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摘 要 农村宅基地的“三权分置”是深化农业农村改革发展、实施乡村振兴战略的重大创新，是切实提高农民收入、建设美丽新农村的有益探索。中央、省市各级政府高度重视，将其纳入改革的实验范畴。笔者在对娄底市下辖的新化县维山乡三联峒村、水车镇正龙村，双峰县青树坪镇归古村，涟源市杨市镇板桥村、龙山国有农场等地实地调研的基础上，通过典型样本采集、实例分析，提出了农村宅基地“三权分置”改革试点的相关对策建议。
关键词 农村宅基地;三权分置;改革
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
Abstract： The "separation of powers" of rural homestead is an important innovation in deepening the reform and development of agriculture and rural areas and implementing the strategy of rural revitalization. It is also a beneficial exploration to improve farmer The "separation of powers" of rural homestead is an important innovation in deepening the reform and development of agriculture and rural areas and implementing the strategy of rural revitalization. It is also a beneficial exploration to improve farmers'income and build a beautiful new countryside. The central， provincial and municipal governments at all levels attach great importance to it and bring it into the experimental category of reform. On the basis of field investigation in Santong Village， Shuiche Town， Zhenglong Village， Weishan Township， Weishan Township， Shuangfeng County， Guigu Village， Qingshuping Town， Banqiao Village， Yangshi Town， Longshan State-owned Farm and other places under the jurisdiction of Loudi City， through typical sample collection and case analysis， the author puts forward relevant countermeasures and suggestions for the pilot reform of "separation of powers" in rural residential land.
Keywords： rural homestead; separation of three powers; reform
1 研究区概况与调研样本数据
1.1研究区概况
娄底市位于湘中腹地，辖娄星区、娄底经济技术开发区和冷水江市、涟源市、双峰县、新化县等两区两市两县，户籍人口444.88万人，其中农村人口为353.56万人，96.77万户。全市共有集体建设用地99万余亩（6.6万余公顷），其中农村宅基地89万余亩（5.93万余公顷），占集体建设用地90%。近5年来，娄底市平均每年审批宅基地1.7万余宗，其中原址翻建扩建约占70%，异地选址新建约占30%，户均住宅面积达160平方米以上，年均约占农用地1200余亩（80余公顷）（其中耕地860余亩（57.3余公顷））、建设用地2800余亩（186.7余公顷）。
1.2调研样本数据
此次调研选取了五个乡镇，以典型村庄作为调研样本，除杨市镇的板桥村外，其余各村均有较为活跃的旅游资源。
