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行政立法为我国的依法行政与法治进程作出了重要贡献，但是，近年来行政立法也呈现出泛化、工具化、成本高、效益低等弊端，在一个资源稀缺而行政事务繁杂的社会里，这是一个必须重视而有待解决的问题。值得欣喜的是，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》第17条明确规定，要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，这向行政立法的经济分析制度的构建迈出了成功的一步，此后，一些部门、省市也开始尝试对行政立法进行成本效益分析。然而，笔者认为，行政立法的成本效益分析是一项复杂而艰巨的工程，其在实践中的真正引入有赖于理论的成熟和国外经验的借鉴，为此，本文将对国外行政立法的成本效益分析制度进行探讨，以期能起到启发作用。
一、美国
在美国，对行政立法进行成本效益分析最早可追溯到20世纪70年代，经过几十年的不断发展，美国的成本效益分析制度已经较为完善。
1.美国行政立法的成本效益分析制度的发展历程
美国行政立法的成本效益分析源于经济环境的影响，20世纪30年代美国遭受了严重的经济危机，此后，政府对私人的经济活动和社会活动的控制比以往增加，出现了法繁扰民的现象，因此要求总统对行政机关制定法规进行控制的呼声不断高涨。尼克松总统1971年实行生活质量评议计划，从此开始加强对行政立法的控制。福特总统1974年的11821号行政命令，卡特总统1978年的12044号行政命令，直接要求行政机关制定重要的法规时，必须进行经济效益分析。这种控制在里根总统1981年的12291号行政命令中，达到非常高的程度。12291号命令要求行政机关在制定重大的法规之前，必须先对执行这项法规所花的费用和可能得到的效益进行分析，向管理和预算局汇报，由该局审查这项法规是否真正需要。行政机关制定法规必须能够得到最大的经济效益，如果有花费较少的方案可供选择，行政机关没有选择这个方案时，必须说明理由。克林顿总统于1995年发布了12866号命令，2003年又制定了《规范评估成本和效益及会计报告格式指南》，使行政立法的成本效益分析制度在克林顿政府时期得到了完善。
2.成本效益分析在立法程序中的体现
美国行政立法的成本效益分析制度体现在立法程序的各个阶段。具体来说，在立项阶段，根据美国12866号令第四章《计划机制》规定，对每一个重要的行政立法项目在立项时就要进行成本效益先期评估。在起草阶段，行政立法主要由联邦政府各部门负责起草，各部门起草时必须进行成本效益评估，其评估报告应报送联邦政府管理和预算办公室。之后，联邦政府管理和预算办公室下属的信息规制办公室负责对法规草案和评估报告进行审查。审查的内容主要为规制的必要性与可行性、立法是否进行了成本效益评估、是否做到了成本的节制、立法的技术性等。经审查不符合要求的，退回起草部门修改。经审查合格的法律草案和评估报告，要向社会公布征求意见，公众可以充分发表意见，起草部门要根据公众意见进行修改，经反复修改并征求意见的法规草案，由信息规制办公室再审查，合格的才能颁布施行。而且，为了保证立法的科学性与合理性，有关部门还要对正在实施的行政法规进行立法后的评估，对不合时宜的法规，要及时地进行改与废。
二、韩国
韩国行政立法的成本效益分析制度在其《行政规制基本法》与《行政规制基本法实行令》两个法律文件上体现得尤为突出。
1.规制基本法在立法目的与原则中明确要求行政立法进行成本效益分析
