论文部分内容阅读
摘要：国务院总理温家宝在《政府工作报告》中痛斥了一些行政机关存在的严重的铺张浪费问题，突出表现在公务用车、公款吃喝和公费旅游消费等方面，这些都反映出中国政府的行政成本过高问题。控制政府的行政成本，对于建设节约透明、服务高效、廉洁诚信的政府，具有十分重要的现实意义。文章通过对政府成本问题的理论分析，研究了中国政府行政成本的主要问题，提出了控制政府行政成本的具体对策。
关键词：行政成本；控制对策；节约型政府
今年全国“两会”召开以来，中国政府的行政成本问题频见媒体，曝光的政府“三公”消费、铺张浪费现象令人触目惊心，温家宝总理在《政府工作报告》中两次痛斥这种现象。控制行政成本、建设节约型政府是建设节
约型社会的关键，是中国未来政府范式的必然选择。
一、政府成本的理论分析
政府成本问题研究是我国政府改革与政府发展的需要，也是现代政府理论的重要组成部分。无论从现实还是从理论层面上看，政府成本问题都是一个复杂性、综合性很强的问题。本文就中国和西方政府成本理论作了广泛研究，对中外理论界有关政府成本问题的重要文献作了初步分析归纳，整理出以下两个方面的内容：
（一）政府成本的构成要素
政府成本首先应考虑政府职能的管辖范围（亦可称管理半径）；其次应考虑政府在履行职能时的挤出效应（机会成本）及其对未来的影响。本文认为政府成本主要包括决策成本、管理成本和监督成本三大要素。
1、决策成本（cost of decision）。这是指政府在一定时间所应达到的目标及为实现目标而制定的方案，这些方案的形成是付出了代价的，为决策而支付的成本称之为决策成本。政府决策大致有四种方式；一是政府自行制定式；二是政府委托所属的咨询机构制定式；三是社会招标采购制即完全由社会咨询机构制定；四是执政党制定式。由于决策在政府运行中处于核心地位，因此决策成本是政府成本的重要组成部分。
2、管理成本（cost of management）。它包括行政管理支出、国防支出、教科事业支出、转移性支出等。此外一部分非盈利性的公共投资支出亦应计算在管理成本范畴。值得引起重视的是我国行政管理成本近年来不断呈上升趋势，并呈现以下特征：（1）行政经费支出膨胀，挤出其他项目支出，特别是建设性资金和保障性资金支出，导致财政支出结构的扭曲，削弱了政府的资源配置职能和收入分配职能。（2）教育支出比例有所增加，但教育占GDP的比例仍相当低。（3）科技事业支出处于较低水平，整个社会对科研事业的相对经费投入呈下降趋势。（4）财政补贴份额较高，软预算约束未能完全消除。如1992年占财政总支出的8.6%，高于发达国家的3%和发展中国家的5%的平均水平。（5）福利保障性支出明显不足。“十五”期间我国各项保障基金缺口达1000亿元，我国个人养老保险账户空缺已接近2000个亿。
3、监督成本（cost of supervision）。我国监督体系包括内部监督和外部监督，随着政府法制化的增强，这些成本有不断加大的可能，而监督成本在财政支出的比例将不断提高。
（二）政府成本的影响因素
学者周镇宏、何翔舟撰文讨论政府成本对市场经济运行的影响，他们认为：“要实现市场经济的高效率，必须以政府的低成本运作为前提；市场经济高效率的实现，必须有一个成本低廉的政府。”“高效率的市场经济之所以与政府成本问题具有很高的关联度，是由政府作为市场经济运行的引导者的特殊身份决定的。”同时两位学者还在此基础上对政府高成本运转的主客观原因作了分析，认为“政府成本居高的主要原因是行政人员超编、行政管理费用占财政支出比重大、政府机构内部利益集团的存在、政府职能错位及责权的不对称等等”。
桑玉成教授将影响政府成本的因素归结为六个方面：政府的直接消费、政府的间接消费、政府的管理效率、政府的运作机制、政府及其官员的廉洁或腐败的程度、国民的素质。并指出：政府成本的降低取决于这六方面因素，比如，一国的国民如果都能够遵纪守法，且具备良好的道德观念和行为准则，那么政府用于维持社会秩序方面的成本就会相对少一些。从现有文献来看，绝大多数论著对于政府成本是否居高的问题，仅从规范的角度进行逻辑推演，其结论均为国内政府成本居高，并在此前提下，探讨政府成本居高的原因及解决的对策，而未就政府成本是否居高的问题做实证分析。
二、中国政府行政成本的主要问题
我国有位行政问题专家说：“中国是全世界行政成本最高的国家”。行政成本过高，最直观的表现是行政管理成本过高，就是政府为了维持执政地位和政权正常运行所耗费的经济资源超出了国家财力许可的范围。这种现象的存在，既影响节约型政府的建设，又影响党的执政地位的巩固。当前，政府行政成本主要表现为“五高”：
