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[摘要] 进城务工农民对中国城市建设、经济发展做出了重要贡献，同时由于历史和现实的种种原因，我国城镇化水平滞后，使大量农民进城后面临就业、生活、教育、保障等诸多困难。合理、规范、有序地解决好这些问题，有赖于各级政府发挥积极的引导和推动作用。
[中图分类号] F323.6 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2007）13-0005-04
近年来，“三农”问题一直在困扰着中国社会经济的协调发展，而农村富余劳动力的转移就业又是其中的一个重要环节。胡锦涛总书记最近在甘肃省谈到农业发展和农民的增收问题时指出：“要努力扩大分子，缩小分母，就是要通过培训，转移和减少农民。”这实际上是为解决农村富余劳动力问题提出了战略任务和目标。这是一项具有挑战性的工作，既涉及大多数农民的持续稳定增收，也会影响到中国二、三产业健康发展和城镇化进程，是摆在各级政府面前必须要完成好的重要任务之一。
一、农村劳动力转移是各级政府需要面对的重要课题
中国发展进程中存在的严重不平衡、不协调问题在影响或阻碍着中国的进一步持续健康发展。特别是占人口60％以上的农民未能合理地分享到国家整体发展进程中的收益，既造成了城乡收入差别的不断扩大、农民收入明显偏低、生存条件未能得到相应改善，也成为中国经济发展中持续多年内需不足的原因之一。据有关统计数据和专家分析得出结果，目前世界平均的城乡人均收入差距是1.5倍，而我国2005年城市居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比却高达3.22倍，其货币收入的差距高达4倍多，加上福利等因素高达6倍。这与胡锦涛总书记最近提出的和谐社会要“在共建中共享、在共享中共建”的发展理念显然是不相符的。
为了解决自身的生存问题，从上个世纪80年代末开始，部分农民陆续离开收益过低的土地，走进城市寻求发展出路。经过20年的演变，这一自发的流动大军已发展到1.5亿人左右，形成了中国社会特有的农民工现象，对社会经济的方方面面产生着不可忽视的影响。
毫无疑问，农民工对中国近年来的城市发展付出了辛勤的劳动，为城市的繁荣做出了巨大贡献。可以不夸张地说，现在许多城市如果离开了农民工已无法正常运转，特别是一些服务领域，会面临瘫痪。大部分农民工在城市的付出也或多或少得到了回报，有的人还通过自身努力进一步发展，创建了自己的企业，彻底改变了命运。但总体上看，农民工的处境并不如意，相对于多数城镇居民来说，农民工仍属于弱势群体，多数人无法享受到在城市生存的基本保障。
面对庞大的农民工队伍以及相伴随产生的种种问题，特别是如何引导这支自发形成的劳动群体规范、有序、合理、健康地生存和发展，已成为建设社会主义和谐社会必须要面对和解决的问题，也是各级政府理应负起的责任。为此，国务院2004年12月、2006年3月先后发布了《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，就切实保障广大农民工的合法权益，进一步改善农民工的就业环境，引导农村劳动力合理有序转移，推动社会主义新农村建设和中国特色的工业化、城镇化、现代化等问题明确提出了指导思想、基本原则和政策措施。对于两个文件的贯彻和落实，还有赖于各级政府和各有关部门的具体实践。要特别注意结合实际，针对重点和难点问题积极探索和推进，通过制定和落实可操作的方案，解决好农民工进城就业所面临的各种细节问题，完善具体的配套措施，才有可能将各项政策真正落到实处，见到实效。
二、解决农村劳动力转移的重点与难点
(一)有效的信息获取途径是农民进城就业的关键环节。