《韩国行政规制基本法》第1条开宗明义该法的目的为：“通过规定有关行政规制的基本事项，废除不必要的规制，抑制制定非效率的新的行政规制，刺激社会、经济活动的自律和创造性，并持续提高国民生活质量和国家竞争力。”第5条第2款、第3款指明规制必须坚持“国家或地方自治团体制定的有关国民之生命、保健及环境保护的规制应当有实效性”与“设定规制的对象和手段，其范围应控制在实现其目的所需的最小范围内，并以最有效的方法保证其客观性、透明性和公正性”两个基本原则。由此观之，韩国将行政立法的经济性放在了“目的”与“原则”的高度，要求行政立法要具备必要性、效率性、实效性，尽力节制立法成本，保证立法效益的实现。
2.立法时要进行规制影响分析
韩国规制基本法第7条要求中央行政机关的首长要新制定或强化规制时，必须进行规制影响分析。行政机关进行规制影响分析时应当综合考虑以下情况，并起草影响分析书，这些情况为：“⑴规制的新制定或强化的必要性；⑵规制目的的实现可能性；⑶是否有其他代替手段及是否与现有规制重复；⑷规制施行后，受规制的集团或国民应负担的成本和收益的比较分析；⑸是否有限制竞争因素；⑹规制内容的客观性和明确性；⑺新制定或强化规制所需要的行政机构、人力及预算的支出；⑻有关民愿事务的具备文件、处理程序等是否合理。”显然，以上八项内容基本上都反映了成本效益分析的理念，要求行政立法要具备必要性、可能性、技术性、效益性，特别是第四项与第七项直接要求进行成本效益分析。
3.规制的整改程序有利于行政立法效益的实现
韩国规制基本法第三章“现有规制的整改”专门规定了行政法律的整改程序。在规制的整改方面，规制整改综合计划是一项重要内容。委员会每年选定重点推进的规制领域或特定的现有规制，并制定对现有规制的整改指南，经国务会议审议，向中央行政机关的首长进行通报。如有必要，委员会还可在整改指南中明确整改期限。之后，中央行政机关的首长依据整改指南制定年度的规制整改计划，该计划应优先包括以下规制：“⑴依行政及社会环境的变化，已无须保留的规制；⑵本法施行日前，已有五年未进行修改的规制；⑶与其他规制重复的规制；⑷其他认为急需整改的规制。”
三、德国
1.德国立法成本效益分析的一般情况
目前，德国采用立法预算对立法进行控制，立法机关只能在预算上限的范围内立法，不得超出预算规定的立法社会成本。具体的成本效益分析工作由两个机构负责，一个是法律评估委员会，它负责对立法的经济社会效益是否大于成本、立法是否会增加额外成本等不良影响进行审查评估；另一个机构是执行成本评估委员会，它负责组织专家对立法项目的执行成本进行测算评估。除此之外，德国还通过征求专家和社会各方的意见的方式来对立法进行成本效益评估。
2.德国立法成本效益分析的阶段和重点
德国立法成本效益分析分为三个阶段：⑴立法及法律实施前的预评估。⑵伴随性评估。主要是对新的法律法规公布后到开始实施前进行的评估，目的是查漏补缺。⑶法律实施效果后评估，即立法后评估。
德国考察一部法律法规的作用和影响，主要从以下几方面考量：⑴是否会取得较好的经济效益；⑵对环境可能造成的影响和变化；⑶该立法是否有较高的技术要求；⑷立法行动是否会在大范围内引起公众震动；⑸是否与现存的法律法规有矛盾冲突，是否引起法规体系的变化。通过以上综合分析，考查立法是否必要、是否可行。
五、几点启示
他山之石，可以攻玉，纵观发达国家的行政立法成本效益分析制度，笔者认为至少可以得到以下几点启示：
1.行政立法应重视立法谦抑。近年来，在依法治国、依法行政的大背景下，许多行政立法纷纷出台，出现了行政立法泛化、工具化的趋势，许多行政机关误认为要法治就要什么都立法，以至许多政府不该管、管不好的事务也揽入了法律规制的范围，许多法律在没有充分的调研、论证的情况下匆匆颁布，甚至有的行政机关将部门利益、地方利益也披上了法律的外衣，这样的立法很可能是质量低下、不合实际、难以操作的立法，其结果就是成本高昂而效益低下。马克思曾指出：“立法者不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”“事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质。”由此观之，立法者应当充分尊重客观规律，所立之法必须是符合客观实际的法律。正如以上所述的那些发达国家那样，行政立法必须关注立法的必要性与可行性，我国的行政立法也应当对立法的社会需求与社会承受能力给予充分重视，坚持立法谦抑。