三联峒村共有居民844户共3298人，宅基地总面积为76520平方米，有废弃宅基地25处，共计3200平方米;
正龙村现有居民681户共2696人，该村基本农田保护区占所有土地面积的84.1%，该村大力发展乡村旅游业，按照“公司+村民+基地”方式对相对集中的古民居群落（200余户）进行保护和经营;
归古村现有居民490户，宅基地总面积约为85000平方米，现有废弃宅基地30处，共5000平方米;现有一户多宅居民160户，共多占8000平方米;
板桥村共有居民418户，1258人，宅基地总面积为33440平方米，现有废弃宅基地25处，共3200平方米;现有一户多宅基地的居民15户，共多占1200平方米。
龍山国有农场作为国家级森林公园规划面积为9826公顷，实际面积为4100亩（273.3公顷），员工621人，其中在职员工200多人，退休员工400多人。
2 实证分析
从“三权分置”视角对现有调研情况进行分析归纳，可知： 2.1在农村实践中已出现宅基地“三权分置”的萌芽
2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中提出，要对宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”进行探索。新化水车镇正龙村、双峰县青树坪镇归古村在此之前已有宅基地使用权流转的实践。其中正龙村因涉及古居民群落保护，宅基地的使用权流转（采取租赁、合伙经营、股份经营等三种方式）已较为成熟和普遍;归古村属于新开发景点，乡村旅游开发公司就地取材，租赁景点入口处一栋民房作为经营场地，实际也已符合三权分置的特征。这种宅基地“三权分置”的萌芽，切实提高了农民的收入，与中央提出的大政方针在一定程度上相切合。
2.2农村集体经济组织对乡村建设有统一规划的需求
古民居群落是新化水车镇正龙村乡村旅游的一张名片，村庄规划良好，布局齐整，吸引大量游人前往;而邻近的三联峒村，因地少房多等原因造成民房建设拥挤、逼仄、杂乱，客观影响了附近景区的整体美感;涟源市杨市镇板桥村，既不位于城镇边缘，也没有旅游景点，村委会曾聘请专业规划设计单位对全村进行过统一规划，尽管因为涉及土地调规等原因最终不能实行，但这种意识很明显已经受到了“美丽中国”、生态文明建设的强力影响。
尽管《中华人民共和国城乡规划法》已于2008年1月1日施行，但基于体制运行的缺陷，规划部门的触角仍然只在城镇及边缘徘徊，对于广大深远的农村，仍然鞭长莫及。在实地调研过程中发现，无论是集体经济组织负责人、还是基层国土资源所工作人员或者乡镇领导干部，都对未来的乡村建设有统一规划的强烈需求。
2.3各调研村庄普遍存在宅基地闲置现象
调研中发现一种奇怪现象：一方面无房无宅基地的现象屡见不鲜，另一方面废弃宅基地和一户多宅的现象普遍存在。其中三联峒村、板桥村分别闲置宅基地4400平方米，归古村闲置13000平方米。正龙村和龙山林场闲置较少，但也存在这种现象。
这说明在农村通过固化现状、盤活存量是有基础和前提的，利用现有宅基地进行调剂、实行宅基地总量控制、减量化管理，以达到节约集约用地之目的是可行的。
但同时，也必须看到，这种现象产生由来已久，一方面基于承包经营权三十年不变的制度，另一方面基于越来越严格的用地审批发展进程。要破解这一现象，一方面要有强有力的集体经济组织的管理，另一方面要有利益驱动的宅基地退出制度。否则，闲置宅基地再利用就会成为镜花水月。
2.4农村集体经济组织作为土地所有权人的功能定位不明
《土地管理法》第八条第二款明确规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”但《土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。”在宅基地审批制度中，法律对农村集体经济组织作为土地所有权人的功能定位不明。尽管在宅基地的审批实践中，基层国土资源所往往要凭村集体经济组织的盖章认可才受理报批资料、履行审核程序。但这种受理要件见之于约定俗成，没有法律规定，底气略显不足。因此，在民房报批过程中，集体经济组织作为所有权人的地位和责任往往流于形式。
事实上，宅基地三权分置，如果没有一个主体推动，那任何试点都是徒劳。而集体经济组织作为农村宅基地的所有权人，依法享有对农村宅基地的管理权、处分权、分配权和收益权，是主导宅基地“三权分置”的当然主体。
3 对策与建议
3.1在目标导向上坚持土地节约集约利用。
