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摘 要：由于城乡二元制结构的存在，在我国城市化发展过程中，城中村的数量越来越多，成为我国城镇化发展过程中必须重视的问题。而解决好城中村问题，就必须正视城中村的现状，敢于正视其中存在的问题。在本文中，笔者结合自身的理论知识和工作实际，从城中村的现状及存在问题入手，系统探讨了城市规划控制区内的农村居民点的建设。
关键词：城中村；城市规划；城镇化
在我国城镇化进程中，一个无法回避的问题便是城中村的问题。由于我国存在城乡二元制结构，造成城市发展中出现大量的城中村，这些城中村暴露了诸多的问题，如何改造和建设城中村，成为我国城镇化进程中面临的难题。在本文中，笔者结合自身的工作实际，系统探讨了这个问题，并给出了相关的策略和建议。
1 城中村的概念
“城中村”是指在城市高速發展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。
通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
2 城中村发展过程中存在的问题
2.1 影响城市形象
城市规划虽然对规划区范围都做了总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计、城市色彩设计等一系列的规划，但对于近期保留的城中村只能从原则上进行控制引导，在没有重大项目引进的前提下，无法采取进一步的措施予以征迁。另一方面，城中村建设主体是区别与政府和开发商的广大农民，由于群体数量较大，意愿、审美和财力都难以统一，因此无论是天际轮廓线、建筑外观或景观设计与周边的城市环境都存在着较大的品质差距，影响城市整体形象。
2.2 扰乱房地产正常秩序
城市规划确定保留的城中村在行政许可过程中根据村民自住的需求出发，仅确保满足其自身生产生活需要，对住宅高度和面积均有所限制，如我市对农居的宅基地面积限定上限为120m2，檐口高度上限10m，建筑总高度不超过12.5m，然而由于利益的趋势，农民往往对此置之不理，一户多宅、超高超面积建房现象屡禁不止，我市早期的城中村由于缺乏行之有效的违章拆除和处罚手段，甚至出现了整村违章情况，建筑高度都达到了20m（批3层建6层，采光和通风条件都不满足规范要求），随着城市发展的日渐成熟，城中村由于所处的区位优势不断显现，其低廉的房价对周边的房地产冲击较大，小产权房的出现严重扰乱房地产正常秩序。
2.3 引发公共配套和环境治安问题
城中村或小产权房吸引了大量的外来人口，以我市富春街道秋丰村为例，村庄人口为2410人，而实际居住人口却达到了13000人，居住规模完全达到了《居住区设计规范》中居住小区的级别，然后其公共服务设施、道路设施及市政基础设施仍然是按照村庄的规模进行的配套，因此，这额外的1万多人的配套实际就是一个包袱甩给了政府。
2.4 拆迁安置过程中产生的问题
城中村的拆迁安置由于存在巨大的利益博弈，政府和农民之间的拆迁谈判往往为时良久，农民由于祖辈居住的土地情结和拆迁赔偿等问题很少主动让位于城市发展需要，政府方面则希望以最少的资金投入取得最快的拆迁速度，因此两方面的利益协调绝非易事。处理不妥就出现了媒体报道的“自焚”、“对执法人员进行人身攻击”、“钉子户”等情况，给整个社会造成了负面影响不容小视。
3 解决城中村问题的策略和建议
3.1 消除城乡二元制结构
城中村的出现，最根本的原因在于我国的城乡二元制结构。由于城乡二元制结构的存在，造成农村居民存在没有身份认同、没有归属感等多种问题，所以，解决城中村问题的根本途径是消除城乡二元制结构。
消除城乡二元制结构，具体来说，首先需要建立城乡统一的户籍制度，或者取消户籍制度的限制，让农民首先从身份上与城市居民无异，享受城市居民应有的社保、教育、医疗等权利，其次要让农民手中的土地可以流转和买卖，通过这种方式，提高城中村农民的收入，切实保障其权益。
3.2 创新拆迁安置模式
3.2.1 制定灵活的拆迁赔偿政策
拆迁安置的赔偿是旧城改造谈判过程中最为敏感、也是最为关键的环节，目前拆迁的主体基本为政府，然而政府也是一方利益的代表，其主导拆迁有可能让被拆迁人处于更为弱势的地位，出现暴力拆迁、强制征地的情况，笔者认为合理的方式是政府主导，项目（招商引资）主体参与，在确保公平公正的前提下，应适度让位于农民的利益。
3.2.2 分类进行安置
旧村改造的模式是一个值得探讨的问题，笔者认为不应该采用一刀切全部公寓化的模式。就我市而言，操作的比较成功的旧村改造是我市东洲街道的黄公望村，其交通区位上与杭州大都市衔接便利，景观上背山面水，藏风聚气，如果采取整村异地搬迁公寓化安置的模式可以节约大量的土地，腾出的空间可以开发档次较高的住宅小区，但我市采取了将其原地保留，并根据其资源禀赋在政策和资金上予以大力扶持，改造为风情小镇，充分注重了产业的发展和景观的提升改造，使农民的利益得到了最大限度的保障，保留的村庄也因为其特色逐步鲜明、档次不断提高而名声在外。因此，旧村改造应充分分析资源、潜力、区位、景观等各方面的优势后再出台具体的安置模式。