2.行政立法的成本效益分析应当制度化、程序化。2004年国务院发布的《依法行政纲要》第17条的规定说明了国家已经开始重视行政立法的成本效益分析，一些行政机关随后也开始了理念的倡导和实践的试验，然而，正如笔者前面所述，成本效益分析制度是一项复杂而艰巨的工程，仅仅停留在文件上、理念上是不够的，应当在理论与实践的成熟基础上，尽早将其制度化。并进行具体程序设计，将成本效益分析贯彻在行政立法的各个阶段。
3.不仅要重视法律的立，还应注重法律的改与废。由于各方面的原因，实践中，有许多行政法规规章持续呈现不合时宜、不合理、不合法的状态，甚至有的法规规章严重损害相对人利益、社会利益却仍稳如泰山，直到问题完全暴露或者严重化，才引起有关部门的注意，但此时社会已为此等法律付出了惨重的代价。导致这种现象的一个重要原因就是，我国行政立法只重视立，却不重视改与废。我们知道，韩国规制基本法有专章规定规制的整改程序，美国也有行政立法后的评估程序，我们应当借鉴这些国家的先进做法，更加重视法律的改与废，并通过法律规范具体化。
4.成本效益分析是综合性的分析。所谓的综合性分析主要表现在三方面：第一就是行政立法的成本是指所有的成本总和，包括立法者、执法者、守法者等各个主体的成本，包括直接与间接、物质与精神、当前与长远、边际成本等多种成本；而效益是指各方面的总效益，包括各个主体的效益，即经济效益、社会效益、时间效益等，也就是说成本效益分析是综合各方面所有的成本与效益进行分析。第二，成本效益分析是定量与定性相结合的分析，如韩国的规制影响分析就要求尽量计量化，但不可行时就应用叙述性方法，只有结合定量与定性分析才能保证成本效益分析的科学和有效。第三，成本效益分析应当考虑成本与效益的比值，不可机械地认为成本效益分析就是争取成本最小、收益最大，而应综合地考虑，因为一方面，有时立法过程成本虽小，但效益也小，甚至无效益、负效益，如不科学的立法尽管能多快好省地制定出来，但导致执法守法困难，这同样是不经济的；另一方面，立法过程成本虽大，但效益却能高许多，这就符合经济性要求，如立法中的民主、咨询、评估等程序虽要耗费较多成本，但出台的良法却能高效地运行。
(中国农业银行江西分行；中国江西国际经济技术合作公司；鹰潭市交通稽征分局)
一、美国
在美国，对行政立法进行成本效益分析最早可追溯到20世纪70年代，经过几十年的不断发展，美国的成本效益分析制度已经较为完善。
1.美国行政立法的成本效益分析制度的发展历程
美国行政立法的成本效益分析源于经济环境的影响，20世纪30年代美国遭受了严重的经济危机，此后，政府对私人的经济活动和社会活动的控制比以往增加，出现了法繁扰民的现象，因此要求总统对行政机关制定法规进行控制的呼声不断高涨。尼克松总统1971年实行生活质量评议计划，从此开始加强对行政立法的控制。福特总统1974年的11821号行政命令，卡特总统1978年的12044号行政命令，直接要求行政机关制定重要的法规时，必须进行经济效益分析。这种控制在里根总统1981年的12291号行政命令中，达到非常高的程度。12291号命令要求行政机关在制定重大的法规之前，必须先对执行这项法规所花的费用和可能得到的效益进行分析，向管理和预算局汇报，由该局审查这项法规是否真正需要。行政机关制定法规必须能够得到最大的经济效益，如果有花费较少的方案可供选择，行政机关没有选择这个方案时，必须说明理由。克林顿总统于1995年发布了12866号命令，2003年又制定了《规范评估成本和效益及会计报告格式指南》，使行政立法的成本效益分析制度在克林顿政府时期得到了完善。
2.成本效益分析在立法程序中的体现
