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【摘 要】 财政性存款是中央银行重要的资金来源之一，但多年来金融机构少缴漏缴基层央行财政性存款问题严重，本文从基层央行、商业银行和地方政府三个方面剖析了少缴漏缴财政性存款问题原因，并针对性提出了解决问题的对策建议。
【关键词】 基层央行 财政缴存款 管理问题
存款准备金制度是我国三大货币政策工具之一，财政存款是存款准备金制度的重要组成部分，应全额就地划缴中国人民银行。然据笔者对某地级市财政缴存款情况调查，少缴、漏缴问题严重，在某种程度上淡化甚至抵消了国家调整法定存款准备金率的作用。
一、现状与问题：少缴漏缴严重
据对某市1998年以来财政缴存款情况调查， 该市自1998年国家改革存款准备金制度以来，财政性存款缴存总量逐渐减少。1998年4月—2001年5月三年间财政缴存款情况一直未变，只有区区3千元，2001年6月—2007年6月六年间更是分文未缴，后由于当地人民银行加强监管，财政缴存款工作才有所起色，商业银行划来财政存款才上升至千万元以上，但少缴、漏缴明显，逃避和转移情况严重，必须予以规范，以确保中央银行资金来源的完整，维护国家货币政策的严肃性。
二、原因剖析：央行放松监管，政银规避监管
（一）基层央行：放松监管，管理“四难”
1、主观上权衡轻重，放松监管。基层人民银行扎根于地方，许多工作需当地党委和政府的支持，为处理好与地方党政、政府部门和商业银行关系，放松了对财政性存款监管，大都对政府部门、商业银行逃避转移财政性存款行为睁一只眼闭一只眼，从而导致财政性缴存款少缴、漏缴现象日渐突出。
2、客观上制度缺陷，管理“四难”
（1）职能分工虽明确，但难形成监管合力。目前基层人民银行对财政性资金的管理是国库部门负责经理国库资金并管理财政资金的收入与拨付，会计财务部门负责财政性存款交存科目范围，会计营业部门负责日常的财政性存款柜面交存的监督和核算，货币信贷部门负责财政性存款管理工作。但是由于國库部门无法阻止财政预算内资金向商业银行转移，对有关专户特别是与预算外资金往来用途、真实性难以核实，会计营业部门对财政性缴存款的管理，仅限于根据商业银行会计报表科目反映，很难判断商业银行是否将所有财政资金归集缴存、是否占用挪用财政性存款，无法保证报表资料的真实性；而财政缴存款是货币政策工具的一种，属货币信贷部门的职责，但其对金融机构财政性存款的缴存、变动情况等却缺乏必要的掌握和分析，实地检查难度增加。也就是说，在基层央行职能分工中，负责交存范围的不负责具体核算和交存，负责具体核算和交存的不负责检查和处罚，负责检查处罚的却不负责业务操作，这加大了协调难度，难形成监管合力。
（2）人员配置虽定员定岗，但难有效开展缴存检查。随着现代支付系统的全面推广，会计核算业务发生了重大变革，基层人民银行会计核算部门在上级行岗位编制中人员偏少，尤其是县支行会计人员匮乏的矛盾显得尤为突出，目前县支行大都会计、国库两大业务股室合二为一，人员多则7—9人，少则5—6人，而会计、国库岗位设置却有近20个。由于人员相对较少，具体业务又多，会计人员往往疲于应付日常会计核算业务，无法抽出人员对商业性银行财政存款的缴存情况进行检查督办。
（3）缴存范围虽明确，但难准确界定资金性质。一方面，有关存款准备金制度只原则性规定，缴存财政存款范围为商业银行代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款，但未对其内容进行具体规定，使得在实际操作中界定财政存款难。另一方面，虽然人民银行根据执行国家货币政策需要，多次调整财政交存款范围，但都未规定调整后每一科目的具体核算内容，既不便于各商业银行操作，也不便于基层人民银行监管。
（4）财政存款虽系统缴存，但难核定上中旬缴存金额。目前，商业银行向基层人民银行交存财政性存款通过前置系统来完成，而商业银行只在下月月初才向基层人民银行提交科目日计表和报送会计报表，这就使得基层人民银行无法及时审核商业银行上、中旬财政存款是否足额缴存，只能听之任之，被动接受。
（二）商业银行：追逐利润，逃避监管
一是为增加可用资金逃避监管。主要是财政性存款应100%缴存人民银行，而一般性存款除按法定比率交存小部分人民银行外，大部分可作为商业银行信贷资金自行支配。二是为获取上存利差逃避监管。主要是基层商业银行将财政性存款转为一般性存款，上存上级行获取高于支付给财政部门的利差。三是为赚取财政存款与一般存款利差逃避监管。由于商业银行在人民银行开设的准备金存款账户按0.72%计付利息，而划缴到人民银行的财政性缴存款实行的是按年平均余额的万分之五计提手续费。以上原因，导致基层商业银行千方百计将本应存放在财政性账户上的存款擅自调整到准备金存款账户上。