（一）行政管理经费增长过高
据新华社2006年3月8日电，“我国行政管理经费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年来行政管理费用的增长还在上升。”1978年至2003年的25年间，我国的行政管理费用已增长87倍，大大高于同期财政收入增长和GDP增长。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71，到2003年上升到19.03。众所周知，不少地方财政支出主要用于承担财政供养人口的工资，以及向各类行政事业单位提供运转开支。一方面，由于许多地方的财政供养人口过于庞大，使一些地方财政不堪重负，捉襟见肘。此外，一些地方财政供养人口中，还混有不少“吃空饷”的“蛀虫”。
（二）行政管理经费占财政总支出的比重逐年攀高
政府行政管理经费占财政支出的比重，1978年仅为4.71，1980年为6.15，1985年为8.53，1995年为14.6，2000年为17.43，2003年达到19.04的高度。而日本2003年为2.38、英国为4.19，韩国为5.06，法国为6.5，加拿大为7.1，美国为9.9。此外，长期以来，我国行政管理支出增长速度大大快于财政支出的增长速度，行政管理支出增长率平均每年为17.7，与财政支出的年平均增长率12.39相比，平均高出5.4个百分点。
（三）行政不透明与腐败所造成的成本高
据美国《商业周刊》转引“卡内基国际和平基金会”学者裴敏新的报告指出，贪污腐败每年给中国造成的赋税与关税损失约占GDP的8%左右。学者胡鞍钢认为，中国因腐败而造成的各类经济损失，在20世纪90年代后半期保守估计平均每年在9875—12570亿元之间，占GDP的13.2—16.8%。这个数字比政府一年的财政收入还多!世界知名会计公司普华永道调查表明，世界资本一般会流向透明度较高的国家，中国因此损失了大约1310亿美元的直接投资。长期以来，我国各类机关在工作中的浪费现象也十分惊人。来自国家有关部门的调查显示，我国政府机构电力年消耗总量占全国总消耗量的5%，能源费用超过811亿元，单位建筑面积能耗超过世界头号耗能大国——美国政府机关1999年平均水平的3倍，某些政府公务人员1天的耗电量为普通百姓的19倍。在用水、办公用品、用油和建筑节能等方面也存在类似问题。据国家财政部数据显示，2004年全国用于公款吃喝招待、公车消费和公费出国的开支共计7000亿元，占全国财政当年总收人的26.6%。
（四）吃财政饭的人数居高不下
自建国以来，中国政府进行了多次较大规模的政府机构改革。从机构数量上看确实是精简了，但吃财政饭的人数并没有减少。财政部2003年3月《财政供养人员参考资料》显示，2000年，中国财政供养人口为4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，二者合计占总人口的比例约为1∶30，经济不发达的西北地区达到1∶20。如果按该年度行政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入的比重约为32%，这样的比重显然高于国际上大多数国家的水平。
（五）政府部门运作成本偏高
从政府部门的投入与产出来看，中国政府在1996年以1元的行政经费，产出57元的国内生产总值，到了2001年，这个数字下降到27元。可见，政府部门运作成本越来越“昂贵”。从与世界发达国家的比较看，中国政府部门的运作成本也是偏高的。以1997年的税收为例，我国近100万税务人员，当年收了近8000亿元人民币的税；美国国税局l0万人收了1.7万亿美元的税；日本国税局5万人，只相当于我国的1／20，税收是我国的8倍。
三、控制政府行政成本的对策
要控制行政成本，建设节约型政府，主要从以下五个方面努力：
（一）降低行政成本，建设服务型政府
服务型政府应高效行政、廉洁从政。高效，就是要求政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，管理效益好。廉洁，就是要求政府及其工作人员为政廉洁，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。建设服务型政府，节约行政成本，必须做好四个方面的工作：