农民工进城，首先面对的就是信息获取问题。在农村，存在着富余劳动力到城市寻求发展，脱贫解困的动力。据一位西部省份负责农业的地方领导介绍，农村每户人家只要有一人在城市找到工作，就基本可以脱贫，如果有两人在城市就业，就基本进入“小康”。但是，由于劳务市场体系不健全，缺少劳务信息的获取渠道，农民盲目自发地进城，找到合适工作的成功率是较低的，往往要付出较大的信息获取成本。据重庆市的一份调研报告反映，农民工就业信息来源渠道比较狭窄，73.3％的农民工主要是通过亲戚朋友介绍推荐找到工作。这种方式明显限制了农民工获取工作岗位的选择余地，往往是亲戚朋友干什么，介绍的也只能是同类行业。由于劳务市场不完善，信息不畅，还使得“黑中介”有机可乘，造成一些农民工选择了非法职业。而有些长期找不到工作的人则会流落街头，导致少数人走上犯罪道路。
(二)农村劳动力素质和技能不适应转移要求。
如何提高自身素质，适应城市的多种工作要求，是农民工进城后面临的严峻问题。据重庆市最近的调查，目前在重庆打工的农民工，80％以上的人没有获得职业资格证书，75％以上的人在外出务工前没有接受过任何技能培训。接受培训少，职业技能差，加大了农民工找到合适工作的难度，也限制了他们竞争高技能、高报酬工作岗位的机会。造成了大多数农民工在城里主要从事一些报酬较低的脏、累、苦、险工种的现状。据农业部有关调研的结果，目前城市中建筑环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员的90％以上都是农民工。由于培训工作滞后，现实情况是，一方面农民工难以找到就业岗位，另一方面用人单位找不到适应需求的人，所谓的民工荒，本质上是技工荒。
(三)农民工合法权益得不到有效保障。
社会保障是一个全国性问题，对农民工来说，矛盾和问题就更显突出。在城市居民住房问题已面临着越来越大压力的情况下，对于多数收入偏低的农民工来说，要想获得体面的居住条件更是难以实现的奢望。据重庆市的调研统计，目前约70％的农民工要靠租房解决居住问题，平均租房支出为114元/月。显然，那些月租金达千元以上的单元房是农民工不敢问及的，大多数人都选择了面积小、卫生条件差、无洗浴、厨房等设施简陋的住房。多数从事建筑业的农民工仍住在大工棚，条件就更差了。影响农民工生存环境的问题还包括医疗、子女教育、精神生活等问题。据劳动部对有关情况的调查，全国农民工参保率普遍偏低，总体上不超过20％。与此同时，农民工由于缺少社会保障，引发的问题确实是令人担忧的。如上所述，多数农民工从事的工种相对艰苦和危险，工伤事故发生率高；居住和卫生条件差，发病率也比城镇居民明显偏高。据卫生部调研的结果：农民工法定传染病报告发病率高于当地城市居民，有些省市已消灭的传染病种近年来死灰复燃，多以流动人口为主。养老保障问题对于80年代后期开始进城打工的农民工来说已尤显突出。
(四)加速城镇化进程是解决问题的根本出路。
在农民工身上反映的诸多问题，本质上都与目前存在的城乡二元结构有关。由于我国的城乡二元结构的存在使我国的城镇化率相对于快速的经济发展明显滞后。我国的城市化水平与发达国家相比有较大差距，较世界平均水平也差了近10个百分点。这一现状的存在，造成我国农业的比较收益相对于二三产业偏低，且差距呈拉大趋势。农村的土地得不到有效利用，会影响农业的可持续发展和竞争力；农民消费水平低导致内需不足，又会阻碍整体经济的稳定、健康发展；城乡差别不断拉大，城乡社会经济不能得到统筹协调发展，既影响社会稳定，又会引发潜在的政治问题。可以说，城镇化水平滞后于经济发展，是导致我国“三农”问题矛盾突出的主要根源。
三、对政府切实解决好农村劳动力转移问题的思考与建议
(一)统筹规划城乡经济社会发展。