3.3 撤村建居后的保障及配套
3.3.1 土地换社保
撤村建居后的农民其身份应该是城市居民，因此其让出唯一的生产资料——土地的情况下，政府必须确保其基本生活保障，保证其享受和城市居民同等的社保待遇。 3.3.2 开发性安置用地的合理利用
政府对农民的土地进行收储后会返还10%左右的开发性安置用地用于村民的集体资产开发，但该类地块在开发过程中需服从城市规划对土地性质的界定，因此笔者认为这类土地在返还时应避免为工业、仓储、交通等用地，尽量为商业或商住用地，开发过程中可让农民以股份制形式参股，确保其长期利益。
3.3.3 注重文化设施的配套
城中村即使撤村建居也是一个特殊的群体，人们有着较近的亲缘血缘关系，故安置小区在设施的配置上应充分考虑文化设施的设置，多创造邻里交往空间，以丰富村民的精神文化生活、增加认同感和归属感，促进和谐社会的构建。
3.4 加强城中村的综合治理
城中村的发展方向是逐步撤村建社，按照城市社区的模式进行管理，各部门共同参与。政府应针对性地出台综合配套管理政策，特别是要加强社会治安综合治理，建立城中村治安防控长效机制。
3.5 城市规划过程中对城中村的合理引导
城市规划过程中城中村问题应采取分类指导的原则。已经是城中村的要提出相应的安置意见，根据所处位置的重要性、大项目的带动分批分类进行拆迁安置。对于目前尚在城市规划区范围以外、未来有可能成为城中村的区域要未雨绸缪，在村庄规划审批时严格控制农居点外延的扩大，在发展规模上进行限制，鼓励通过空心村整治挖掘潜力解决新增宅基地需求，通过该种措施减轻未来城中村改造的压力。
4 结 语
我国城镇化发展过程中面临的一个特色问题便是城中村改造的问题。城中村由于治理难度大、环境质量差等，成为城市化过程中的一大顽疾。在本文当中，笔者根据自身的工作实际和理论知识，从城中村与城市发展的关系、城中村发展过程中的问题和解决城中村问题的策略的几方面探讨了城市规划控制区内的农村居民点建设问题。
参考文献
[1]沈涛.浅析城市规划控制区内的农村居民点建设——以嵩堂村为例[J].科技信息（职校论坛），2008（31）.
[2]孟静，李亚奇.城市规划区内城乡居民点统筹规划初探[J].城镇规划，2009（23）.
[3]王小飞，曹晓静，马兰红.关于城市规划区内村民集居点规划编制的探索與思考——以泰兴市为例[J].2009（12）.
关键词：城中村；城市规划；城镇化
在我国城镇化进程中，一个无法回避的问题便是城中村的问题。由于我国存在城乡二元制结构，造成城市发展中出现大量的城中村，这些城中村暴露了诸多的问题，如何改造和建设城中村，成为我国城镇化进程中面临的难题。在本文中，笔者结合自身的工作实际，系统探讨了这个问题，并给出了相关的策略和建议。
1 城中村的概念
“城中村”是指在城市高速發展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。
通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
2 城中村发展过程中存在的问题
2.1 影响城市形象
城市规划虽然对规划区范围都做了总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计、城市色彩设计等一系列的规划，但对于近期保留的城中村只能从原则上进行控制引导，在没有重大项目引进的前提下，无法采取进一步的措施予以征迁。另一方面，城中村建设主体是区别与政府和开发商的广大农民，由于群体数量较大，意愿、审美和财力都难以统一，因此无论是天际轮廓线、建筑外观或景观设计与周边的城市环境都存在着较大的品质差距，影响城市整体形象。
2.2 扰乱房地产正常秩序
城市规划确定保留的城中村在行政许可过程中根据村民自住的需求出发，仅确保满足其自身生产生活需要，对住宅高度和面积均有所限制，如我市对农居的宅基地面积限定上限为120m2，檐口高度上限10m，建筑总高度不超过12.5m，然而由于利益的趋势，农民往往对此置之不理，一户多宅、超高超面积建房现象屡禁不止，我市早期的城中村由于缺乏行之有效的违章拆除和处罚手段，甚至出现了整村违章情况，建筑高度都达到了20m（批3层建6层，采光和通风条件都不满足规范要求），随着城市发展的日渐成熟，城中村由于所处的区位优势不断显现，其低廉的房价对周边的房地产冲击较大，小产权房的出现严重扰乱房地产正常秩序。
2.3 引发公共配套和环境治安问题