1、实现三个转变。实现政府职能转变，要确定服务型政府的新定位：一是从无限全能型的政府向有限服务型的政府转变；二是从审批型政府向服务型政府转变；三是从高成本政府向高效率政府转变。
2、抓好四项工作。一是依靠制度约束，提高行政效能。从政府工作基本职能和具体业务事务出发，依托行政便民服务中心、会计结算中心、效能监察中心三个平台，通过建立首长责任制、岗位责任制、限时办结制、服务承诺制、失职追究制等一系列制度，提高行政效率与执政水平。二是注重服务载体设计，营造服务氛围，大力培养公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高其业务能力和服务水平。三是建立科学、民主的评估体系，实行目标管理，其中最重要的是要建立科学的发展观和政绩观。四是深化监督评议制，确保整体与实际效果。
3、完成五个过渡。一是由经济目标优先向社会目标优先过渡；二是由投资型财政体制向公共型财政体制过渡；三是由封闭型行政体制向公开透明型体制过渡；四是由行政控制型体制向依法行政型体制过渡；五是由条块分割体制向统一的行政体制过渡。
4、强化六化服务。一是服务程序规范化；二是服务内容法定化；三是服务视角地方化，即因地制宜，按需服务；四是服务主体社会化；五是服务机制市场化；六是服务信息化。
（二）实行精兵简政，建设廉价政府
建设廉价政府，是世界各国政府改革的目标，也是降低行政成本的重要模式。廉价政府是一个精兵简政、行政成本相对最低、费用相对最少，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、全心全意为人民服务的勤俭政府。其中，“精兵简政、行政成本相对最低、费用相对最少”是廉价政府的硬性量化指标和外在标志，具有量的规定性。而“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、全心全意为人民服务”则是廉价政府的软性指标和内在属性，也是实现廉价政府的重要手段和根本途径。廉价政府的主要价值和目标应是降低行政成本，提高行政效能。政府的廉价与否，不仅在于政府开支规模的多寡，而且在于开支的合理程度如何。既要求政府严格遵循科学的成本效益原则，更要求政府的设计、组织和运转严格限定在宏观调控和公共服务的范围内，符合WTO规则，遵循现代国家的行政规律。建设一个廉价政府，要吸取自1982年开始的五次大规模的行政改革的经验教训。五次改革作为一个整体，对促进中国政府管理由适应计划经济体制转向适应市场经济体制，无疑发挥了重要的作用。当然，也要清醒地看到中国政府自身改革所具有的艰难性以及实质性改革的难以实施性。例如在行政人员的裁减方面，成效并不大。要彻底解决这个问题，真正走精兵简政之路，必须建设廉价政府，这是节约行政成本的又一重要路径。
（三）推进依法行政，建设法治政府
依法行政，建设法治政府是节约和降低行政成本的法律保障。要置政府行为于法律规范和监督之下，政府的权力依法设定，并在法律规定的范围内行使，以减少随意性所带来的过高的行政成本，对不经司法程序通过、随意扩张、擅自建立的机构，除勒令限期撤去外，还要追究主管者和当事人的法律责任，以防止机构反弹所增加的政府行政成本。在行政系统以外，还要建立包括有执政党、国家权力机关、司法机关、各民主党派和社会团体、工人、农民、知识分子等最广泛的人民群众、新闻媒体等在内的多层次、多渠道、网络式的监督结构，发挥监督的整体效应，使行政机关及其工作人员置于各方监督之下，公开行政，这样才能遏止浪费和腐败，控制行政成本。
（四）推行电子政务，建设高效政府
推行电子政务，是建设高效政府、节约行政成本的重要保证。一方面，电子政务是具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代化信息技术和网络环境可以提高工作效率，从而精简机构和人员，降低管理成本；另一方面，电子政务的实行不断创新政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代发展所需要的政府组织形态。推行电子政务的目的是以降低行政成本为驱动力，通过体制创新和管理创新，从深层次上改进政府工作，逐步构建符合信息社会要求的、高效、廉洁的政府，更好地为社会、公众服务。
（五）严格规范职务消费，建设适度消费型政府
