2008年5月12日下午14点28分，四川汶川发生建国以来最严重的一次地震灾害。
　　悲痛之余，人们在思考，在突发事件面前，国家和地方的哪些相关部门需要做出紧急响应？如何保证信息的快速通达？如何迅速调集所需的人力和物资？在抢险救灾的背后，是怎样的一套应急联动系统在发挥着作用？
　　四川汶川抗震救灾的过程启用了中央、地方的全套应急联动体系，对及时消除谣言负面影响、消除恐慌、争取在黄金时间抢救伤员做出了巨大的贡献。
　　媒体方面，新华社、新华网在地震发生10分钟后以快讯形式发布新闻真实信息，广电媒体随后也做出应急反应，很多电视台启动应急报道机制进行事件直播。中央电视台新闻和国际频道均在15点后的整点新闻中推出直播节目，以记者连线形式进行地震报道。
　　国家和部门应急体系方面，12日下午，国务院总理温家宝乘专机抵达四川成都，赶往地震灾区，指挥抢险救灾工作。中国国家减灾委紧急启动国家二级救灾应急响应，并组成救灾工作组即赴四川汶川灾区，协助指导抗震救灾工作。中国地震局启动一级预案，集结一支180人的救援队伍。解放军总参谋部紧急启动应急预案，20时35分，成都军区驻汶川部队救援分队快速集结，就地开展救援。民政部和中国红十字总会向灾区紧急调拨物资，电信部门快速修复受损线路，各地抽调医疗救护队伍赶赴灾区……
　　周边受影响省市方面，12日17时，甘肃省政府决定，启动Ⅲ级地震应急响应，省防震减灾领导小组已转为省抗震救灾指挥部，并组织相关部门人员赴受灾最严重的陇南地区，指导当地抗震救灾工作。
　　不仅如此，在过去不久的南方雪灾和山东火车相撞等一系列重大事件中，应急联动系统的作用都得到了充分的显现。事实上，近年来，国际范围内的自然灾害和公共安全事件出现增多、频度加快的趋势，造成的损失也日益加重。一次次突发事件给城市敲响了警钟，如何在最短时间内有效应对突发事件，使信息及时在城市各部门间共享，并迅速集合各部门的力量快速处理事件，将损失减少到最低，成为政府部门需要解决的重要问题。
　　一、城市应急联动系统的概念和组成
　　城市应急联动系统指通过采用统一的公众报告紧急事件和紧急求助的平台，整合城市各种应急救援力量及市政服务资源，实现多警种、多部门、多层次、跨地域的统一接警、统一指挥、联合行动，及时、有序、高效地开展紧急救援或抢险救灾行动，从而保障城市公共安全的综合救援体系及集成技术平台。在事件处理的背后，整个系统的运作是通过一整套信息化系统的支撑来实现的。
　　建设城市应急联动系统是社会信息化的需要，是政府转变职能提高为公众服务能力的需要，也是城市现代化的标志之一。世界上已有许多国家采用单一的报警求助特服号码，并建立了先进的城市应急联动中心。
　　中国在世界发达国家建设应急联动系统的基础上，正在向建设全国范围的大城市应急联动系统升级，部分地市级政府已经不满足于三台合一系统，进而投入大量资金建设大规模、全社会配合的大城市应急联动系统。“三台合一”是城市应急联动系统的最初级阶段，称为“小联动”。国家先在全国范围内实施“小联动”，然后各地再自主升级为“大联动”。应该说，四川省抗震救灾和南方雪灾，是全国应急大联动系统发挥作用的开始。
　　


　　二、中国城市应急联动系统建设覆盖范围
　　2006年1月8日，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着中国应急预案框架体系初步形成。紧接着，中央各部门、各省市陆续开展了建立城市应急联动系统的预案。从2006年开始到2009年，全国各城市陆续进入应急联动系统的建设时期。
　　从目前在建和拟建的项目来看，北京、上海、天津、重庆、深圳的应急联动系统在加紧扩建、完善升级中，成都、南京、广州、杭州、济南、扬州等城市的应急联动系统也正在积极筹划中。全国大约有20多个城市正在筹划建设应急联动系统，除南宁和潍坊二市属于试点型的中小型城市外，其余均为直辖市或沿海经济发达地区的城市，中国有望在15年内建成一个全国性的城市应急联动系统。
　　南宁是我国最早进行应急联动系统试点的城市，从2001年即开始进行应急联动系统试点工程，构造了“政府主导”模式的城市应急联动与社会综合服务体系。其特点是实行统一接警，统一处警，统一调度资源，统一指挥。南宁市应急联动中心的电话系统，可以在30秒之内紧急调度不在同一地点的人群召开电话会议，部署对紧急事件的处置，充分节约救援任务布置的时间。这一系统最多可以同时支持20个小型电话会议。
　　除南宁模式之外，上海的应急联动系统是“分布接警、分布处警、大警协同”，且真正实现“三台合一”，即公安、交警和消防三家联合办公，其应急联动中心的建设规模在国内首屈一指，在亚洲亦处于领先水平。北京的模式则是市统一决策，部门各自指挥。这三种主要模式的差异主要体现在接警、处警的处理方式、建设的规模和联动的规模方面。
　　三、建设城市应急联动系统的考虑因素
　　应急联动系统的设计和建设必须考虑城市的特点、规模和发展阶段，针对共性和个性、灾难和紧急事件方案，建设满足不同需求的系统方案。共性需求，如防火、防盗、治安、交通是每个城市都必须关注的。同时，由于我国地域辽阔，自然灾害多，不同城市所处区域在防止自然灾害方面需要考虑不同的需求。如南方城市、长江沿线地势较低的洪水多发城市等以防洪为重点，北方城市则以抗旱为重点，有的城市需要重点防地震，如近期地震较为频繁的四川北部、甘肃、宁夏地区；沿海城市则必须考虑到海啸灾难，如福建和浙江沿海，几乎每年都会遭受多次台风的袭击，这些不同的自然条件和灾害形势，要求不同城市必须根据自身状况来设计应急联动系统，加强相应灾害处理部门在应急联动系统的地位和作用，而不能片面抄袭其他城市的成功模式。
　　