城中村或小产权房吸引了大量的外来人口，以我市富春街道秋丰村为例，村庄人口为2410人，而实际居住人口却达到了13000人，居住规模完全达到了《居住区设计规范》中居住小区的级别，然后其公共服务设施、道路设施及市政基础设施仍然是按照村庄的规模进行的配套，因此，这额外的1万多人的配套实际就是一个包袱甩给了政府。
2.4 拆迁安置过程中产生的问题
城中村的拆迁安置由于存在巨大的利益博弈，政府和农民之间的拆迁谈判往往为时良久，农民由于祖辈居住的土地情结和拆迁赔偿等问题很少主动让位于城市发展需要，政府方面则希望以最少的资金投入取得最快的拆迁速度，因此两方面的利益协调绝非易事。处理不妥就出现了媒体报道的“自焚”、“对执法人员进行人身攻击”、“钉子户”等情况，给整个社会造成了负面影响不容小视。
3 解决城中村问题的策略和建议
3.1 消除城乡二元制结构
城中村的出现，最根本的原因在于我国的城乡二元制结构。由于城乡二元制结构的存在，造成农村居民存在没有身份认同、没有归属感等多种问题，所以，解决城中村问题的根本途径是消除城乡二元制结构。
消除城乡二元制结构，具体来说，首先需要建立城乡统一的户籍制度，或者取消户籍制度的限制，让农民首先从身份上与城市居民无异，享受城市居民应有的社保、教育、医疗等权利，其次要让农民手中的土地可以流转和买卖，通过这种方式，提高城中村农民的收入，切实保障其权益。
3.2 创新拆迁安置模式
3.2.1 制定灵活的拆迁赔偿政策
拆迁安置的赔偿是旧城改造谈判过程中最为敏感、也是最为关键的环节，目前拆迁的主体基本为政府，然而政府也是一方利益的代表，其主导拆迁有可能让被拆迁人处于更为弱势的地位，出现暴力拆迁、强制征地的情况，笔者认为合理的方式是政府主导，项目（招商引资）主体参与，在确保公平公正的前提下，应适度让位于农民的利益。
3.2.2 分类进行安置
旧村改造的模式是一个值得探讨的问题，笔者认为不应该采用一刀切全部公寓化的模式。就我市而言，操作的比较成功的旧村改造是我市东洲街道的黄公望村，其交通区位上与杭州大都市衔接便利，景观上背山面水，藏风聚气，如果采取整村异地搬迁公寓化安置的模式可以节约大量的土地，腾出的空间可以开发档次较高的住宅小区，但我市采取了将其原地保留，并根据其资源禀赋在政策和资金上予以大力扶持，改造为风情小镇，充分注重了产业的发展和景观的提升改造，使农民的利益得到了最大限度的保障，保留的村庄也因为其特色逐步鲜明、档次不断提高而名声在外。因此，旧村改造应充分分析资源、潜力、区位、景观等各方面的优势后再出台具体的安置模式。
3.3 撤村建居后的保障及配套
3.3.1 土地换社保
撤村建居后的农民其身份应该是城市居民，因此其让出唯一的生产资料——土地的情况下，政府必须确保其基本生活保障，保证其享受和城市居民同等的社保待遇。 3.3.2 开发性安置用地的合理利用
政府对农民的土地进行收储后会返还10%左右的开发性安置用地用于村民的集体资产开发，但该类地块在开发过程中需服从城市规划对土地性质的界定，因此笔者认为这类土地在返还时应避免为工业、仓储、交通等用地，尽量为商业或商住用地，开发过程中可让农民以股份制形式参股，确保其长期利益。
3.3.3 注重文化设施的配套
城中村即使撤村建居也是一个特殊的群体，人们有着较近的亲缘血缘关系，故安置小区在设施的配置上应充分考虑文化设施的设置，多创造邻里交往空间，以丰富村民的精神文化生活、增加认同感和归属感，促进和谐社会的构建。
3.4 加强城中村的综合治理
城中村的发展方向是逐步撤村建社，按照城市社区的模式进行管理，各部门共同参与。政府应针对性地出台综合配套管理政策，特别是要加强社会治安综合治理，建立城中村治安防控长效机制。
3.5 城市规划过程中对城中村的合理引导
城市规划过程中城中村问题应采取分类指导的原则。已经是城中村的要提出相应的安置意见，根据所处位置的重要性、大项目的带动分批分类进行拆迁安置。对于目前尚在城市规划区范围以外、未来有可能成为城中村的区域要未雨绸缪，在村庄规划审批时严格控制农居点外延的扩大，在发展规模上进行限制，鼓励通过空心村整治挖掘潜力解决新增宅基地需求，通过该种措施减轻未来城中村改造的压力。
4 结 语
我国城镇化发展过程中面临的一个特色问题便是城中村改造的问题。城中村由于治理难度大、环境质量差等，成为城市化过程中的一大顽疾。在本文当中，笔者根据自身的工作实际和理论知识，从城中村与城市发展的关系、城中村发展过程中的问题和解决城中村问题的策略的几方面探讨了城市规划控制区内的农村居民点建设问题。
参考文献
[1]沈涛.浅析城市规划控制区内的农村居民点建设——以嵩堂村为例[J].科技信息（职校论坛），2008（31）.
[2]孟静，李亚奇.城市规划区内城乡居民点统筹规划初探[J].城镇规划，2009（23）.
[3]王小飞，曹晓静，马兰红.关于城市规划区内村民集居点规划编制的探索與思考——以泰兴市为例[J].2009（12）.