严格职务消费，优化行政支出，是建设适度消费政府，节约行政成本的又一重要路径。当前，应严格控制职务消费的过快增长，围绕总额控制、限额包干、节约归己、超支自费的总体思路，建立职务消费的合理机制，稳步推进职务消费市场化、货币化改革，将模糊的职务消费标准具体化、公开化，明确职务消费开支范围、控制额度和审批程序，有效规范职务消费行为。组织、纪检、审计部门要把职务消费情况作为干部素质考察、日常监督管理和经济责任审计的重要内容。要重点加强公车配备使用、公务接待消费和公费学习考察的监督管理，进一步明确公车配备和公务接待的范围、标准，规范公费学习考察活动，把车辆费等各种职务消费纳入预算细化管理，有效遏制职务消费过快增长的势头。
1、深化公务员职务消费改革，使职务消费规范化。应将职务消费标准由财政统包统揽转化为总量控制，包干到人；将消费方式由隐性化向显性化转变；将结算方式由实报实销向最终货币化转变。职务消费规范化就是要使消费主体具体化，职务消费要划定范围，结合部门预算将消费支出具体到项目和人。消费额度的定量化、货币化和包干到人，公开透明，有利于接受各种监督，有利于降低和节约行政成本。
2、创新管理制度，使职务消费制度化。职务消费的腐败是权力的腐败，其根本在于政府官员花钱没有规矩和原则。为此，应按照政府运作规律和市场经济规律，实现职务消费制度化，逐步建立一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度。职务消费的核心是财政制度问题，一方面，“无财难以行政”，财政是行政的经济基础，没有钱，没有财力支持，什么事也办不成。所以职务消费是必须的，是行政运行的成本。另一方面，“无政难以制财”。行政活动是公务人员用纳税人的钱为人办事，成本和效用都是外在的，必须有一套严格的程序予以控制，才能保证财政资源的运用不偏离公众利益，否则必然产生浪费和腐败。
3、提高职务消费透明度，推行职务消费货币化。职务消费行为应尽可能以货币形式表现出来，把“职务消费”置于阳光之下，让干部在阳光下消费。不管是通讯费、公务用车、公务招待均以货币形式表现，并按照公务、职务需要，严格制定消费范围和消费限额。对于属于个人公务消费的部分可核定标准，包干使用，节约奖励，超额自付。这就既可以节约政府行政支出费用，提高职务消费的合规性，又有利于防腐倡廉。今后应结合公务员工资、福利制度的改革，逐步将个人职务消费如用车、通讯和与个人福利相关的消费纳入公务员薪酬中去，减少职务消费的公款支出比重，达到节约政府行政成本的目的。
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
关键词：行政成本；控制对策；节约型政府
今年全国“两会”召开以来，中国政府的行政成本问题频见媒体，曝光的政府“三公”消费、铺张浪费现象令人触目惊心，温家宝总理在《政府工作报告》中两次痛斥这种现象。控制行政成本、建设节约型政府是建设节
约型社会的关键，是中国未来政府范式的必然选择。
一、政府成本的理论分析
政府成本问题研究是我国政府改革与政府发展的需要，也是现代政府理论的重要组成部分。无论从现实还是从理论层面上看，政府成本问题都是一个复杂性、综合性很强的问题。本文就中国和西方政府成本理论作了广泛研究，对中外理论界有关政府成本问题的重要文献作了初步分析归纳，整理出以下两个方面的内容：
（一）政府成本的构成要素
政府成本首先应考虑政府职能的管辖范围（亦可称管理半径）；其次应考虑政府在履行职能时的挤出效应（机会成本）及其对未来的影响。本文认为政府成本主要包括决策成本、管理成本和监督成本三大要素。
1、决策成本（cost of decision）。这是指政府在一定时间所应达到的目标及为实现目标而制定的方案，这些方案的形成是付出了代价的，为决策而支付的成本称之为决策成本。政府决策大致有四种方式；一是政府自行制定式；二是政府委托所属的咨询机构制定式；三是社会招标采购制即完全由社会咨询机构制定；四是执政党制定式。由于决策在政府运行中处于核心地位，因此决策成本是政府成本的重要组成部分。
2、管理成本（cost of management）。它包括行政管理支出、国防支出、教科事业支出、转移性支出等。此外一部分非盈利性的公共投资支出亦应计算在管理成本范畴。值得引起重视的是我国行政管理成本近年来不断呈上升趋势，并呈现以下特征：（1）行政经费支出膨胀，挤出其他项目支出，特别是建设性资金和保障性资金支出，导致财政支出结构的扭曲，削弱了政府的资源配置职能和收入分配职能。（2）教育支出比例有所增加，但教育占GDP的比例仍相当低。（3）科技事业支出处于较低水平，整个社会对科研事业的相对经费投入呈下降趋势。（4）财政补贴份额较高，软预算约束未能完全消除。如1992年占财政总支出的8.6%，高于发达国家的3%和发展中国家的5%的平均水平。（5）福利保障性支出明显不足。“十五”期间我国各项保障基金缺口达1000亿元，我国个人养老保险账户空缺已接近2000个亿。
