及如何进行表彰、奖励均未提及，缺少具体细化的奖励性条款，《贵州省环境保护条例》的第九条也作出了类似规定。
（三）责任主体不够清晰，职责不够明确。
责任主体模糊，规定宽泛是多数地方立法中存在的问题。由于提前准备工作以及分工的不明确导致立法时职责界限不清晰，在落实相关条例时容易出现推卸责任、法不责众等多种问题。法律实施中出现“九龙治水”情况的源头，其一是政府以及监管部门内部管理设置陈旧，多头管理，但职能部门责任界限不明，导致出现“谁都可以管，谁都又可以不管”的局面;其二是管理部门思想觉悟不高，无法做到“先天下人之忧而优”，缺乏责任心，缺乏为民解忧的担当精神，面对难题尤其是责任规定不明确的任务，总是推卸责任，临阵脱逃。面对存在的这些问题，法律的明文规定是明确责任主体、职能界限的首要辅助工具。 在对18部环境保护条例分析当中，我们发现多处对部门职责规定不清晰、责任主体不明确。以《湖北省环境保护条例》为例，在第6条、第9条、第10条、第14条、第22条都出现了“有关部门”词汇;又以《福建省环境保护条例》为例，在第6条、第14条、第24条、第39条、第40条皆出现了“有关部门”词汇;显而易见，“等部门”、“有关部门”都属于缺乏针对性的笼统概念，容易出现“九龙治水而水不治”的情况。
三、完善地方相关环境立法的建议
（1）适当减少软条款数量。软条款通常在条例中主要扮演着起承转合的角色，当然不可或缺。但月满则亏，过多的软条款会将该立法停留在“喊口号”的阶段，大大降低地方环境立法的可操作性与现实性，总则部分通常是条例的总领部分，引领主旨，故建议将“软法”尽量纳入在总则一章，并适当减少数量。
（2）补充明确的奖励性条款，平衡主体权利义务。增加奖励性条款有助于辅助惩戒性条款实现对公众的正面参与，提升公众参与积极性，各省市对奖励性条款的规定皆语焉不详，例如贵州省《环境保护条例》第九条规定，各级人民政府应当对建设生态文明成绩显著的单位和个人予以表彰和奖励。但是，对于如何具体实现“表彰和奖励”，却缺乏具体的程序性规定，可操作性较差[10]。一部科学系统、完整的条例不仅应当具有严格的惩戒措施，也应当具备鼓励群众遵守规定的奖励性条款，只有结合正反两方面，才能实现对普及环境保护意识的立法目的。故增加细化的奖励性条款，有利于提升公众参与度与积极性。
（3）明确部门职责，针对性确定责任主体，增强可操作性。为提高条例的执行力、公信力，建议条例中明晰责任主体、监管部门。在各省市的环境保护条例中关于监督部门以及责任主体规定的众多语焉不详之处，给实际执行和监督工作带来较大困难[10]，增加部门职责细化条款，明确部门职能分工，便于实践中追责，提高立法的公信力，有利于提高条例的可执行性。
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