　　除考虑可能的自然灾害影响以外，城市规模大小、经济发展速度等也决定城市选择的模式。100万人口的城市与1000万人口的城市之间，或者经济欠发达城市与经济发达城市之间，其应急联动系统的构架就会不一样。北京、上海每天的接警量（包括119火警、110匪警、120救助及122交通事故等）达到4万人次以上，而一个中小城市，可能每天的接警量只有几十个。另外，中西部城市和沿海发达城市相比，接警量区别也很大。这些城市建立城市应急联动系统的规模自然差别很大，在模式上应按需选择。
　　城市以往的子系统建设基础和水平决定整体系统建设的规模和投入资金。有的城市各个部门的子系统已经建立得非常完善了，为实现应急联动所需投入的资金数量可能就不会大。而一些基础薄弱的后发城市在建设应急联动系统时，切勿求大求全，建议在通盘考虑的情况下，超前规划，从关键关节的小联动建起，积累运营经验之后再建设三台合一的大联动系统。
　　应急联动的管理模式也存在差异，有的城市是由政府直接管，有的则委托给信息办或公安部门管理，还有的可能会委托给公司来运营。这也是考虑城市政府管理部门的管理能力和建设方能力的情况下的综合决策结果。
　　总的来说，中国的发达地区省市在建立应急联动系统方面走在全国的前面，后建地区应积极吸收先进城市的建设经验，同时考虑自身的信息化建设能力，满足城市应急特定需求。
　　四、建设城市应急联动系统的建议
　　全国各城市在建设应急联动系统的过程中出现了一些问题，其中包括政府部门各自为政、分散决策、协作能力弱；系统未体现全国统一性和地区差异性的结合；社会基础不完善降低应急联动系统的应用效率等等。这些问题的解决是系统的工程，需要不断地总结实战经验。
　　赛迪顾问认为，建设城市应急联动系统需要国家和地方政府双方面配合，从强化以下方面的措施：
　　1．国家相关部门稳步推进国家标准的实施。这是各地区和各有关部门在应急平台建设过程中反映的共同问题。国家相关部门应尽快出台各类技术标准规范和业务标准规范，以保证实现国家应急平台体系的互联互通。应急平台的标准化不在于硬件设备的强求一致，关键在于保证在应急联动流程方面规范一致。可通过试点示范工程的建设实践，逐步形成规范标准后再加以推广应用。但技术标准规范的制定不可能一蹴而就，其形成需要在实践中不断总结，出台需要一定过程。应当通过试点示范工程的建设实践，逐步形成规范标准后再加以推广应用，这样的标准规范更科学更合理，也才会更具有指导意义。
　　2．加强国家和地方层面的数据库建设和应用。城市应急联动系统的作用不仅体现在为处理某一次紧急事件，更重要的是为未来可能发生的同样的紧急事件提供经验借鉴和参考。因此，数据库的建设显得尤为重要。建设中必须以过去的事件为经验总结，建立信息更新机制，加强信息源建设，由信息的产生者和提供者负责信息的更新和维护。信息的提供者保证信息的实时性、完备性，必要时采取交叉验证的方式，把不同部门的相关数据与权威部门的数据进行校核。
　　


　　3．地方政府部门应整合城市信息化各种资源。充分挖掘、合理高效地配置现有资源，贯穿城市应急联动的全过程，这是当前中国推进城市应急联动的现实选择。对于已经实施多项信息化建设的城市，前期必须要有一个长远的规划，以免浪费资源，同时也可以避免各个系统出现无法统一协调的情况。
　　4．加强重点区域尤其是加强区域结合部位和交通、电力、电信等更易发生灾害的瓶颈地带的监控和管理建设。这些区域通常因为通信、交通等条件较差，成为应急联动系统较难建设和覆盖的区域，而又是灾害频发的区域，如何做到对这些区域的覆盖，是评估城市应急联动系统完整性和功能性的重要指标。
　　（作者系赛迪顾问城市战略咨询中心咨询师）