论文部分内容阅读
就业是民生之本。提高就业能力和质量，稳定就业形势，和谐劳动关系，是促进我国经济社会又好又快发展，向实现社会主义现代化目标稳步迈进的基本条件；也是我国深化经济体制改革，保持社会稳定和国家长治久安的重要任务。本文从宏观的角度就我区的就业问题谈几点个人的思考和认识。
一、关于就业形势
首先，从国际看，近年来受生产能力过剩、金融危机、世界贸易增长衰退等因素的影响，一些发达国家的失业率居高不下，如日本2000年、2005年，德国2000年、2005年，法国2000年、2005年，美国2000年、2005年，其它如印度等发展中国家的失业人数也不断攀升。失业人数的不断增加，使许多国家都认识到，经济全球化的本质就是国际资源在全球范围内的优化配置和劳动在国际间的重新分工，从一定意义上说，就意味着有限的就业岗位在全球的重新分配。所以，每个国家特别是人口相对偏多的国家，都希望在新一轮的经济结构调整中，将更多的就业岗位配置到自己的国家中。为此，一方面千方百计争夺外国直接投资等国际资源，以便直接为本国劳动力提供更多的就业机会；另一方面大力发展出口导向型贸易与经济，扩大各类出口商品和服务的国际市场，以便间接为本国劳动力增加就业机会。可以说国际就业岗位的竞争呈现出不断加剧的趋势。如近年我国与美国以及欧盟之间的贸易摩擦，从深层次上说，也是源于中国对其它国家就业岗位的竞争。
其次，从全国看，据世界银行统计，1999年我国劳动力总人口为7.51亿，占世界总量的26%，相当于高收入国家劳动力人口（4.35亿）的1.73倍，相当于欧盟国家劳动力人口（1.36亿）的5.5倍，相当于美国劳动力人口（1.43亿）的5.3倍。中国有世界上9.6%的自然资源、9.4%的资本资源、1.85%的知识技术资源、1.83%的国际资源，需要为占世界26%的劳动力人口创造就业机会。而美国则用世界上16%的自然资源、31.1%资本资源、34.9%的知识技术资源、24.2%的国际资源来为不足世界总量5%的劳动力人口创造就业岗位。上述数字表明，在目前竞争不断加剧的国际环境中，我国由于特殊的国情，就业岗位的增加变得更为艰难。
第三，从我区看，2005我区城镇登记失业人数17.75万人，城镇登记失业率4.26%，较2000年相比，城镇登记失业人员增加了5.15万人、城镇登记失业率增加了0.94个百分点。根据统计资料测算，2010年，我区劳动年龄人口1713.6万人，较2005年的1672.3万人相比，将净增41.3万人，按我区“九五”、“十五”期间平均70%的劳动参与率测算，需要增加29万个就业岗位。与此同时，在全国经济发展的分工与合作中，长三角、珠三角及京津冀等经济发达地区，因其良好的经济基础、配套环境及大量的熟练劳动力资源，聚集了全国90%以上的劳动密集型产业和中小企业。因此，“十一五”至相当长的一段时期内，我区的就业形势都将较为严峻。
从上述三个层面的分析看，就业已成为大多数国家和地区面临的共同挑战，在这样一个宏观背景中，我们必须把就业工作摆在更加突出的位置，抓紧抓好。
二、关于经济增长与就业变化的关系
（一）“高增长、低就业”的成因
“十五”以来，我区经济持续高速增长，特别是2003—2005年，GDP增幅连续三年保持全国领先水平，但同期就业却没有显著增长，呈现出“高增长、低就业”态势。导致这一态势的主要原因：一是随着工业化进程的加快，我区经济发展步入工业化中期，在工业对经济增长的贡献率不断提高的同时（2005年工业对经济增长的贡献率为54.1%，比2000年提高17.1个百分点），由于科技的不断进步，劳动生产率也在不断提高，拉动就业相对减少。2005年二产增加值1773.21亿元、就业人员162.7万人、劳动生产率108689.48元/人，较1995年相比分别增长1464.43亿元、减少62.3万人、增长694.16%。