农村宅基地“三权分置”是破解农村发展困境、释放农村集体土地潜能的重要条件和手段，但改革的目标不是增加农村建设用地，而是盘活农村闲置宅基地，实现集体建设用地总量不变的情况下增加财产权益。因此，要按照“总体聚居、适度散居”的原则，实行宅基地总量控制、减量化管理。要以宅基地改革试点为抓手，系统解决农村宅基地管理利用、村庄布局等方面存在的突出问题，建立健全宅基地取得、监管、利用、退出等制度，实现村民的房屋和土地财产权益。
在试点时可通过固化现状、盘活存量等手段，要求各乡镇合理安排宅基地建设，确保宅基地在布局上更紧凑、在利用上更科学、在结构上更优化;可通过零星宅基地复垦，实行土地节约集约利用，实现土地利用效益最大化;可通过切实保障宅基地权利、完善宅基地权能、探索宅基地权益等多种实现形式，保障乡村振兴发展战略，推进新型城镇化和村庄治理现代化。
3.2在改革试点上坚持审慎稳妥推进
位于城市边缘的乡镇，流动人口多，对住宅的刚需大，宅基地使用权流转需求相应较大。但在城市周边实施宅基地“三权分置”有许多隐患，一是难以控制“城里人到农村买房”现象，二是随着城市用地需求不断向四周扩展，宅基地“三权分置”改革会给以后的征地拆迁带来更大的困难与矛盾，所以，应坚持“适度放活、审慎推进”的原则，一方面要让田园变公园、农房变客房、劳作变体验，让乡村优美环境、绿水青山、良好生态成为稀缺资源，让乡村的经济价值、生态价值、社会价值、文化价值日益凸显。另一方面，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。笔者认为，改革探索应尽量选取在旅游资源比较丰富的乡镇进行试点。
3.3在改革探索过程中坚持依法而行
（1）坚持宅基地所有权归集体，不动摇。《土地管理法》第八条第二款明确规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。” 很显然，宅基地“三权分置”试点时必须坚持这一所有权主体地位，并且赋予该主体名副其实的权能，在实践中应不断加强这种权能。
（2）坚持宅基地资格权归农民，不动摇。《土地管理法》第六十二条第一款明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”该条款有两层含义：一层是农村村民以户为单位享有申请宅基地的资格权，任何机关、团体、个人均不得侵占、剥夺这种权利;另一层是农村村民一户只能拥有一处宅基地，这就说明一户多宅现象不具有法律上的正当性，应当因地施策采取措施予以改变。 （3）坚持宅基地面积法定。《湖南省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十二条规定：“农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。”在进行宅基地三权分置试点时，应严格宅基地面积，且同时还应由各集体经济组织以乡规民约方式确定每户人数，避免土地资源浪费。
（4）流转最长期限法定。《义乌市农村宅基地使用权流转办法》中规定，宅基地使用权流转最高期限为70年，这一规定可能受到了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地出让年限的影响。但《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条关于出让年限的规定，只适用于城镇国有土地。而《土地管理法》第十四条规定的农村土地承包经营期限也只有三十年，但该条只适用于农用地。鉴于发展农村利益的可预期性，笔者建议参照该条款确定宅基地使用权流转的最长年限。
3.4在主体地位上坚持集体经济组织主导
集体经济组织是宅基地的所有权人，依法享有对农村宅基地的管理权、处分权、分配权和收益权。切实维护、保障和充分体现集体经济组织作为宅基地所有权人的权益，通过“委托经营、集体管控、统一建设”的形式，夯实集体所有制的经济基础，发展壮大农村集体经济;维护社会公平正义，避免出现宅基地利用的无序和散乱状态，避免违法违规者通过“三权分置”获取超额利益。
坚持集体经济组织和农民主体地位，充分发挥村民自治作用，在农民依法自愿前提下，按照以“集体为主体、市场为主导、政府为引导”的要求，培育城乡统一的建设用地二级市场，激活农房和宅基地使用权的财产价值，提高农村土地要素市场配置效率。
一是要赋予村集体经济组织民主管理职责，各试点乡镇可先确定一至两个村集体组织实行宅基地民主管理，行使宅基地民主管理职责，引导村集体组织利用乡规民约方式出台宅基地分配方案，并可根据本村实际确定每户人数和人均面积。二是要强化村集体经济组织民主决策程序，试点村集体组织要积极发挥村级自治和民主管理职能，要严格按照“一户一宅”原则，对宅基地申请资格权严格把关，及时公示，按程序报送各试点乡镇人民政府审核确认。三是要支持村集体经济组织行使所有权能。对于宅基地面积超出村庄建设规划确定的户型面积，由村集体经济组织统一回购，有偿调剂给本村集体经济组织成员。