3、监督成本（cost of supervision）。我国监督体系包括内部监督和外部监督，随着政府法制化的增强，这些成本有不断加大的可能，而监督成本在财政支出的比例将不断提高。
（二）政府成本的影响因素
学者周镇宏、何翔舟撰文讨论政府成本对市场经济运行的影响，他们认为：“要实现市场经济的高效率，必须以政府的低成本运作为前提；市场经济高效率的实现，必须有一个成本低廉的政府。”“高效率的市场经济之所以与政府成本问题具有很高的关联度，是由政府作为市场经济运行的引导者的特殊身份决定的。”同时两位学者还在此基础上对政府高成本运转的主客观原因作了分析，认为“政府成本居高的主要原因是行政人员超编、行政管理费用占财政支出比重大、政府机构内部利益集团的存在、政府职能错位及责权的不对称等等”。
桑玉成教授将影响政府成本的因素归结为六个方面：政府的直接消费、政府的间接消费、政府的管理效率、政府的运作机制、政府及其官员的廉洁或腐败的程度、国民的素质。并指出：政府成本的降低取决于这六方面因素，比如，一国的国民如果都能够遵纪守法，且具备良好的道德观念和行为准则，那么政府用于维持社会秩序方面的成本就会相对少一些。从现有文献来看，绝大多数论著对于政府成本是否居高的问题，仅从规范的角度进行逻辑推演，其结论均为国内政府成本居高，并在此前提下，探讨政府成本居高的原因及解决的对策，而未就政府成本是否居高的问题做实证分析。
二、中国政府行政成本的主要问题
我国有位行政问题专家说：“中国是全世界行政成本最高的国家”。行政成本过高，最直观的表现是行政管理成本过高，就是政府为了维持执政地位和政权正常运行所耗费的经济资源超出了国家财力许可的范围。这种现象的存在，既影响节约型政府的建设，又影响党的执政地位的巩固。当前，政府行政成本主要表现为“五高”：
（一）行政管理经费增长过高
据新华社2006年3月8日电，“我国行政管理经费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年来行政管理费用的增长还在上升。”1978年至2003年的25年间，我国的行政管理费用已增长87倍，大大高于同期财政收入增长和GDP增长。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71，到2003年上升到19.03。众所周知，不少地方财政支出主要用于承担财政供养人口的工资，以及向各类行政事业单位提供运转开支。一方面，由于许多地方的财政供养人口过于庞大，使一些地方财政不堪重负，捉襟见肘。此外，一些地方财政供养人口中，还混有不少“吃空饷”的“蛀虫”。
（二）行政管理经费占财政总支出的比重逐年攀高
政府行政管理经费占财政支出的比重，1978年仅为4.71，1980年为6.15，1985年为8.53，1995年为14.6，2000年为17.43，2003年达到19.04的高度。而日本2003年为2.38、英国为4.19，韩国为5.06，法国为6.5，加拿大为7.1，美国为9.9。此外，长期以来，我国行政管理支出增长速度大大快于财政支出的增长速度，行政管理支出增长率平均每年为17.7，与财政支出的年平均增长率12.39相比，平均高出5.4个百分点。
（三）行政不透明与腐败所造成的成本高
据美国《商业周刊》转引“卡内基国际和平基金会”学者裴敏新的报告指出，贪污腐败每年给中国造成的赋税与关税损失约占GDP的8%左右。学者胡鞍钢认为，中国因腐败而造成的各类经济损失，在20世纪90年代后半期保守估计平均每年在9875—12570亿元之间，占GDP的13.2—16.8%。这个数字比政府一年的财政收入还多!世界知名会计公司普华永道调查表明，世界资本一般会流向透明度较高的国家，中国因此损失了大约1310亿美元的直接投资。长期以来，我国各类机关在工作中的浪费现象也十分惊人。来自国家有关部门的调查显示，我国政府机构电力年消耗总量占全国总消耗量的5%，能源费用超过811亿元，单位建筑面积能耗超过世界头号耗能大国——美国政府机关1999年平均水平的3倍，某些政府公务人员1天的耗电量为普通百姓的19倍。在用水、办公用品、用油和建筑节能等方面也存在类似问题。据国家财政部数据显示，2004年全国用于公款吃喝招待、公车消费和公费出国的开支共计7000亿元，占全国财政当年总收人的26.6%。