二是我区的资源禀赋和条件决定了我区经济在这一轮增长中结构进一步重型化，特别是煤电等重化工产业的加速发展，大多属资本密集型和技术密集型产业，拉动就业的作用进一步下降。比如电厂，过去包头一电、二电厂80多万千瓦的装机，每个厂都有2000多人，现在120万千瓦装机的电厂仅用300人，呼市托电480万千瓦装机也只有五六百人。三是三产发展相对较慢，中小企业发展滞后，服务业发育程度低，经济增长主要靠二产拉动，而二产就业人数迅速减少，导致我区在经济快速发展的同时，就业没有出现大幅度提高。从另一角度讲，“高增长、低就业”也是大多数地区工业化进程中难以避免的现象。
（二）实现经济增长与就业增长良性互动的着力点
从经济发展规律及发达地区经验看，三次产业中，三产由于在规模上富集了中小企业、在生产要素上富集了劳动密集型企业、在所有制结构上富集了民营企业，具有较高的就业容量。从我区情况看，由于起步较晚，三产的整体发展水平还相对较低，2005年，我区三产增加值比重39.4%、就业比重30.5%，分别低于全国平均水平0.5个百分点、0.9个百分点，与东部发达地区相比，差距更大。但纵向比较，在过去的10年中，我区三产就业人数还是呈现了较快增长。1995年到2005年，我区三次产业就业人数变化分别是：一产增加23.7万人、增长4.4%，二产下降62.3万人、下降27.7%，三产增加50.3万人、增长18.8%。三次产业中，三产就业增长最快。基于我区三产发展水平相对较低、就业增长较快的实际情况，可以推断我区的三产还存在潜在的较大的就业空间，但潜在就业空间能否转换为现实的就业岗位，要取决于三产的发展态势，或者说，下一步我区的就业压力能否得到有效缓解，要看三产是否能有较大的发展。
2005年自治区政府出台了促进第三产业发展的意见和60条政策，对加快我区第三产业的发展发挥了积极作用。以此为基础，各级政府必须继续加大力度，从实现经济增长与就业增长良性互动和让老百姓分享经济发展成果的高度，根据发展变化的新情况，采取有效措施、推动第三产业的发展。
三、关于失业率警戒线
失业率、GDP、物价水平、国际收支平衡是宏观控调的4大指标。上世纪90年代以来，随着就业问题的凸显，控制失业已成为各级政府的一项重要工作。
（一）市场经济不能消除失业
首先，市场经济是通过价格信号来实现资源配置的。劳动者在发现和确认适宜的工作种类以及劳动力价格的过程中，要花费时间，要付出寻找成本，从整个社会上看，在每一个时点上，总会有一部分人在离开自己原来岗位后的一段时间内找不到新的工作。其次，由于劳动力素质与岗位需求的不一致以及供求双方信息的不对称，总会出现部分人找不到工作和部分岗位找不到人的现象。第三，由于工资、福利、工作环境等相关条件不可能灵活到满足所有劳动者的要求以及由于劳动者个人的原因，总有一些人选择暂时或长期放弃工作。因此，在市场经济中失业是不可避免的。
（二）较高失业率的负面影响
一是影响社会稳定。失业人员生活来源是领取失业保险金和最低生活保障金，只能维持较低的生活水平。失业人员数量的增加，会在社会上形成一个低收入群体，生活状态长期得不到有效改善，容易导致他们心理失衡，出现越轨、犯罪等行为，进而影响社会的稳定。二是对国民经济发展造成障碍。大量失业人员的存在，使劳动力资源不能充分利用，使经济发展的现实增长率低于潜在增长率。
（三）适度失业率的正面效应
一是适度失业率有利于实现劳动力资源的重组与更新。部分失业人员的存在，可以使用工单位有余地选择更适合要求的人员，有余地根据发展需求，对原有用工结构进行调整。二是适度的失业率有利于提高劳动质量和劳动力素质。失业的存在会使就业人员和失业人员感到一定的竞争压力，使在岗人员主动努力工作、提高劳动质量，使失业人员积极提高知识水平和技能，以求在市场中竞争到新的工作。
（四）失业率警戒线