3.5在村庄建设上强化规划引领
宅基地的盘活利用，要以规划为基础，避免走散乱无序、粗放利用的老路。要积极推进“多规合一”，编制农村集体土地利用专项规划，细化完善乡镇土地利用总体规划，因地制宜编制村土地利用规划，优化农村居民点布局和生产、生活、生态空间，划定村庄集中居住区，探索建立“规划住宅区”的规模宅基地区片报批方式，完善并严格执行宅基地面积标准。要全面建立“以村委会为主体、以户籍为基础、以规划为红线”的宅基地统筹管控利用机制。将宅基地“三权分置”与区域经济发展密切联系，统筹幸福美丽新村建设、脱贫攻坚、生态移民、地质灾害避让搬迁等政策，加强改革试点与农村集体产权、农房抵押、乡村治理、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革的融合，实现改革政策的叠加效应。
在村庄建设上要强化规划引领，一是村庄布点要编制规划，各试点乡镇人民政府（街道办事处）应加强上位规划的衔接，按照尊重民意、沿袭历史、科学布局、适度集聚的原则，合理整合，统筹引导，组织编制本辖区内的村庄布点规划。二是选址布局要优化规划，规划、国土部门应当在符合市域总体规划和土地利用总体规划的前提下，帮助各试点乡镇优化完善农村和社区空间布局规划，确定其农村和社区的布局、选址、规模和时序。三是分类建设要符合规划，城镇规划建设用地红线范围内的村庄，实施城乡新社区集聚建设，确保农民“户有所居”;城镇规划建设用地红线范围外的村庄，实施农村更新改造，推行“美丽乡村”建设，落实“一户一宅”。四是整体改造时可按规划审批，各试点乡镇在核定的村庄建设用地规模内，以村集体经济组织为主导，依据村庄发展一体化规划，进行农村更新改造时，规划、国土部门应当予以支持，可先按宅基地申报户数对集中居民点用地统一批准，待改造完成后，再分户办理审批手续。
3.6在使用权流转中注重盘活利用
探索宅基地有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出，为乡村振兴发展提供更多内涵空间;在满足规划和用途管制等前提下，鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式，将盘活的农村集体建设用地及空闲农房，用于发展乡村民宿、养老休闲、文化教育和农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目，为产业发展提供有效的土地要素保障。
一是要赋予村級集体经济组织宅基地回购权。对于本村农户和非本村集体经济组织成员自愿退出的宅基地，村级集体经济组织有权回购。二是要坚持分置后权利同等保护。使用权流转不改变集体土地所有权性质，不改变集体经济组织成员资格，受让人依法享有宅基地使用权及地上建（构）筑物的占有、使用、收益、处分权利。三是要鼓励各试点乡镇进行农村更新改造。鼓励支持试点乡镇以村集体经济组织为主导，依据村庄发展一体化规划，为盘活存量建设用地和闲置宅基地，积极有序推进农房改造。
3.7在服务保障上不断完善体制机制
首先，要完善农村宅基地使用权流转交易服务体系。一是试点分工要明确，各试点乡镇人民政府（街道办事处）负责本辖区内农村宅基地改革具体工作。农业、规划、国土各部门应积极协助各试点乡镇开展工作，各县市人民政府负责统筹协调工作。二是要完善不动产登记配套制度，在流转前对各种权利要进行确定，在流转后要做好各项权利的登记工作。三是要搭建交易服务平台，各试点乡镇要通过制定宅基地使用权流转管理办法，通过规范流转合同、提供流转信息、规范流转程序、调解矛盾纠纷等服务，为宅基地使用权有序流转提供有力保障。
其次要完善集体经济组织的筹融资体系。要充分发挥城乡建设用地增减挂钩政策在统筹城乡发展、促进乡村振兴的杠杆作用，在留足农村发展用地的同时，将节余建设用地指标有偿高效配置到中心城镇，既解决城市发展用地不足问题，也为新农村建设提供了资金来源。因此，在试点时，对于农村更新改造后节余的宅基地或建设用地，县市区人民政府应统一回购用于增减挂钩，从而切实增加农民收益，实现农村可持续发展。