解决农村劳动力转移最终还是要靠农村与城市协调发展，政府的重要职责之一是要规划好城乡统筹发展的方案。既要解决好富余劳动力转移问题，也要处理好农业的长远发展问题。根据在重庆市的调研，无论是解决农村劳动力转移就业问题，还是解决农村自身发展问题，都需要考虑如何城乡统筹、协调推进，系统规划城乡经济布局，推进有利于城乡协调发展的城镇建设。重庆渝中区是经济较发达的地区，吸收了大量农民工就业。但农民工居住压力却很大，难以承受渝中这种城市中心区的高消费水平，特别是高出一般城镇的房价。另一方面，从经济发展的规律来看，中心区的发展也不可能独立存在，不同经济规模的城镇间会产生互补性，通过合理分工，可以发挥各自优势。因此，重庆市的发展规划，提出围绕中心城市建设一小时经济圈的构想，将原来主城9区核心区拓展到23个区县，围绕建设西部地区最大的装备制造、汽车及零部件、电子信息、资源加工、清洁能源和国防科技产业带的目标，进一步提高产业动力，计划将80％的劳动力集中在这一区域内，为农民工就业提供更广阔的空间。此外，还实施了“百个经济强镇工程”，打造农村劳动力转移的第一接口。在这一小时经济圈内和“百强镇”区域，农民工在身份转移、安家落户等问题上也会有更灵活的选择余地。而对于留在家里土地的耕种问题，重庆市政府出台了一系列优惠政策，鼓励农民转为城市户口，同时自愿放弃宅基地使用权和土地承包权。农民退出的土地，由所在集体经济组织负责耕种和流转经营，提高了土地的利用效率，也解决了农业的持续发展问题。并通过农村集体资产的股份合作制改革，保障外出务工农民在原集体经济组织中的收益分配权，切实解决农民工外出后的后顾之忧。通过统筹城乡发展，破解城乡二元经济结构和就业结构，使农村劳动力可以离土离乡到中心城市就业，也可以离土不离乡就近在城镇就业，从而达到就业的合理布局，转移的劳动力出得去，稳得住，最终达到扩大分子，缩小分母的目的。
(二)建立和完善劳务市场，为农村劳动力转移提供信息服务。
农村劳动力转移是一项长期的任务，建立和完善统一的劳务市场，提供各类有效的劳务信息，发挥其合理配置劳动力资源的功能，是政府可以发挥作用的重要领域。许多综合性的就业信息，都是政府部门较易获取和掌握的资源。政府有责任通过各种渠道使这些稀缺资源得到及时分享和利用，特别是对于急需帮助的农民工，获取真实的用工信息，是解决就业问题的关键一步。从目前全国情况来看，政府在这一领域的作为还远远不够。据劳动保障部提供的情况，目前接受过各种劳务输出服务的农民工约为总数的20%～30％，而其中仅有30％左右是在政府部门机构接受劳务服务的。尽管通过市场，民办机构也可以发挥很大作用，但要全面、系统地解决问题，还有赖于政府投入，解决民营机构无法承担的基础设施建设、权威信息源发布等问题。重庆市政府在这一领域进行了积极探索和实践，并取得了一定成效，提供了可供借鉴的做法和经验。近年来，重庆市先后投入7000多万元建成了覆盖全市40个区县的劳务市场，包括344家职介机构，88个市外劳务“窗口”，及406个定点培训单位等；还建成了劳务信息网络系统，实现了“一点登陆、全市查询”的功能，这些构成了劳务信息服务体系，为农村劳动力就业和企业用工提供双向服务。
(三)加大培训教育投入，分类解决农村劳动力素质提高问题。
培训与教育是一个大课题，作为政府部门，首先要有战略眼光，必须要将提高人的素质放到关系到长远发展潜力的重要位置对待。在经费上要舍得投入，特别是在针对农民工的职业和技能培训的投入上，应加大比例，并注意整合各类资金渠道，提高经费的使用效率。在具体工作上，注意做细致的分类工作，针对不同需求提供相应服务，包括正规的在职教育培训、短期的上岗前培训、就业后的在岗培训、针对企业需求的订单培训等等。重庆市政府在积极推进切合市场实际需求的培训方面取得了十分显著的效果。如从2004—2006年全市共完成订单培训58.45万人，就业率达到98％；通过特色培训还打造了一批在全国有一定影响的劳务品牌，如“重庆月嫂”、“石龙技工”、“三峡服装”、“巫山建工”等；中长期培训则达到了为年轻农民工同时解决了在城市落户和就业的双重目标。为促进农村劳动力转移培训工作，重庆市近年来逐年加大了资金投入力度，投入金额从2003年的576万元增加至2006年的12825万元。在具体操作上则采用了与市场相结合的方式，通过公开招标明确培训指标，确定培训单位，提高培训效果。实践证明，政府在提高农民工素质方面的投入和所开展的工作同时具有长期性和实效性，值得下大力气推进。