对失业进行有效的宏观调控，从发达市场经济国家来看，一项重要的工作就是建立失业警戒线，通过失业警戒线，判断失业问题的严重程度。一个国家或地区可以承受的失业率水平，受其经济发展水平、社会保障制度及历史文化背景等因素的制约，理论上没有一个统一的标准。目前发达市场经济国家对失业的基本判断是：失业率在3%—4%以下，属劳动力供给紧张型；5%—6%左右属于劳动供给宽松型；7%—8%以上为失业问题严重型。我们国家目前从中央到各省还没有提出各自经济社会发展可承受的失业率水平，虽然各级政府对就业工作都给予了高度重视，一定程度上，失业调控工作还缺乏科学的依据和合理的制度安排。
在此建议：第一，尽快研究制定我区的失业率警戒线，为判断失业情况提供科学依据；第二，尽快组建我区失业预警专家委员会，组织相关行业的专家定期对失业状况进行评估；第三，尽快研究制定我区失业紧急预案，在失业严重情况出现时，及时采取有效措施，保障大量失业人员的基本生活、维护社会稳定。
四、关于失业统计
统计数据是了解失业情况、判断失业问题严重程度的基础和依据。国际上通用的表示失业率的指标主要有三项：一是“登记失业率”。二是“调查失业率”。三是“不充分就业率”。其中“不充分就业率”受多种因素的影响，用其考核就业情况的国家比较少。目前我们统计系统公布的失业率是城镇登记失业率，数据来源为城镇就业管理部门定期报表，即失业人员到就业管理部门登记、填写报表，然后层层上报、加总取得数据。由于部分失业的人员因种种原因，尽管失业却没有进行登记，因此城镇登记失业率与实际失业率之间存在着一定的偏差，但由于缺乏相关的参考数据，偏差的大小也难以估计。为完善我区的失业统计，建议下一步加强两方面的工作。一是进行抽样调查。有关资料显示，国家统计局进行了失业的抽样调查工作，但数据没有对外公布。我区的失业抽查工作可以此为基础，结合每年的人口抽样调查进行，通过调查失业率对登记失业率的偏差进行矫正。二是对进城的无业农村富余劳动力进行统计。目前占主导地位的观点认为，农民从理论上讲都有生产资料即土地，只要从事生产劳动，都能获取收入，所以在农村不存在失业问题。而我国的实际情况是，农村地少人多，大部分富余劳动力要进城务工，这些人虽然没有进入城镇人口和失业统计范围，但实际上已经参与了城镇就业岗位的竞争和分配。因此，应将长期脱离土地进城谋生暂时无业的农村富余劳动力进行统计，在安排城镇就业工作时，对这部分人给予特别关注和统筹考虑。
五、关于政府公共就业服务
政府促进就业的职能，大体上可概括为两项。一项是发展经济，直接拉动就业岗位增加；另一项是做好公共服务，间接促进就业的好转。随着下岗失业人员的大量出现，在中央的安排部署下，各级政府都开展了包括社会保障、就业援助、信贷支持、税费减免、信息发布、教育培训等全方位的公共就业服务，并取得了较好的效果。
（一）加强公共就业服务网络建设
经过几年的建设，我区公共就业服务机构已经较为完善。其中，自治区、盟市两级的公共就业服务机构已经发挥了非常好的作用，为求职人员提供了多方面的就业服务，有力地推动了就业再就业工作的顺利进展。但大部分县级及社区公共就业服务机构，由于投入不足，设施短缺，业务不能很好开展，没有发挥其应有的功能。为此，建议研究启动我区就业服务机构网络建设项目，由自治区安排专项资金，对公共就业服务机构、特别是基层公共就业服务机构的业务用房及设备进行改善，使各级就业服务机构相互联系，真正成为功能齐全、服务到位的“一站式”服务网络。
（二）强化公共就业培训
一是充分发挥各类培训资源的作用。目前培训资源主要分三类：一类是隶属于教育部门的非义务教育机构，一类是隶属于劳动部门的技工学校，还有一类是社会资金投入建设的教育机构。建议推行政府采购的方式，鼓励各类教育机构参与公共就业培训工作。二是实施农民培训项目。结合新农村建设，建议自治区政府安排专项资金，实施农民培训项目。由劳动、教育、农业、财政等相关部门，共同研究编制农民培训方案，合理安排培训内容、培训方式，有计划地对农村青壮年劳动力进行培训，增强他们从事农业及非农产业工作的技能，提高他们平等参与城镇就业竞争的机会。