最后是要完善村民自治体系。要建立与农村改革和乡村振兴相适应的基层治理机制，以村民民主自治解决历史遗留问题和发展决策问题。一是完善农村宅基地收益分配机制，注重平衡集体、农户和流转受让人三者的利益平衡，研究利益动态调整和收益持续保障机制。二是完善监督监管机制，充分发挥所有权主体的职能职责，处理好违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间的利益平衡，做好用途监管，防范资本肆意圈地。
关键词 农村宅基地;三权分置;改革
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
Abstract： The "separation of powers" of rural homestead is an important innovation in deepening the reform and development of agriculture and rural areas and implementing the strategy of rural revitalization. It is also a beneficial exploration to improve farmer The "separation of powers" of rural homestead is an important innovation in deepening the reform and development of agriculture and rural areas and implementing the strategy of rural revitalization. It is also a beneficial exploration to improve farmers'income and build a beautiful new countryside. The central， provincial and municipal governments at all levels attach great importance to it and bring it into the experimental category of reform. On the basis of field investigation in Santong Village， Shuiche Town， Zhenglong Village， Weishan Township， Weishan Township， Shuangfeng County， Guigu Village， Qingshuping Town， Banqiao Village， Yangshi Town， Longshan State-owned Farm and other places under the jurisdiction of Loudi City， through typical sample collection and case analysis， the author puts forward relevant countermeasures and suggestions for the pilot reform of "separation of powers" in rural residential land.
Keywords： rural homestead; separation of three powers; reform
1 研究区概况与调研样本数据
1.1研究区概况
娄底市位于湘中腹地，辖娄星区、娄底经济技术开发区和冷水江市、涟源市、双峰县、新化县等两区两市两县，户籍人口444.88万人，其中农村人口为353.56万人，96.77万户。全市共有集体建设用地99万余亩（6.6万余公顷），其中农村宅基地89万余亩（5.93万余公顷），占集体建设用地90%。近5年来，娄底市平均每年审批宅基地1.7万余宗，其中原址翻建扩建约占70%，异地选址新建约占30%，户均住宅面积达160平方米以上，年均约占农用地1200余亩（80余公顷）（其中耕地860余亩（57.3余公顷））、建设用地2800余亩（186.7余公顷）。
1.2调研样本数据
此次调研选取了五个乡镇，以典型村庄作为调研样本，除杨市镇的板桥村外，其余各村均有较为活跃的旅游资源。
三联峒村共有居民844户共3298人，宅基地总面积为76520平方米，有废弃宅基地25处，共计3200平方米;
正龙村现有居民681户共2696人，该村基本农田保护区占所有土地面积的84.1%，该村大力发展乡村旅游业，按照“公司+村民+基地”方式对相对集中的古民居群落（200余户）进行保护和经营;