(四)深化改革，建立与推进城镇化进程相配套的政策体系。
要系统解决好农村劳动力转移问题，最终还是要推进城镇化进程。这需要从许多具体环节入手，系统性解决阻碍农民工进城生存的体制性、政策性障碍和诸多实际问题。实际上，近年来各级政府都在进行着有益的探索，并取得了一定成效。2001年3月国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，提出凡在小城镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口。2003年9月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，明确进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。农民工子女入公办学校与当地学生一视同仁，不得收取借读费、赞助费。这些政策的出台，对农民工进城就业起到了一定帮助作用，但尚难以解决所有问题，毕竟农民工面临的困难要比城镇居民大得多，在就业、生存的竞争面前还未能站在同一起跑线上。要想逐步解决好农民工融入城镇的问题，还有赖于各地根据实际情况做更细致的工作，制定更有利于农民工安居落户的政策。重庆市政府为促进农民工进城就业采取了许多具体措施：通过流动人口居住证的“一证制”管理制度建立了农民工基础档案，农民工凭借居住证可以与城镇居民同等享受各项社区公共服务资源；通过政府引导、市场运作，利用闲置的房产资源开办“农民工公寓”，为农民工提供廉租住房，重庆市专为农民工设计的“棒棒公寓”，设有保安室，配备共用厨房、厕所和洗澡间，接通了天然气和闭路电视，还设有活动室，这些设施自开办以来一直供不应求；农民工子女可就近入学，减免各种费用，享受城镇居民入学同等待遇；并规定凡经过了比较系统的中长期培训的学生，拿到毕业证的同时，就可以转为城镇户口，2006年参加这类培训的学生就达4.68万人；市里规定，凡有稳定收入、在城镇连续居住三年以上、与用人单位签订中长期劳动合同的农民工，都可以转为城镇户口，享受同等子女入学、社会保障等权利，真正实现农民变市民，2006年全市共办理农转非17.9万人；加大劳动维权力度，落实了最低工资保障制度和建筑领域工资保证金制度，2005、2006两年全市收取农民工工资保障金8.67亿元，2006年为农民工办理法律援助案件16118件；完善社保政策，结合实际，优先解决工伤保险、大病医疗保险和养老保险问题。这些综合措施有效地促进了重庆市的城镇化步伐。
(五)建立健全农村劳动力转移的工作机制。
农村劳动力由农业产业向非农产业转移，由农村向城镇转移，是我国实现工业化、城镇化和农业产业化发展过程中的必然要求，是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会，促进城乡协调发展的重要途径，也是一项长期、复杂的任务。各级政府必须发挥主导作用，根据产业结构和产业布局的实际情况和国家的经济、就业等政策，制定好发展规划，明确目标任务，落实具体措施，建立由政府统一领导，有关职能部门分工协作、齐抓共管、社会参与的工作机制，减少重复投入，提高工作实效。如重庆市在资金投入上就注意了整合多渠道经费来源，合理安排培训项目，将国家六部委支持的“阳光工程”，其他有关部委支持的“雨露工程”、“温暖工程”、“春风行动”获得的资金都由市政府统一协调使用，避免重复投入。对农村劳动力转移的工作也要建立责任制，做到定期检查，及时发现和解决实际困难和问题。并注意加强舆论宣传工作，形成良好的舆论氛围，正确引导农村劳动力有序转移。
实践证明，在推进农村劳动力转移进程中，政府发挥着越来越重要的作用。各级政府通过不断提高认识，明确目标，正视问题，积极开展工作，坚持不懈地克服各种困难和障碍，一定会为农民工转移就业提供更有效的支持和帮助，从而进一步全面解决阻碍中国社会经济协调发展的“三农”问题。