（作者系内蒙古发展和改革委员会副主任）
一、关于就业形势
首先，从国际看，近年来受生产能力过剩、金融危机、世界贸易增长衰退等因素的影响，一些发达国家的失业率居高不下，如日本2000年、2005年，德国2000年、2005年，法国2000年、2005年，美国2000年、2005年，其它如印度等发展中国家的失业人数也不断攀升。失业人数的不断增加，使许多国家都认识到，经济全球化的本质就是国际资源在全球范围内的优化配置和劳动在国际间的重新分工，从一定意义上说，就意味着有限的就业岗位在全球的重新分配。所以，每个国家特别是人口相对偏多的国家，都希望在新一轮的经济结构调整中，将更多的就业岗位配置到自己的国家中。为此，一方面千方百计争夺外国直接投资等国际资源，以便直接为本国劳动力提供更多的就业机会；另一方面大力发展出口导向型贸易与经济，扩大各类出口商品和服务的国际市场，以便间接为本国劳动力增加就业机会。可以说国际就业岗位的竞争呈现出不断加剧的趋势。如近年我国与美国以及欧盟之间的贸易摩擦，从深层次上说，也是源于中国对其它国家就业岗位的竞争。
其次，从全国看，据世界银行统计，1999年我国劳动力总人口为7.51亿，占世界总量的26%，相当于高收入国家劳动力人口（4.35亿）的1.73倍，相当于欧盟国家劳动力人口（1.36亿）的5.5倍，相当于美国劳动力人口（1.43亿）的5.3倍。中国有世界上9.6%的自然资源、9.4%的资本资源、1.85%的知识技术资源、1.83%的国际资源，需要为占世界26%的劳动力人口创造就业机会。而美国则用世界上16%的自然资源、31.1%资本资源、34.9%的知识技术资源、24.2%的国际资源来为不足世界总量5%的劳动力人口创造就业岗位。上述数字表明，在目前竞争不断加剧的国际环境中，我国由于特殊的国情，就业岗位的增加变得更为艰难。
第三，从我区看，2005我区城镇登记失业人数17.75万人，城镇登记失业率4.26%，较2000年相比，城镇登记失业人员增加了5.15万人、城镇登记失业率增加了0.94个百分点。根据统计资料测算，2010年，我区劳动年龄人口1713.6万人，较2005年的1672.3万人相比，将净增41.3万人，按我区“九五”、“十五”期间平均70%的劳动参与率测算，需要增加29万个就业岗位。与此同时，在全国经济发展的分工与合作中，长三角、珠三角及京津冀等经济发达地区，因其良好的经济基础、配套环境及大量的熟练劳动力资源，聚集了全国90%以上的劳动密集型产业和中小企业。因此，“十一五”至相当长的一段时期内，我区的就业形势都将较为严峻。
从上述三个层面的分析看，就业已成为大多数国家和地区面临的共同挑战，在这样一个宏观背景中，我们必须把就业工作摆在更加突出的位置，抓紧抓好。
二、关于经济增长与就业变化的关系
（一）“高增长、低就业”的成因
“十五”以来，我区经济持续高速增长，特别是2003—2005年，GDP增幅连续三年保持全国领先水平，但同期就业却没有显著增长，呈现出“高增长、低就业”态势。导致这一态势的主要原因：一是随着工业化进程的加快，我区经济发展步入工业化中期，在工业对经济增长的贡献率不断提高的同时（2005年工业对经济增长的贡献率为54.1%，比2000年提高17.1个百分点），由于科技的不断进步，劳动生产率也在不断提高，拉动就业相对减少。2005年二产增加值1773.21亿元、就业人员162.7万人、劳动生产率108689.48元/人，较1995年相比分别增长1464.43亿元、减少62.3万人、增长694.16%。二是我区的资源禀赋和条件决定了我区经济在这一轮增长中结构进一步重型化，特别是煤电等重化工产业的加速发展，大多属资本密集型和技术密集型产业，拉动就业的作用进一步下降。比如电厂，过去包头一电、二电厂80多万千瓦的装机，每个厂都有2000多人，现在120万千瓦装机的电厂仅用300人，呼市托电480万千瓦装机也只有五六百人。三是三产发展相对较慢，中小企业发展滞后，服务业发育程度低，经济增长主要靠二产拉动，而二产就业人数迅速减少，导致我区在经济快速发展的同时，就业没有出现大幅度提高。从另一角度讲，“高增长、低就业”也是大多数地区工业化进程中难以避免的现象。