（三）地方财政部门：配合商业银行，共同规避监管
各商业银行为增加存款，把一些本该纳入财政存款缴存范围的资金纳入一般存款。这样一来，财政性资金存放在商业银行，由于量大受到商业银行的大客户待遇和特殊客户待遇，而获得商业银行高回报率，享受利率高于在人民银行国库存款。对此，地方财政部门在利益的趋动下，乐于与商业银行合作。一方面，直接将财政资金按一般对公存款存入商业银行获取利息；另一方面，不严格区分“专户管理”与“专户存储”资金，将只需“专户管理”的资金也进行“专户存储”，形成大量的财政性资金存放于商业银行，以达到共同转移财政性存款，规避人民银行监管目的。
三、加强财政缴存款管理对策建议：完善制度，严格监管
（一）完善制度
1、明确监管牵头部门。人民银行要在明确内部各职能分工的基础上，进一步明确财政缴存款管理工作牵头部门，进一步明确管理要求和具体内容，做到既各司其职，又通力合作，形成监管合力。
2、明确科目核算内容。人民银行要根据商业银行和财政部门业务变化适时调整财政交存款科目范围，并明确每一交存科目核算的具体内容，特别是对难定性的资金还要作明确说明，以便商业银行和基层人民银行操作和执行。
3、明确缴库与缴存规定。人民银行要明确商业银行须缴入财政金库的资金在入库前不再作为财政存款缴存，只要求按规定时间入库。或者商业银行已经缴存人民银行的资金需要缴入国库的，在入库时直接从人民银行“缴存财政存款专户”划入国库，避免缴库与缴存资金相冲突。
（二）严格监管，重树权威
1、加强监管队伍建设。基层人民银行要站在执行国家货币政策高度上重视和对待财政缴存款工作，要在岗位设置和人员配备上有所倾斜，同时要加强监管人员业务培训，以适应监管履职要求。
2、加大检查工作力度。一是基层人民要序时开展商业银行财政缴存款检查，督促商业银行严格执行国家财政缴存款政策。二是基层人民银行要加强商业银行会计核算的监督检查工作，指导其按正确的会计科目核算，提高财政性存款缴存完整率。
3、加大违规处罚力度。基层人民银行要严查严惩财政缴存款违规行为，做到违规必处，处理必严，从而督促商业银行及其业务操作人员严格执行财政缴存款管理有关规定，重树央行监管权威。
【关键词】 基层央行 财政缴存款 管理问题
存款准备金制度是我国三大货币政策工具之一，财政存款是存款准备金制度的重要组成部分，应全额就地划缴中国人民银行。然据笔者对某地级市财政缴存款情况调查，少缴、漏缴问题严重，在某种程度上淡化甚至抵消了国家调整法定存款准备金率的作用。
一、现状与问题：少缴漏缴严重
据对某市1998年以来财政缴存款情况调查， 该市自1998年国家改革存款准备金制度以来，财政性存款缴存总量逐渐减少。1998年4月—2001年5月三年间财政缴存款情况一直未变，只有区区3千元，2001年6月—2007年6月六年间更是分文未缴，后由于当地人民银行加强监管，财政缴存款工作才有所起色，商业银行划来财政存款才上升至千万元以上，但少缴、漏缴明显，逃避和转移情况严重，必须予以规范，以确保中央银行资金来源的完整，维护国家货币政策的严肃性。
二、原因剖析：央行放松监管，政银规避监管
（一）基层央行：放松监管，管理“四难”
1、主观上权衡轻重，放松监管。基层人民银行扎根于地方，许多工作需当地党委和政府的支持，为处理好与地方党政、政府部门和商业银行关系，放松了对财政性存款监管，大都对政府部门、商业银行逃避转移财政性存款行为睁一只眼闭一只眼，从而导致财政性缴存款少缴、漏缴现象日渐突出。
2、客观上制度缺陷，管理“四难”
（1）职能分工虽明确，但难形成监管合力。目前基层人民银行对财政性资金的管理是国库部门负责经理国库资金并管理财政资金的收入与拨付，会计财务部门负责财政性存款交存科目范围，会计营业部门负责日常的财政性存款柜面交存的监督和核算，货币信贷部门负责财政性存款管理工作。但是由于國库部门无法阻止财政预算内资金向商业银行转移，对有关专户特别是与预算外资金往来用途、真实性难以核实，会计营业部门对财政性缴存款的管理，仅限于根据商业银行会计报表科目反映，很难判断商业银行是否将所有财政资金归集缴存、是否占用挪用财政性存款，无法保证报表资料的真实性；而财政缴存款是货币政策工具的一种，属货币信贷部门的职责，但其对金融机构财政性存款的缴存、变动情况等却缺乏必要的掌握和分析，实地检查难度增加。也就是说，在基层央行职能分工中，负责交存范围的不负责具体核算和交存，负责具体核算和交存的不负责检查和处罚，负责检查处罚的却不负责业务操作，这加大了协调难度，难形成监管合力。
