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摘 要：甘肃省秦巴山片区地处中国西北地区，自然生态环境恶劣，贫困人口多，脱贫攻坚任务艰巨，亟待在借鉴学界已有精准扶贫绩效评价研究成果的基础上，结合甘肃秦巴山地区发展实际情况，通过构建科学有效的精准扶贫绩效评价机制，构建公共政策视角下的精准扶贫绩效评价理论，探索符合贫困山区扶贫要求的绩效评价机制。
关键词：秦巴山片区;精准扶贫;绩效评估;优化路径
中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）24-0017-02
党的十九大报告指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”[1]习近平总书记在多个场合数次强调，“精准扶贫贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。”[2]这既为开展精准扶贫工作指明了方向，也进一步突出强调精准扶贫的重点在于“精准”，检验标准在于“精准”。但是各地的具体情况不一，甘肃省秦巴山片区地形复杂、生产生活条件恶劣、自我发展能力弱，有1区8县195个乡镇，贫困人口多、贫困程度深，因而亟须构建科学合理的精准扶贫绩效评价机制，评价精准扶贫政策的落实情况，在精准扶贫绩效评价指标和评价方法体系的基础上，进一步评价精准扶贫效益是否真正落实到精确的对象上，确保真正做到“真扶贫”和“扶真贫”。本课题从公共政策视角入手，构建符合甘肃省秦巴山片区实际情况的精准扶贫绩效评价机制，具有极强的理论价值和实际应用价值。
一、甘肃省秦巴山片区精准扶贫绩效评价现状
1.秦巴山地区扶贫现状及成因。按照贫困库建档数据库统计，甘肃省秦巴山片区贫困发生率为21%，贫困程度位居甘肃省第一，该地区处于南北地震带，山高沟深，泥石流、暴雨等自然灾害频仍，自然环境较为恶劣，是甘肃省扶贫攻坚的主要战场，加上当地交通、电力等基础设施建设滞后，基础设施完善任务繁重，而因地质条件复雜、路窄弯多等因素，现有公路使用率低，政府配套设施难以满足当地经济社会发展的需求，当地存在返贫率较高、脱贫路径少等区域特征，导致秦巴山片区的贫困群众通过自我发展脱贫的可能性较低。此外，与很多贫困地区一样，秦巴山片区矿产资源丰富，但开采难度大，地区资源优势难以有效转换成经济效益，农业种植也以传统小农经济为主，农业组织化和科技化程度较低，没有形成地方农业特色品牌，这使得农业很难成为贫困群众摆脱贫困的支柱型产业，贫困群众只能通过外出务工增加收入。在工业发展上，山区的工业建设难度也远大于平原地区，对外来企业的吸引力不足，依托引进企业带动脱贫难度大。
2.秦巴山片区脱贫实践困境。在扶贫过程中粗放式的脱贫模式一定程度上影响了精准扶贫的实践成效，贫困户自觉摆脱贫困的积极性不高，部分贫困群众存在错误思想，认为“干部满足不了需求就要被撤职”，还有些贫困户甚至通过造假等手段来谋取不当利益，进而形成“争当贫困户”的怪现象。在贫困户认定中也存在问题，当前贫困户认定主要根据贫困户年收入和群众意见来决定，可能存在贫困群众瞒报少报的现象，而且因中国人情社会存在的固有弊端，部分贫困群众因与街坊关系疏远没有被评为贫困户，那些与村干部关系好的更容易成为贫困户。此外，精准扶贫措施简单，难以形成合力助力脱贫，贫困地区脱贫缺乏科学规划，资金使用方面存在“撒胡椒面”的问题，在精准扶贫上依旧存在送钱送物的“输血式扶贫”的错误做法，干部对扶贫存在负面情绪，在扶贫工作中把“面子工程”摆在首位，忙于应付扶贫检查，对实际工作的投入力度不足，还有部分干部对扶贫政策缺乏了解，最终导致扶贫绩效评分落后。
二、甘肃省秦巴山片区精准扶贫绩效指标设计