归古村现有居民490户，宅基地总面积约为85000平方米，现有废弃宅基地30处，共5000平方米;现有一户多宅居民160户，共多占8000平方米;
板桥村共有居民418户，1258人，宅基地总面积为33440平方米，现有废弃宅基地25处，共3200平方米;现有一户多宅基地的居民15户，共多占1200平方米。
龍山国有农场作为国家级森林公园规划面积为9826公顷，实际面积为4100亩（273.3公顷），员工621人，其中在职员工200多人，退休员工400多人。
2 实证分析
从“三权分置”视角对现有调研情况进行分析归纳，可知： 2.1在农村实践中已出现宅基地“三权分置”的萌芽
2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中提出，要对宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”进行探索。新化水车镇正龙村、双峰县青树坪镇归古村在此之前已有宅基地使用权流转的实践。其中正龙村因涉及古居民群落保护，宅基地的使用权流转（采取租赁、合伙经营、股份经营等三种方式）已较为成熟和普遍;归古村属于新开发景点，乡村旅游开发公司就地取材，租赁景点入口处一栋民房作为经营场地，实际也已符合三权分置的特征。这种宅基地“三权分置”的萌芽，切实提高了农民的收入，与中央提出的大政方针在一定程度上相切合。
2.2农村集体经济组织对乡村建设有统一规划的需求
古民居群落是新化水车镇正龙村乡村旅游的一张名片，村庄规划良好，布局齐整，吸引大量游人前往;而邻近的三联峒村，因地少房多等原因造成民房建设拥挤、逼仄、杂乱，客观影响了附近景区的整体美感;涟源市杨市镇板桥村，既不位于城镇边缘，也没有旅游景点，村委会曾聘请专业规划设计单位对全村进行过统一规划，尽管因为涉及土地调规等原因最终不能实行，但这种意识很明显已经受到了“美丽中国”、生态文明建设的强力影响。
尽管《中华人民共和国城乡规划法》已于2008年1月1日施行，但基于体制运行的缺陷，规划部门的触角仍然只在城镇及边缘徘徊，对于广大深远的农村，仍然鞭长莫及。在实地调研过程中发现，无论是集体经济组织负责人、还是基层国土资源所工作人员或者乡镇领导干部，都对未来的乡村建设有统一规划的强烈需求。
2.3各调研村庄普遍存在宅基地闲置现象
调研中发现一种奇怪现象：一方面无房无宅基地的现象屡见不鲜，另一方面废弃宅基地和一户多宅的现象普遍存在。其中三联峒村、板桥村分别闲置宅基地4400平方米，归古村闲置13000平方米。正龙村和龙山林场闲置较少，但也存在这种现象。
这说明在农村通过固化现状、盤活存量是有基础和前提的，利用现有宅基地进行调剂、实行宅基地总量控制、减量化管理，以达到节约集约用地之目的是可行的。
但同时，也必须看到，这种现象产生由来已久，一方面基于承包经营权三十年不变的制度，另一方面基于越来越严格的用地审批发展进程。要破解这一现象，一方面要有强有力的集体经济组织的管理，另一方面要有利益驱动的宅基地退出制度。否则，闲置宅基地再利用就会成为镜花水月。
2.4农村集体经济组织作为土地所有权人的功能定位不明
《土地管理法》第八条第二款明确规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”但《土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。”在宅基地审批制度中，法律对农村集体经济组织作为土地所有权人的功能定位不明。尽管在宅基地的审批实践中，基层国土资源所往往要凭村集体经济组织的盖章认可才受理报批资料、履行审核程序。但这种受理要件见之于约定俗成，没有法律规定，底气略显不足。因此，在民房报批过程中，集体经济组织作为所有权人的地位和责任往往流于形式。
事实上，宅基地三权分置，如果没有一个主体推动，那任何试点都是徒劳。而集体经济组织作为农村宅基地的所有权人，依法享有对农村宅基地的管理权、处分权、分配权和收益权，是主导宅基地“三权分置”的当然主体。
3 对策与建议
3.1在目标导向上坚持土地节约集约利用。
农村宅基地“三权分置”是破解农村发展困境、释放农村集体土地潜能的重要条件和手段，但改革的目标不是增加农村建设用地，而是盘活农村闲置宅基地，实现集体建设用地总量不变的情况下增加财产权益。因此，要按照“总体聚居、适度散居”的原则，实行宅基地总量控制、减量化管理。要以宅基地改革试点为抓手，系统解决农村宅基地管理利用、村庄布局等方面存在的突出问题，建立健全宅基地取得、监管、利用、退出等制度，实现村民的房屋和土地财产权益。