(课题组组长：许小峰中国气象局副局长
课题组成员：陆武成甘肃省副省长
杨序顺贵州省人大副主任
曾浩荣海南省高级人民法院院长
巴特尔内蒙古自治区党委副书记)
责任编辑刘学侠
[中图分类号] F323.6 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2007）13-0005-04
近年来，“三农”问题一直在困扰着中国社会经济的协调发展，而农村富余劳动力的转移就业又是其中的一个重要环节。胡锦涛总书记最近在甘肃省谈到农业发展和农民的增收问题时指出：“要努力扩大分子，缩小分母，就是要通过培训，转移和减少农民。”这实际上是为解决农村富余劳动力问题提出了战略任务和目标。这是一项具有挑战性的工作，既涉及大多数农民的持续稳定增收，也会影响到中国二、三产业健康发展和城镇化进程，是摆在各级政府面前必须要完成好的重要任务之一。
一、农村劳动力转移是各级政府需要面对的重要课题
中国发展进程中存在的严重不平衡、不协调问题在影响或阻碍着中国的进一步持续健康发展。特别是占人口60％以上的农民未能合理地分享到国家整体发展进程中的收益，既造成了城乡收入差别的不断扩大、农民收入明显偏低、生存条件未能得到相应改善，也成为中国经济发展中持续多年内需不足的原因之一。据有关统计数据和专家分析得出结果，目前世界平均的城乡人均收入差距是1.5倍，而我国2005年城市居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比却高达3.22倍，其货币收入的差距高达4倍多，加上福利等因素高达6倍。这与胡锦涛总书记最近提出的和谐社会要“在共建中共享、在共享中共建”的发展理念显然是不相符的。
为了解决自身的生存问题，从上个世纪80年代末开始，部分农民陆续离开收益过低的土地，走进城市寻求发展出路。经过20年的演变，这一自发的流动大军已发展到1.5亿人左右，形成了中国社会特有的农民工现象，对社会经济的方方面面产生着不可忽视的影响。
毫无疑问，农民工对中国近年来的城市发展付出了辛勤的劳动，为城市的繁荣做出了巨大贡献。可以不夸张地说，现在许多城市如果离开了农民工已无法正常运转，特别是一些服务领域，会面临瘫痪。大部分农民工在城市的付出也或多或少得到了回报，有的人还通过自身努力进一步发展，创建了自己的企业，彻底改变了命运。但总体上看，农民工的处境并不如意，相对于多数城镇居民来说，农民工仍属于弱势群体，多数人无法享受到在城市生存的基本保障。
面对庞大的农民工队伍以及相伴随产生的种种问题，特别是如何引导这支自发形成的劳动群体规范、有序、合理、健康地生存和发展，已成为建设社会主义和谐社会必须要面对和解决的问题，也是各级政府理应负起的责任。为此，国务院2004年12月、2006年3月先后发布了《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，就切实保障广大农民工的合法权益，进一步改善农民工的就业环境，引导农村劳动力合理有序转移，推动社会主义新农村建设和中国特色的工业化、城镇化、现代化等问题明确提出了指导思想、基本原则和政策措施。对于两个文件的贯彻和落实，还有赖于各级政府和各有关部门的具体实践。要特别注意结合实际，针对重点和难点问题积极探索和推进，通过制定和落实可操作的方案，解决好农民工进城就业所面临的各种细节问题，完善具体的配套措施，才有可能将各项政策真正落到实处，见到实效。
二、解决农村劳动力转移的重点与难点
(一)有效的信息获取途径是农民进城就业的关键环节。