（二）实现经济增长与就业增长良性互动的着力点
从经济发展规律及发达地区经验看，三次产业中，三产由于在规模上富集了中小企业、在生产要素上富集了劳动密集型企业、在所有制结构上富集了民营企业，具有较高的就业容量。从我区情况看，由于起步较晚，三产的整体发展水平还相对较低，2005年，我区三产增加值比重39.4%、就业比重30.5%，分别低于全国平均水平0.5个百分点、0.9个百分点，与东部发达地区相比，差距更大。但纵向比较，在过去的10年中，我区三产就业人数还是呈现了较快增长。1995年到2005年，我区三次产业就业人数变化分别是：一产增加23.7万人、增长4.4%，二产下降62.3万人、下降27.7%，三产增加50.3万人、增长18.8%。三次产业中，三产就业增长最快。基于我区三产发展水平相对较低、就业增长较快的实际情况，可以推断我区的三产还存在潜在的较大的就业空间，但潜在就业空间能否转换为现实的就业岗位，要取决于三产的发展态势，或者说，下一步我区的就业压力能否得到有效缓解，要看三产是否能有较大的发展。
2005年自治区政府出台了促进第三产业发展的意见和60条政策，对加快我区第三产业的发展发挥了积极作用。以此为基础，各级政府必须继续加大力度，从实现经济增长与就业增长良性互动和让老百姓分享经济发展成果的高度，根据发展变化的新情况，采取有效措施、推动第三产业的发展。
三、关于失业率警戒线
失业率、GDP、物价水平、国际收支平衡是宏观控调的4大指标。上世纪90年代以来，随着就业问题的凸显，控制失业已成为各级政府的一项重要工作。
（一）市场经济不能消除失业
首先，市场经济是通过价格信号来实现资源配置的。劳动者在发现和确认适宜的工作种类以及劳动力价格的过程中，要花费时间，要付出寻找成本，从整个社会上看，在每一个时点上，总会有一部分人在离开自己原来岗位后的一段时间内找不到新的工作。其次，由于劳动力素质与岗位需求的不一致以及供求双方信息的不对称，总会出现部分人找不到工作和部分岗位找不到人的现象。第三，由于工资、福利、工作环境等相关条件不可能灵活到满足所有劳动者的要求以及由于劳动者个人的原因，总有一些人选择暂时或长期放弃工作。因此，在市场经济中失业是不可避免的。
（二）较高失业率的负面影响
一是影响社会稳定。失业人员生活来源是领取失业保险金和最低生活保障金，只能维持较低的生活水平。失业人员数量的增加，会在社会上形成一个低收入群体，生活状态长期得不到有效改善，容易导致他们心理失衡，出现越轨、犯罪等行为，进而影响社会的稳定。二是对国民经济发展造成障碍。大量失业人员的存在，使劳动力资源不能充分利用，使经济发展的现实增长率低于潜在增长率。
（三）适度失业率的正面效应
一是适度失业率有利于实现劳动力资源的重组与更新。部分失业人员的存在，可以使用工单位有余地选择更适合要求的人员，有余地根据发展需求，对原有用工结构进行调整。二是适度的失业率有利于提高劳动质量和劳动力素质。失业的存在会使就业人员和失业人员感到一定的竞争压力，使在岗人员主动努力工作、提高劳动质量，使失业人员积极提高知识水平和技能，以求在市场中竞争到新的工作。
（四）失业率警戒线