（2）人员配置虽定员定岗，但难有效开展缴存检查。随着现代支付系统的全面推广，会计核算业务发生了重大变革，基层人民银行会计核算部门在上级行岗位编制中人员偏少，尤其是县支行会计人员匮乏的矛盾显得尤为突出，目前县支行大都会计、国库两大业务股室合二为一，人员多则7—9人，少则5—6人，而会计、国库岗位设置却有近20个。由于人员相对较少，具体业务又多，会计人员往往疲于应付日常会计核算业务，无法抽出人员对商业性银行财政存款的缴存情况进行检查督办。
（3）缴存范围虽明确，但难准确界定资金性质。一方面，有关存款准备金制度只原则性规定，缴存财政存款范围为商业银行代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款，但未对其内容进行具体规定，使得在实际操作中界定财政存款难。另一方面，虽然人民银行根据执行国家货币政策需要，多次调整财政交存款范围，但都未规定调整后每一科目的具体核算内容，既不便于各商业银行操作，也不便于基层人民银行监管。
（4）财政存款虽系统缴存，但难核定上中旬缴存金额。目前，商业银行向基层人民银行交存财政性存款通过前置系统来完成，而商业银行只在下月月初才向基层人民银行提交科目日计表和报送会计报表，这就使得基层人民银行无法及时审核商业银行上、中旬财政存款是否足额缴存，只能听之任之，被动接受。
（二）商业银行：追逐利润，逃避监管
一是为增加可用资金逃避监管。主要是财政性存款应100%缴存人民银行，而一般性存款除按法定比率交存小部分人民银行外，大部分可作为商业银行信贷资金自行支配。二是为获取上存利差逃避监管。主要是基层商业银行将财政性存款转为一般性存款，上存上级行获取高于支付给财政部门的利差。三是为赚取财政存款与一般存款利差逃避监管。由于商业银行在人民银行开设的准备金存款账户按0.72%计付利息，而划缴到人民银行的财政性缴存款实行的是按年平均余额的万分之五计提手续费。以上原因，导致基层商业银行千方百计将本应存放在财政性账户上的存款擅自调整到准备金存款账户上。
（三）地方财政部门：配合商业银行，共同规避监管
各商业银行为增加存款，把一些本该纳入财政存款缴存范围的资金纳入一般存款。这样一来，财政性资金存放在商业银行，由于量大受到商业银行的大客户待遇和特殊客户待遇，而获得商业银行高回报率，享受利率高于在人民银行国库存款。对此，地方财政部门在利益的趋动下，乐于与商业银行合作。一方面，直接将财政资金按一般对公存款存入商业银行获取利息；另一方面，不严格区分“专户管理”与“专户存储”资金，将只需“专户管理”的资金也进行“专户存储”，形成大量的财政性资金存放于商业银行，以达到共同转移财政性存款，规避人民银行监管目的。
三、加强财政缴存款管理对策建议：完善制度，严格监管
（一）完善制度
1、明确监管牵头部门。人民银行要在明确内部各职能分工的基础上，进一步明确财政缴存款管理工作牵头部门，进一步明确管理要求和具体内容，做到既各司其职，又通力合作，形成监管合力。
2、明确科目核算内容。人民银行要根据商业银行和财政部门业务变化适时调整财政交存款科目范围，并明确每一交存科目核算的具体内容，特别是对难定性的资金还要作明确说明，以便商业银行和基层人民银行操作和执行。
3、明确缴库与缴存规定。人民银行要明确商业银行须缴入财政金库的资金在入库前不再作为财政存款缴存，只要求按规定时间入库。或者商业银行已经缴存人民银行的资金需要缴入国库的，在入库时直接从人民银行“缴存财政存款专户”划入国库，避免缴库与缴存资金相冲突。
（二）严格监管，重树权威
1、加强监管队伍建设。基层人民银行要站在执行国家货币政策高度上重视和对待财政缴存款工作，要在岗位设置和人员配备上有所倾斜，同时要加强监管人员业务培训，以适应监管履职要求。
2、加大检查工作力度。一是基层人民要序时开展商业银行财政缴存款检查，督促商业银行严格执行国家财政缴存款政策。二是基层人民银行要加强商业银行会计核算的监督检查工作，指导其按正确的会计科目核算，提高财政性存款缴存完整率。
3、加大违规处罚力度。基层人民银行要严查严惩财政缴存款违规行为，做到违规必处，处理必严，从而督促商业银行及其业务操作人员严格执行财政缴存款管理有关规定，重树央行监管权威。