农民工进城，首先面对的就是信息获取问题。在农村，存在着富余劳动力到城市寻求发展，脱贫解困的动力。据一位西部省份负责农业的地方领导介绍，农村每户人家只要有一人在城市找到工作，就基本可以脱贫，如果有两人在城市就业，就基本进入“小康”。但是，由于劳务市场体系不健全，缺少劳务信息的获取渠道，农民盲目自发地进城，找到合适工作的成功率是较低的，往往要付出较大的信息获取成本。据重庆市的一份调研报告反映，农民工就业信息来源渠道比较狭窄，73.3％的农民工主要是通过亲戚朋友介绍推荐找到工作。这种方式明显限制了农民工获取工作岗位的选择余地，往往是亲戚朋友干什么，介绍的也只能是同类行业。由于劳务市场不完善，信息不畅，还使得“黑中介”有机可乘，造成一些农民工选择了非法职业。而有些长期找不到工作的人则会流落街头，导致少数人走上犯罪道路。
(二)农村劳动力素质和技能不适应转移要求。
如何提高自身素质，适应城市的多种工作要求，是农民工进城后面临的严峻问题。据重庆市最近的调查，目前在重庆打工的农民工，80％以上的人没有获得职业资格证书，75％以上的人在外出务工前没有接受过任何技能培训。接受培训少，职业技能差，加大了农民工找到合适工作的难度，也限制了他们竞争高技能、高报酬工作岗位的机会。造成了大多数农民工在城里主要从事一些报酬较低的脏、累、苦、险工种的现状。据农业部有关调研的结果，目前城市中建筑环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员的90％以上都是农民工。由于培训工作滞后，现实情况是，一方面农民工难以找到就业岗位，另一方面用人单位找不到适应需求的人，所谓的民工荒，本质上是技工荒。
(三)农民工合法权益得不到有效保障。
社会保障是一个全国性问题，对农民工来说，矛盾和问题就更显突出。在城市居民住房问题已面临着越来越大压力的情况下，对于多数收入偏低的农民工来说，要想获得体面的居住条件更是难以实现的奢望。据重庆市的调研统计，目前约70％的农民工要靠租房解决居住问题，平均租房支出为114元/月。显然，那些月租金达千元以上的单元房是农民工不敢问及的，大多数人都选择了面积小、卫生条件差、无洗浴、厨房等设施简陋的住房。多数从事建筑业的农民工仍住在大工棚，条件就更差了。影响农民工生存环境的问题还包括医疗、子女教育、精神生活等问题。据劳动部对有关情况的调查，全国农民工参保率普遍偏低，总体上不超过20％。与此同时，农民工由于缺少社会保障，引发的问题确实是令人担忧的。如上所述，多数农民工从事的工种相对艰苦和危险，工伤事故发生率高；居住和卫生条件差，发病率也比城镇居民明显偏高。据卫生部调研的结果：农民工法定传染病报告发病率高于当地城市居民，有些省市已消灭的传染病种近年来死灰复燃，多以流动人口为主。养老保障问题对于80年代后期开始进城打工的农民工来说已尤显突出。
(四)加速城镇化进程是解决问题的根本出路。
在农民工身上反映的诸多问题，本质上都与目前存在的城乡二元结构有关。由于我国的城乡二元结构的存在使我国的城镇化率相对于快速的经济发展明显滞后。我国的城市化水平与发达国家相比有较大差距，较世界平均水平也差了近10个百分点。这一现状的存在，造成我国农业的比较收益相对于二三产业偏低，且差距呈拉大趋势。农村的土地得不到有效利用，会影响农业的可持续发展和竞争力；农民消费水平低导致内需不足，又会阻碍整体经济的稳定、健康发展；城乡差别不断拉大，城乡社会经济不能得到统筹协调发展，既影响社会稳定，又会引发潜在的政治问题。可以说，城镇化水平滞后于经济发展，是导致我国“三农”问题矛盾突出的主要根源。
三、对政府切实解决好农村劳动力转移问题的思考与建议
(一)统筹规划城乡经济社会发展。
解决农村劳动力转移最终还是要靠农村与城市协调发展，政府的重要职责之一是要规划好城乡统筹发展的方案。既要解决好富余劳动力转移问题，也要处理好农业的长远发展问题。根据在重庆市的调研，无论是解决农村劳动力转移就业问题，还是解决农村自身发展问题，都需要考虑如何城乡统筹、协调推进，系统规划城乡经济布局，推进有利于城乡协调发展的城镇建设。重庆渝中区是经济较发达的地区，吸收了大量农民工就业。但农民工居住压力却很大，难以承受渝中这种城市中心区的高消费水平，特别是高出一般城镇的房价。另一方面，从经济发展的规律来看，中心区的发展也不可能独立存在，不同经济规模的城镇间会产生互补性，通过合理分工，可以发挥各自优势。