（四）吃财政饭的人数居高不下
自建国以来，中国政府进行了多次较大规模的政府机构改革。从机构数量上看确实是精简了，但吃财政饭的人数并没有减少。财政部2003年3月《财政供养人员参考资料》显示，2000年，中国财政供养人口为4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，二者合计占总人口的比例约为1∶30，经济不发达的西北地区达到1∶20。如果按该年度行政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入的比重约为32%，这样的比重显然高于国际上大多数国家的水平。
（五）政府部门运作成本偏高
从政府部门的投入与产出来看，中国政府在1996年以1元的行政经费，产出57元的国内生产总值，到了2001年，这个数字下降到27元。可见，政府部门运作成本越来越“昂贵”。从与世界发达国家的比较看，中国政府部门的运作成本也是偏高的。以1997年的税收为例，我国近100万税务人员，当年收了近8000亿元人民币的税；美国国税局l0万人收了1.7万亿美元的税；日本国税局5万人，只相当于我国的1／20，税收是我国的8倍。
三、控制政府行政成本的对策
要控制行政成本，建设节约型政府，主要从以下五个方面努力：
（一）降低行政成本，建设服务型政府
服务型政府应高效行政、廉洁从政。高效，就是要求政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，管理效益好。廉洁，就是要求政府及其工作人员为政廉洁，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。建设服务型政府，节约行政成本，必须做好四个方面的工作：
1、实现三个转变。实现政府职能转变，要确定服务型政府的新定位：一是从无限全能型的政府向有限服务型的政府转变；二是从审批型政府向服务型政府转变；三是从高成本政府向高效率政府转变。
2、抓好四项工作。一是依靠制度约束，提高行政效能。从政府工作基本职能和具体业务事务出发，依托行政便民服务中心、会计结算中心、效能监察中心三个平台，通过建立首长责任制、岗位责任制、限时办结制、服务承诺制、失职追究制等一系列制度，提高行政效率与执政水平。二是注重服务载体设计，营造服务氛围，大力培养公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高其业务能力和服务水平。三是建立科学、民主的评估体系，实行目标管理，其中最重要的是要建立科学的发展观和政绩观。四是深化监督评议制，确保整体与实际效果。
3、完成五个过渡。一是由经济目标优先向社会目标优先过渡；二是由投资型财政体制向公共型财政体制过渡；三是由封闭型行政体制向公开透明型体制过渡；四是由行政控制型体制向依法行政型体制过渡；五是由条块分割体制向统一的行政体制过渡。
4、强化六化服务。一是服务程序规范化；二是服务内容法定化；三是服务视角地方化，即因地制宜，按需服务；四是服务主体社会化；五是服务机制市场化；六是服务信息化。
（二）实行精兵简政，建设廉价政府
建设廉价政府，是世界各国政府改革的目标，也是降低行政成本的重要模式。廉价政府是一个精兵简政、行政成本相对最低、费用相对最少，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、全心全意为人民服务的勤俭政府。其中，“精兵简政、行政成本相对最低、费用相对最少”是廉价政府的硬性量化指标和外在标志，具有量的规定性。而“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、全心全意为人民服务”则是廉价政府的软性指标和内在属性，也是实现廉价政府的重要手段和根本途径。廉价政府的主要价值和目标应是降低行政成本，提高行政效能。政府的廉价与否，不仅在于政府开支规模的多寡，而且在于开支的合理程度如何。既要求政府严格遵循科学的成本效益原则，更要求政府的设计、组织和运转严格限定在宏观调控和公共服务的范围内，符合WTO规则，遵循现代国家的行政规律。建设一个廉价政府，要吸取自1982年开始的五次大规模的行政改革的经验教训。五次改革作为一个整体，对促进中国政府管理由适应计划经济体制转向适应市场经济体制，无疑发挥了重要的作用。当然，也要清醒地看到中国政府自身改革所具有的艰难性以及实质性改革的难以实施性。例如在行政人员的裁减方面，成效并不大。要彻底解决这个问题，真正走精兵简政之路，必须建设廉价政府，这是节约行政成本的又一重要路径。