1.扶贫指标的五个维度考核。扶贫绩效考核是扶贫工作进展的重要量化指标，不同扶贫指标在考核机制中反映了当前脱贫任务的侧重点，通过分类考核，从精准扶贫公共政策的实效性、长效性、可信度、贫困发生率、返贫率五个维度来量化该区域精准扶贫绩效，在扶贫考核指标设置时，更侧重从秦巴山片区实际出发。首先，弱化了过去对经济发展的侧重，增加了对扶贫成效性的考察权重，重视提升贫困群众的实际发展状况，去除形式主义成分，特别是对位于国家限制开发的生态保护区域更加侧重于扶贫成效的考量。其次，重视对扶贫政策长效性的考核，尽管在扶贫期间依托政府的资金投入以及管理使得贫困户实现脱贫，但在脱贫后如何巩固脱贫成效，则需要考虑完善扶贫政策，确保贫困户在脱贫后实现可持续发展[3]。对贫困发生率的考核不仅考核对贫困户的精准识别，也考核贫困人口数量、贫困村的退出比例，从过去单一考核贫困人口收入转变为多指标，特别是对“两不愁三保障”的落实情况，在考察贫困户、贫困县的退出情况基础上，还考核退出以后的脱贫成效，进而增加了对返贫率的考核，确保贫困户脱贫后实现可持续发展，不再发生返贫问题。此外，在精准扶贫阶段，还针对扶贫的可信度设置指标，不仅通过量化指标对扶贫干部进行直接考核，还通过对贫困群众的实地调研来检查帮扶干部对扶贫工作的落实程度，增加群众对扶贫政策的信任度，为顺利脱贫提供坚实保障。
2.扶贫考核应深度量化考核。在五项基本指标考核完成之后，要继续对收集的数据做出综合评定，在此基础上进一步量化经济效益、社会效益、生态效益、政治效益，经济效益是扶贫工作中是否以最小的成本实现经济效益的最大化，是否存在扶贫专项资金的浪费和效益低等问题，使贫困地区发展充分建立在自身优势基础上，统筹推进经济发展，确保扶贫工作取得新成效。社会效益是通过公众的反映和社会评价体系表现扶贫为社会发展所做的贡献，强调贫困人口的生活水平与基本公共服务水平的提升，确保主要领域指标接近国家平均水平。生态效益的好坏则关系着社会长远发展利益，从生态角度为贫困人口提供可持续发展的物质基础。政治效益则要求政府充分发挥职能，为秦巴山片区发展提前谋篇布局，确保社会和谐稳定发展。要努力构建实现经济效益、社会效益、生态效益、政治效益的动态平衡发展，进而构建起合理的绩效评价指标体系[4]。 三、甘肃省秦巴山片区精准扶贫绩效评价机制
1.绩效评价的路径。贫困地区扶贫工作是一个涉及到经济社会全方面的综合开发过程，评价一个地区不仅要从宏观上考察整个贫困地区在具体工作中取得的经济成绩，而且要深入到微观层面，以实效性、长效性、可信度、贫困发生率、返贫率等五方面为绩效评价的基础，确定绩效评估的标准，以贫困地区发展的客观现实为依据，不以被考核者的意愿为转移。其次，确定评估办法，制定业绩评定表并按照扶贫工作完成率排序，收集绩效评估所需数据，并根据评估目的对收集的数据进行分析、处理，进而把评估过程中产生的有效信息运用到未来的扶贫工作中，不断完善扶贫工作。
2.绩效评价的原则。第一，客观原则。扶贫工作要求在考核者开展工作的同时吸收被考核者参与到这一工作中来，这一原则强调评估主体和客体共同参与到绩效评估中来，以最大限度增加考核者与被考核者对考核内容的熟悉程度，依据客观事实对被考核者进行客观公正公开的评价。第二，可行性和实用性原则。可行性要考虑评估标准的参考来源，所评估的内容必须基于考核者可以掌握的情况，考核者应对考核内容有一定的了解，提前预测在考核过程中可能出现的困难和障碍，尽量选择简单便于操作的考核办法。实用性则考虑采用的考核措施是否有助于既定目标的实现，并以扶贫工作为考核重点，避免将不相干的因素带入评估工作，并采取与考核目的相适应的考核办法和手段，尽可能地调动被考核者的积极性。
四、甘肃省秦巴山片区精准扶贫的政策建议