因此，重庆市的发展规划，提出围绕中心城市建设一小时经济圈的构想，将原来主城9区核心区拓展到23个区县，围绕建设西部地区最大的装备制造、汽车及零部件、电子信息、资源加工、清洁能源和国防科技产业带的目标，进一步提高产业动力，计划将80％的劳动力集中在这一区域内，为农民工就业提供更广阔的空间。此外，还实施了“百个经济强镇工程”，打造农村劳动力转移的第一接口。在这一小时经济圈内和“百强镇”区域，农民工在身份转移、安家落户等问题上也会有更灵活的选择余地。而对于留在家里土地的耕种问题，重庆市政府出台了一系列优惠政策，鼓励农民转为城市户口，同时自愿放弃宅基地使用权和土地承包权。农民退出的土地，由所在集体经济组织负责耕种和流转经营，提高了土地的利用效率，也解决了农业的持续发展问题。并通过农村集体资产的股份合作制改革，保障外出务工农民在原集体经济组织中的收益分配权，切实解决农民工外出后的后顾之忧。通过统筹城乡发展，破解城乡二元经济结构和就业结构，使农村劳动力可以离土离乡到中心城市就业，也可以离土不离乡就近在城镇就业，从而达到就业的合理布局，转移的劳动力出得去，稳得住，最终达到扩大分子，缩小分母的目的。
(二)建立和完善劳务市场，为农村劳动力转移提供信息服务。
农村劳动力转移是一项长期的任务，建立和完善统一的劳务市场，提供各类有效的劳务信息，发挥其合理配置劳动力资源的功能，是政府可以发挥作用的重要领域。许多综合性的就业信息，都是政府部门较易获取和掌握的资源。政府有责任通过各种渠道使这些稀缺资源得到及时分享和利用，特别是对于急需帮助的农民工，获取真实的用工信息，是解决就业问题的关键一步。从目前全国情况来看，政府在这一领域的作为还远远不够。据劳动保障部提供的情况，目前接受过各种劳务输出服务的农民工约为总数的20%～30％，而其中仅有30％左右是在政府部门机构接受劳务服务的。尽管通过市场，民办机构也可以发挥很大作用，但要全面、系统地解决问题，还有赖于政府投入，解决民营机构无法承担的基础设施建设、权威信息源发布等问题。重庆市政府在这一领域进行了积极探索和实践，并取得了一定成效，提供了可供借鉴的做法和经验。近年来，重庆市先后投入7000多万元建成了覆盖全市40个区县的劳务市场，包括344家职介机构，88个市外劳务“窗口”，及406个定点培训单位等；还建成了劳务信息网络系统，实现了“一点登陆、全市查询”的功能，这些构成了劳务信息服务体系，为农村劳动力就业和企业用工提供双向服务。
(三)加大培训教育投入，分类解决农村劳动力素质提高问题。
培训与教育是一个大课题，作为政府部门，首先要有战略眼光，必须要将提高人的素质放到关系到长远发展潜力的重要位置对待。在经费上要舍得投入，特别是在针对农民工的职业和技能培训的投入上，应加大比例，并注意整合各类资金渠道，提高经费的使用效率。在具体工作上，注意做细致的分类工作，针对不同需求提供相应服务，包括正规的在职教育培训、短期的上岗前培训、就业后的在岗培训、针对企业需求的订单培训等等。重庆市政府在积极推进切合市场实际需求的培训方面取得了十分显著的效果。如从2004—2006年全市共完成订单培训58.45万人，就业率达到98％；通过特色培训还打造了一批在全国有一定影响的劳务品牌，如“重庆月嫂”、“石龙技工”、“三峡服装”、“巫山建工”等；中长期培训则达到了为年轻农民工同时解决了在城市落户和就业的双重目标。为促进农村劳动力转移培训工作，重庆市近年来逐年加大了资金投入力度，投入金额从2003年的576万元增加至2006年的12825万元。在具体操作上则采用了与市场相结合的方式，通过公开招标明确培训指标，确定培训单位，提高培训效果。实践证明，政府在提高农民工素质方面的投入和所开展的工作同时具有长期性和实效性，值得下大力气推进。
(四)深化改革，建立与推进城镇化进程相配套的政策体系。