美国行政立法的成本效益分析制度体现在立法程序的各个阶段。具体来说，在立项阶段，根据美国12866号令第四章《计划机制》规定，对每一个重要的行政立法项目在立项时就要进行成本效益先期评估。在起草阶段，行政立法主要由联邦政府各部门负责起草，各部门起草时必须进行成本效益评估，其评估报告应报送联邦政府管理和预算办公室。之后，联邦政府管理和预算办公室下属的信息规制办公室负责对法规草案和评估报告进行审查。审查的内容主要为规制的必要性与可行性、立法是否进行了成本效益评估、是否做到了成本的节制、立法的技术性等。经审查不符合要求的，退回起草部门修改。经审查合格的法律草案和评估报告，要向社会公布征求意见，公众可以充分发表意见，起草部门要根据公众意见进行修改，经反复修改并征求意见的法规草案，由信息规制办公室再审查，合格的才能颁布施行。而且，为了保证立法的科学性与合理性，有关部门还要对正在实施的行政法规进行立法后的评估，对不合时宜的法规，要及时地进行改与废。
二、韩国
韩国行政立法的成本效益分析制度在其《行政规制基本法》与《行政规制基本法实行令》两个法律文件上体现得尤为突出。
1.规制基本法在立法目的与原则中明确要求行政立法进行成本效益分析
《韩国行政规制基本法》第1条开宗明义该法的目的为：“通过规定有关行政规制的基本事项，废除不必要的规制，抑制制定非效率的新的行政规制，刺激社会、经济活动的自律和创造性，并持续提高国民生活质量和国家竞争力。”第5条第2款、第3款指明规制必须坚持“国家或地方自治团体制定的有关国民之生命、保健及环境保护的规制应当有实效性”与“设定规制的对象和手段，其范围应控制在实现其目的所需的最小范围内，并以最有效的方法保证其客观性、透明性和公正性”两个基本原则。由此观之，韩国将行政立法的经济性放在了“目的”与“原则”的高度，要求行政立法要具备必要性、效率性、实效性，尽力节制立法成本，保证立法效益的实现。
2.立法时要进行规制影响分析
韩国规制基本法第7条要求中央行政机关的首长要新制定或强化规制时，必须进行规制影响分析。行政机关进行规制影响分析时应当综合考虑以下情况，并起草影响分析书，这些情况为：“⑴规制的新制定或强化的必要性；⑵规制目的的实现可能性；⑶是否有其他代替手段及是否与现有规制重复；⑷规制施行后，受规制的集团或国民应负担的成本和收益的比较分析；⑸是否有限制竞争因素；⑹规制内容的客观性和明确性；⑺新制定或强化规制所需要的行政机构、人力及预算的支出；⑻有关民愿事务的具备文件、处理程序等是否合理。”显然，以上八项内容基本上都反映了成本效益分析的理念，要求行政立法要具备必要性、可能性、技术性、效益性，特别是第四项与第七项直接要求进行成本效益分析。
3.规制的整改程序有利于行政立法效益的实现
韩国规制基本法第三章“现有规制的整改”专门规定了行政法律的整改程序。在规制的整改方面，规制整改综合计划是一项重要内容。委员会每年选定重点推进的规制领域或特定的现有规制，并制定对现有规制的整改指南，经国务会议审议，向中央行政机关的首长进行通报。如有必要，委员会还可在整改指南中明确整改期限。之后，中央行政机关的首长依据整改指南制定年度的规制整改计划，该计划应优先包括以下规制：“⑴依行政及社会环境的变化，已无须保留的规制；⑵本法施行日前，已有五年未进行修改的规制；⑶与其他规制重复的规制；⑷其他认为急需整改的规制。”
三、德国
1.德国立法成本效益分析的一般情况
目前，德国采用立法预算对立法进行控制，立法机关只能在预算上限的范围内立法，不得超出预算规定的立法社会成本。具体的成本效益分析工作由两个机构负责，一个是法律评估委员会，它负责对立法的经济社会效益是否大于成本、立法是否会增加额外成本等不良影响进行审查评估；另一个机构是执行成本评估委员会，它负责组织专家对立法项目的执行成本进行测算评估。除此之外，德国还通过征求专家和社会各方的意见的方式来对立法进行成本效益评估。
2.德国立法成本效益分析的阶段和重点