在试点时可通过固化现状、盘活存量等手段，要求各乡镇合理安排宅基地建设，确保宅基地在布局上更紧凑、在利用上更科学、在结构上更优化;可通过零星宅基地复垦，实行土地节约集约利用，实现土地利用效益最大化;可通过切实保障宅基地权利、完善宅基地权能、探索宅基地权益等多种实现形式，保障乡村振兴发展战略，推进新型城镇化和村庄治理现代化。
3.2在改革试点上坚持审慎稳妥推进
位于城市边缘的乡镇，流动人口多，对住宅的刚需大，宅基地使用权流转需求相应较大。但在城市周边实施宅基地“三权分置”有许多隐患，一是难以控制“城里人到农村买房”现象，二是随着城市用地需求不断向四周扩展，宅基地“三权分置”改革会给以后的征地拆迁带来更大的困难与矛盾，所以，应坚持“适度放活、审慎推进”的原则，一方面要让田园变公园、农房变客房、劳作变体验，让乡村优美环境、绿水青山、良好生态成为稀缺资源，让乡村的经济价值、生态价值、社会价值、文化价值日益凸显。另一方面，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。笔者认为，改革探索应尽量选取在旅游资源比较丰富的乡镇进行试点。
3.3在改革探索过程中坚持依法而行
（1）坚持宅基地所有权归集体，不动摇。《土地管理法》第八条第二款明确规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。” 很显然，宅基地“三权分置”试点时必须坚持这一所有权主体地位，并且赋予该主体名副其实的权能，在实践中应不断加强这种权能。
（2）坚持宅基地资格权归农民，不动摇。《土地管理法》第六十二条第一款明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”该条款有两层含义：一层是农村村民以户为单位享有申请宅基地的资格权，任何机关、团体、个人均不得侵占、剥夺这种权利;另一层是农村村民一户只能拥有一处宅基地，这就说明一户多宅现象不具有法律上的正当性，应当因地施策采取措施予以改变。 （3）坚持宅基地面积法定。《湖南省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十二条规定：“农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。”在进行宅基地三权分置试点时，应严格宅基地面积，且同时还应由各集体经济组织以乡规民约方式确定每户人数，避免土地资源浪费。
（4）流转最长期限法定。《义乌市农村宅基地使用权流转办法》中规定，宅基地使用权流转最高期限为70年，这一规定可能受到了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地出让年限的影响。但《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条关于出让年限的规定，只适用于城镇国有土地。而《土地管理法》第十四条规定的农村土地承包经营期限也只有三十年，但该条只适用于农用地。鉴于发展农村利益的可预期性，笔者建议参照该条款确定宅基地使用权流转的最长年限。
3.4在主体地位上坚持集体经济组织主导
集体经济组织是宅基地的所有权人，依法享有对农村宅基地的管理权、处分权、分配权和收益权。切实维护、保障和充分体现集体经济组织作为宅基地所有权人的权益，通过“委托经营、集体管控、统一建设”的形式，夯实集体所有制的经济基础，发展壮大农村集体经济;维护社会公平正义，避免出现宅基地利用的无序和散乱状态，避免违法违规者通过“三权分置”获取超额利益。
坚持集体经济组织和农民主体地位，充分发挥村民自治作用，在农民依法自愿前提下，按照以“集体为主体、市场为主导、政府为引导”的要求，培育城乡统一的建设用地二级市场，激活农房和宅基地使用权的财产价值，提高农村土地要素市场配置效率。
一是要赋予村集体经济组织民主管理职责，各试点乡镇可先确定一至两个村集体组织实行宅基地民主管理，行使宅基地民主管理职责，引导村集体组织利用乡规民约方式出台宅基地分配方案，并可根据本村实际确定每户人数和人均面积。二是要强化村集体经济组织民主决策程序，试点村集体组织要积极发挥村级自治和民主管理职能，要严格按照“一户一宅”原则，对宅基地申请资格权严格把关，及时公示，按程序报送各试点乡镇人民政府审核确认。三是要支持村集体经济组织行使所有权能。对于宅基地面积超出村庄建设规划确定的户型面积，由村集体经济组织统一回购，有偿调剂给本村集体经济组织成员。