（三）推进依法行政，建设法治政府
依法行政，建设法治政府是节约和降低行政成本的法律保障。要置政府行为于法律规范和监督之下，政府的权力依法设定，并在法律规定的范围内行使，以减少随意性所带来的过高的行政成本，对不经司法程序通过、随意扩张、擅自建立的机构，除勒令限期撤去外，还要追究主管者和当事人的法律责任，以防止机构反弹所增加的政府行政成本。在行政系统以外，还要建立包括有执政党、国家权力机关、司法机关、各民主党派和社会团体、工人、农民、知识分子等最广泛的人民群众、新闻媒体等在内的多层次、多渠道、网络式的监督结构，发挥监督的整体效应，使行政机关及其工作人员置于各方监督之下，公开行政，这样才能遏止浪费和腐败，控制行政成本。
（四）推行电子政务，建设高效政府
推行电子政务，是建设高效政府、节约行政成本的重要保证。一方面，电子政务是具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代化信息技术和网络环境可以提高工作效率，从而精简机构和人员，降低管理成本；另一方面，电子政务的实行不断创新政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代发展所需要的政府组织形态。推行电子政务的目的是以降低行政成本为驱动力，通过体制创新和管理创新，从深层次上改进政府工作，逐步构建符合信息社会要求的、高效、廉洁的政府，更好地为社会、公众服务。
（五）严格规范职务消费，建设适度消费型政府
严格职务消费，优化行政支出，是建设适度消费政府，节约行政成本的又一重要路径。当前，应严格控制职务消费的过快增长，围绕总额控制、限额包干、节约归己、超支自费的总体思路，建立职务消费的合理机制，稳步推进职务消费市场化、货币化改革，将模糊的职务消费标准具体化、公开化，明确职务消费开支范围、控制额度和审批程序，有效规范职务消费行为。组织、纪检、审计部门要把职务消费情况作为干部素质考察、日常监督管理和经济责任审计的重要内容。要重点加强公车配备使用、公务接待消费和公费学习考察的监督管理，进一步明确公车配备和公务接待的范围、标准，规范公费学习考察活动，把车辆费等各种职务消费纳入预算细化管理，有效遏制职务消费过快增长的势头。
1、深化公务员职务消费改革，使职务消费规范化。应将职务消费标准由财政统包统揽转化为总量控制，包干到人；将消费方式由隐性化向显性化转变；将结算方式由实报实销向最终货币化转变。职务消费规范化就是要使消费主体具体化，职务消费要划定范围，结合部门预算将消费支出具体到项目和人。消费额度的定量化、货币化和包干到人，公开透明，有利于接受各种监督，有利于降低和节约行政成本。
2、创新管理制度，使职务消费制度化。职务消费的腐败是权力的腐败，其根本在于政府官员花钱没有规矩和原则。为此，应按照政府运作规律和市场经济规律，实现职务消费制度化，逐步建立一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度。职务消费的核心是财政制度问题，一方面，“无财难以行政”，财政是行政的经济基础，没有钱，没有财力支持，什么事也办不成。所以职务消费是必须的，是行政运行的成本。另一方面，“无政难以制财”。行政活动是公务人员用纳税人的钱为人办事，成本和效用都是外在的，必须有一套严格的程序予以控制，才能保证财政资源的运用不偏离公众利益，否则必然产生浪费和腐败。
3、提高职务消费透明度，推行职务消费货币化。职务消费行为应尽可能以货币形式表现出来，把“职务消费”置于阳光之下，让干部在阳光下消费。不管是通讯费、公务用车、公务招待均以货币形式表现，并按照公务、职务需要，严格制定消费范围和消费限额。对于属于个人公务消费的部分可核定标准，包干使用，节约奖励，超额自付。这就既可以节约政府行政支出费用，提高职务消费的合规性，又有利于防腐倡廉。今后应结合公务员工资、福利制度的改革，逐步将个人职务消费如用车、通讯和与个人福利相关的消费纳入公务员薪酬中去，减少职务消费的公款支出比重，达到节约政府行政成本的目的。
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）