德国立法成本效益分析分为三个阶段：⑴立法及法律实施前的预评估。⑵伴随性评估。主要是对新的法律法规公布后到开始实施前进行的评估，目的是查漏补缺。⑶法律实施效果后评估，即立法后评估。
德国考察一部法律法规的作用和影响，主要从以下几方面考量：⑴是否会取得较好的经济效益；⑵对环境可能造成的影响和变化；⑶该立法是否有较高的技术要求；⑷立法行动是否会在大范围内引起公众震动；⑸是否与现存的法律法规有矛盾冲突，是否引起法规体系的变化。通过以上综合分析，考查立法是否必要、是否可行。
五、几点启示
他山之石，可以攻玉，纵观发达国家的行政立法成本效益分析制度，笔者认为至少可以得到以下几点启示：
1.行政立法应重视立法谦抑。近年来，在依法治国、依法行政的大背景下，许多行政立法纷纷出台，出现了行政立法泛化、工具化的趋势，许多行政机关误认为要法治就要什么都立法，以至许多政府不该管、管不好的事务也揽入了法律规制的范围，许多法律在没有充分的调研、论证的情况下匆匆颁布，甚至有的行政机关将部门利益、地方利益也披上了法律的外衣，这样的立法很可能是质量低下、不合实际、难以操作的立法，其结果就是成本高昂而效益低下。马克思曾指出：“立法者不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”“事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质。”由此观之，立法者应当充分尊重客观规律，所立之法必须是符合客观实际的法律。正如以上所述的那些发达国家那样，行政立法必须关注立法的必要性与可行性，我国的行政立法也应当对立法的社会需求与社会承受能力给予充分重视，坚持立法谦抑。
2.行政立法的成本效益分析应当制度化、程序化。2004年国务院发布的《依法行政纲要》第17条的规定说明了国家已经开始重视行政立法的成本效益分析，一些行政机关随后也开始了理念的倡导和实践的试验，然而，正如笔者前面所述，成本效益分析制度是一项复杂而艰巨的工程，仅仅停留在文件上、理念上是不够的，应当在理论与实践的成熟基础上，尽早将其制度化。并进行具体程序设计，将成本效益分析贯彻在行政立法的各个阶段。
3.不仅要重视法律的立，还应注重法律的改与废。由于各方面的原因，实践中，有许多行政法规规章持续呈现不合时宜、不合理、不合法的状态，甚至有的法规规章严重损害相对人利益、社会利益却仍稳如泰山，直到问题完全暴露或者严重化，才引起有关部门的注意，但此时社会已为此等法律付出了惨重的代价。导致这种现象的一个重要原因就是，我国行政立法只重视立，却不重视改与废。我们知道，韩国规制基本法有专章规定规制的整改程序，美国也有行政立法后的评估程序，我们应当借鉴这些国家的先进做法，更加重视法律的改与废，并通过法律规范具体化。
4.成本效益分析是综合性的分析。所谓的综合性分析主要表现在三方面：第一就是行政立法的成本是指所有的成本总和，包括立法者、执法者、守法者等各个主体的成本，包括直接与间接、物质与精神、当前与长远、边际成本等多种成本；而效益是指各方面的总效益，包括各个主体的效益，即经济效益、社会效益、时间效益等，也就是说成本效益分析是综合各方面所有的成本与效益进行分析。第二，成本效益分析是定量与定性相结合的分析，如韩国的规制影响分析就要求尽量计量化，但不可行时就应用叙述性方法，只有结合定量与定性分析才能保证成本效益分析的科学和有效。第三，成本效益分析应当考虑成本与效益的比值，不可机械地认为成本效益分析就是争取成本最小、收益最大，而应综合地考虑，因为一方面，有时立法过程成本虽小，但效益也小，甚至无效益、负效益，如不科学的立法尽管能多快好省地制定出来，但导致执法守法困难，这同样是不经济的；另一方面，立法过程成本虽大，但效益却能高许多，这就符合经济性要求，如立法中的民主、咨询、评估等程序虽要耗费较多成本，但出台的良法却能高效地运行。
(中国农业银行江西分行；中国江西国际经济技术合作公司；鹰潭市交通稽征分局)