3.5在村庄建设上强化规划引领
宅基地的盘活利用，要以规划为基础，避免走散乱无序、粗放利用的老路。要积极推进“多规合一”，编制农村集体土地利用专项规划，细化完善乡镇土地利用总体规划，因地制宜编制村土地利用规划，优化农村居民点布局和生产、生活、生态空间，划定村庄集中居住区，探索建立“规划住宅区”的规模宅基地区片报批方式，完善并严格执行宅基地面积标准。要全面建立“以村委会为主体、以户籍为基础、以规划为红线”的宅基地统筹管控利用机制。将宅基地“三权分置”与区域经济发展密切联系，统筹幸福美丽新村建设、脱贫攻坚、生态移民、地质灾害避让搬迁等政策，加强改革试点与农村集体产权、农房抵押、乡村治理、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革的融合，实现改革政策的叠加效应。
在村庄建设上要强化规划引领，一是村庄布点要编制规划，各试点乡镇人民政府（街道办事处）应加强上位规划的衔接，按照尊重民意、沿袭历史、科学布局、适度集聚的原则，合理整合，统筹引导，组织编制本辖区内的村庄布点规划。二是选址布局要优化规划，规划、国土部门应当在符合市域总体规划和土地利用总体规划的前提下，帮助各试点乡镇优化完善农村和社区空间布局规划，确定其农村和社区的布局、选址、规模和时序。三是分类建设要符合规划，城镇规划建设用地红线范围内的村庄，实施城乡新社区集聚建设，确保农民“户有所居”;城镇规划建设用地红线范围外的村庄，实施农村更新改造，推行“美丽乡村”建设，落实“一户一宅”。四是整体改造时可按规划审批，各试点乡镇在核定的村庄建设用地规模内，以村集体经济组织为主导，依据村庄发展一体化规划，进行农村更新改造时，规划、国土部门应当予以支持，可先按宅基地申报户数对集中居民点用地统一批准，待改造完成后，再分户办理审批手续。
3.6在使用权流转中注重盘活利用
探索宅基地有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出，为乡村振兴发展提供更多内涵空间;在满足规划和用途管制等前提下，鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式，将盘活的农村集体建设用地及空闲农房，用于发展乡村民宿、养老休闲、文化教育和农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目，为产业发展提供有效的土地要素保障。
一是要赋予村級集体经济组织宅基地回购权。对于本村农户和非本村集体经济组织成员自愿退出的宅基地，村级集体经济组织有权回购。二是要坚持分置后权利同等保护。使用权流转不改变集体土地所有权性质，不改变集体经济组织成员资格，受让人依法享有宅基地使用权及地上建（构）筑物的占有、使用、收益、处分权利。三是要鼓励各试点乡镇进行农村更新改造。鼓励支持试点乡镇以村集体经济组织为主导，依据村庄发展一体化规划，为盘活存量建设用地和闲置宅基地，积极有序推进农房改造。
3.7在服务保障上不断完善体制机制
首先，要完善农村宅基地使用权流转交易服务体系。一是试点分工要明确，各试点乡镇人民政府（街道办事处）负责本辖区内农村宅基地改革具体工作。农业、规划、国土各部门应积极协助各试点乡镇开展工作，各县市人民政府负责统筹协调工作。二是要完善不动产登记配套制度，在流转前对各种权利要进行确定，在流转后要做好各项权利的登记工作。三是要搭建交易服务平台，各试点乡镇要通过制定宅基地使用权流转管理办法，通过规范流转合同、提供流转信息、规范流转程序、调解矛盾纠纷等服务，为宅基地使用权有序流转提供有力保障。
其次要完善集体经济组织的筹融资体系。要充分发挥城乡建设用地增减挂钩政策在统筹城乡发展、促进乡村振兴的杠杆作用，在留足农村发展用地的同时，将节余建设用地指标有偿高效配置到中心城镇，既解决城市发展用地不足问题，也为新农村建设提供了资金来源。因此，在试点时，对于农村更新改造后节余的宅基地或建设用地，县市区人民政府应统一回购用于增减挂钩，从而切实增加农民收益，实现农村可持续发展。
最后是要完善村民自治体系。要建立与农村改革和乡村振兴相适应的基层治理机制，以村民民主自治解决历史遗留问题和发展决策问题。一是完善农村宅基地收益分配机制，注重平衡集体、农户和流转受让人三者的利益平衡，研究利益动态调整和收益持续保障机制。二是完善监督监管机制，充分发挥所有权主体的职能职责，处理好违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间的利益平衡，做好用途监管，防范资本肆意圈地。