要系统解决好农村劳动力转移问题，最终还是要推进城镇化进程。这需要从许多具体环节入手，系统性解决阻碍农民工进城生存的体制性、政策性障碍和诸多实际问题。实际上，近年来各级政府都在进行着有益的探索，并取得了一定成效。2001年3月国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，提出凡在小城镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口。2003年9月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，明确进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。农民工子女入公办学校与当地学生一视同仁，不得收取借读费、赞助费。这些政策的出台，对农民工进城就业起到了一定帮助作用，但尚难以解决所有问题，毕竟农民工面临的困难要比城镇居民大得多，在就业、生存的竞争面前还未能站在同一起跑线上。要想逐步解决好农民工融入城镇的问题，还有赖于各地根据实际情况做更细致的工作，制定更有利于农民工安居落户的政策。重庆市政府为促进农民工进城就业采取了许多具体措施：通过流动人口居住证的“一证制”管理制度建立了农民工基础档案，农民工凭借居住证可以与城镇居民同等享受各项社区公共服务资源；通过政府引导、市场运作，利用闲置的房产资源开办“农民工公寓”，为农民工提供廉租住房，重庆市专为农民工设计的“棒棒公寓”，设有保安室，配备共用厨房、厕所和洗澡间，接通了天然气和闭路电视，还设有活动室，这些设施自开办以来一直供不应求；农民工子女可就近入学，减免各种费用，享受城镇居民入学同等待遇；并规定凡经过了比较系统的中长期培训的学生，拿到毕业证的同时，就可以转为城镇户口，2006年参加这类培训的学生就达4.68万人；市里规定，凡有稳定收入、在城镇连续居住三年以上、与用人单位签订中长期劳动合同的农民工，都可以转为城镇户口，享受同等子女入学、社会保障等权利，真正实现农民变市民，2006年全市共办理农转非17.9万人；加大劳动维权力度，落实了最低工资保障制度和建筑领域工资保证金制度，2005、2006两年全市收取农民工工资保障金8.67亿元，2006年为农民工办理法律援助案件16118件；完善社保政策，结合实际，优先解决工伤保险、大病医疗保险和养老保险问题。这些综合措施有效地促进了重庆市的城镇化步伐。
(五)建立健全农村劳动力转移的工作机制。
农村劳动力由农业产业向非农产业转移，由农村向城镇转移，是我国实现工业化、城镇化和农业产业化发展过程中的必然要求，是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会，促进城乡协调发展的重要途径，也是一项长期、复杂的任务。各级政府必须发挥主导作用，根据产业结构和产业布局的实际情况和国家的经济、就业等政策，制定好发展规划，明确目标任务，落实具体措施，建立由政府统一领导，有关职能部门分工协作、齐抓共管、社会参与的工作机制，减少重复投入，提高工作实效。如重庆市在资金投入上就注意了整合多渠道经费来源，合理安排培训项目，将国家六部委支持的“阳光工程”，其他有关部委支持的“雨露工程”、“温暖工程”、“春风行动”获得的资金都由市政府统一协调使用，避免重复投入。对农村劳动力转移的工作也要建立责任制，做到定期检查，及时发现和解决实际困难和问题。并注意加强舆论宣传工作，形成良好的舆论氛围，正确引导农村劳动力有序转移。
实践证明，在推进农村劳动力转移进程中，政府发挥着越来越重要的作用。各级政府通过不断提高认识，明确目标，正视问题，积极开展工作，坚持不懈地克服各种困难和障碍，一定会为农民工转移就业提供更有效的支持和帮助，从而进一步全面解决阻碍中国社会经济协调发展的“三农”问题。
(课题组组长：许小峰中国气象局副局长
课题组成员：陆武成甘肃省副省长
杨序顺贵州省人大副主任
曾浩荣海南省高级人民法院院长
巴特尔内蒙古自治区党委副书记)
责任编辑刘学侠