对失业进行有效的宏观调控，从发达市场经济国家来看，一项重要的工作就是建立失业警戒线，通过失业警戒线，判断失业问题的严重程度。一个国家或地区可以承受的失业率水平，受其经济发展水平、社会保障制度及历史文化背景等因素的制约，理论上没有一个统一的标准。目前发达市场经济国家对失业的基本判断是：失业率在3%—4%以下，属劳动力供给紧张型；5%—6%左右属于劳动供给宽松型；7%—8%以上为失业问题严重型。我们国家目前从中央到各省还没有提出各自经济社会发展可承受的失业率水平，虽然各级政府对就业工作都给予了高度重视，一定程度上，失业调控工作还缺乏科学的依据和合理的制度安排。
在此建议：第一，尽快研究制定我区的失业率警戒线，为判断失业情况提供科学依据；第二，尽快组建我区失业预警专家委员会，组织相关行业的专家定期对失业状况进行评估；第三，尽快研究制定我区失业紧急预案，在失业严重情况出现时，及时采取有效措施，保障大量失业人员的基本生活、维护社会稳定。
四、关于失业统计
统计数据是了解失业情况、判断失业问题严重程度的基础和依据。国际上通用的表示失业率的指标主要有三项：一是“登记失业率”。二是“调查失业率”。三是“不充分就业率”。其中“不充分就业率”受多种因素的影响，用其考核就业情况的国家比较少。目前我们统计系统公布的失业率是城镇登记失业率，数据来源为城镇就业管理部门定期报表，即失业人员到就业管理部门登记、填写报表，然后层层上报、加总取得数据。由于部分失业的人员因种种原因，尽管失业却没有进行登记，因此城镇登记失业率与实际失业率之间存在着一定的偏差，但由于缺乏相关的参考数据，偏差的大小也难以估计。为完善我区的失业统计，建议下一步加强两方面的工作。一是进行抽样调查。有关资料显示，国家统计局进行了失业的抽样调查工作，但数据没有对外公布。我区的失业抽查工作可以此为基础，结合每年的人口抽样调查进行，通过调查失业率对登记失业率的偏差进行矫正。二是对进城的无业农村富余劳动力进行统计。目前占主导地位的观点认为，农民从理论上讲都有生产资料即土地，只要从事生产劳动，都能获取收入，所以在农村不存在失业问题。而我国的实际情况是，农村地少人多，大部分富余劳动力要进城务工，这些人虽然没有进入城镇人口和失业统计范围，但实际上已经参与了城镇就业岗位的竞争和分配。因此，应将长期脱离土地进城谋生暂时无业的农村富余劳动力进行统计，在安排城镇就业工作时，对这部分人给予特别关注和统筹考虑。
五、关于政府公共就业服务
政府促进就业的职能，大体上可概括为两项。一项是发展经济，直接拉动就业岗位增加；另一项是做好公共服务，间接促进就业的好转。随着下岗失业人员的大量出现，在中央的安排部署下，各级政府都开展了包括社会保障、就业援助、信贷支持、税费减免、信息发布、教育培训等全方位的公共就业服务，并取得了较好的效果。
（一）加强公共就业服务网络建设
经过几年的建设，我区公共就业服务机构已经较为完善。其中，自治区、盟市两级的公共就业服务机构已经发挥了非常好的作用，为求职人员提供了多方面的就业服务，有力地推动了就业再就业工作的顺利进展。但大部分县级及社区公共就业服务机构，由于投入不足，设施短缺，业务不能很好开展，没有发挥其应有的功能。为此，建议研究启动我区就业服务机构网络建设项目，由自治区安排专项资金，对公共就业服务机构、特别是基层公共就业服务机构的业务用房及设备进行改善，使各级就业服务机构相互联系，真正成为功能齐全、服务到位的“一站式”服务网络。
（二）强化公共就业培训
一是充分发挥各类培训资源的作用。目前培训资源主要分三类：一类是隶属于教育部门的非义务教育机构，一类是隶属于劳动部门的技工学校，还有一类是社会资金投入建设的教育机构。建议推行政府采购的方式，鼓励各类教育机构参与公共就业培训工作。二是实施农民培训项目。结合新农村建设，建议自治区政府安排专项资金，实施农民培训项目。由劳动、教育、农业、财政等相关部门，共同研究编制农民培训方案，合理安排培训内容、培训方式，有计划地对农村青壮年劳动力进行培训，增强他们从事农业及非农产业工作的技能，提高他们平等参与城镇就业竞争的机会。
（作者系内蒙古发展和改革委员会副主任）