1.激发扶贫工作者的工作热情。配置一定数量的年轻干部参与扶贫工作，通过宣传引导树立一批扶贫工作的先锋模范，并给予一定数量的物质或者精神奖励，彰显扶贫工作者在扶贫任务中的重要性，并建立科学规范的评估体系，对表现特别优秀的干部优先在年终考核、职称认定等方面给予倾斜，对那些表现不积极、思想落后的扶贫工作者要及时采取谈话等措施，确保扶贫工作顺利开展。
2.教育引导扶贫对象自觉参与脱贫事业。按照习近平总书记部署，把扶贫同扶志、扶智相结合，首先要扶持贫困群众的“脑袋”，让他们认识到贫困落后的危害，积极改变自己的贫困现状，从精神层面助力贫困户脱贫，培养他们自觉脱贫的意识，并加大对贫困地区的教育扶持力度，转变落后的教育观念，提升他们对社会的适应能力，努力实现可持续脱贫[5]。
3.完善绩效评价的监测体系。绩效评价体系直接反映各地区扶贫成效，但是绩效评估的数据准确性一直存在问题，因此要建立健全扶贫绩效评价体系，推动监测指标的数量与质量同步提升，拨付专项资金建立扶贫数据调查队伍，确保科学完成扶贫评估的第一关，保证数据的科学合理性，更好地发挥评估体系在制定扶贫政策与开展扶贫工作中的重要作用。
参考文献：
[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：47-48.
[2] 脫贫攻坚：基层党组织怎么干[M].北京：人民出版社，2017：211.
[3] 卜红双，王太明.扶贫工作队伍人力资源开发困境、成因及路径——以精准扶贫为视域[J].江苏大学学报：社会科学版，2020，（1）：97-104.
[4] 王太明.新型贫困的主要类型、成因及治理对策[J].汕头大学学报：人文社会科学版，2019，（5）：10-17.
[5] 卜红双，王太明.精准扶贫思想的精神实质及实践路径[J].牡丹江师范学院学报：哲学社会科学版，2018，（4）：35-42.
关键词：秦巴山片区;精准扶贫;绩效评估;优化路径
中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）24-0017-02
党的十九大报告指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”[1]习近平总书记在多个场合数次强调，“精准扶贫贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。”[2]这既为开展精准扶贫工作指明了方向，也进一步突出强调精准扶贫的重点在于“精准”，检验标准在于“精准”。但是各地的具体情况不一，甘肃省秦巴山片区地形复杂、生产生活条件恶劣、自我发展能力弱，有1区8县195个乡镇，贫困人口多、贫困程度深，因而亟须构建科学合理的精准扶贫绩效评价机制，评价精准扶贫政策的落实情况，在精准扶贫绩效评价指标和评价方法体系的基础上，进一步评价精准扶贫效益是否真正落实到精确的对象上，确保真正做到“真扶贫”和“扶真贫”。本课题从公共政策视角入手，构建符合甘肃省秦巴山片区实际情况的精准扶贫绩效评价机制，具有极强的理论价值和实际应用价值。
一、甘肃省秦巴山片区精准扶贫绩效评价现状
1.秦巴山地区扶贫现状及成因。按照贫困库建档数据库统计，甘肃省秦巴山片区贫困发生率为21%，贫困程度位居甘肃省第一，该地区处于南北地震带，山高沟深，泥石流、暴雨等自然灾害频仍，自然环境较为恶劣，是甘肃省扶贫攻坚的主要战场，加上当地交通、电力等基础设施建设滞后，基础设施完善任务繁重，而因地质条件复雜、路窄弯多等因素，现有公路使用率低，政府配套设施难以满足当地经济社会发展的需求，当地存在返贫率较高、脱贫路径少等区域特征，导致秦巴山片区的贫困群众通过自我发展脱贫的可能性较低。此外，与很多贫困地区一样，秦巴山片区矿产资源丰富，但开采难度大，地区资源优势难以有效转换成经济效益，农业种植也以传统小农经济为主，农业组织化和科技化程度较低，没有形成地方农业特色品牌，这使得农业很难成为贫困群众摆脱贫困的支柱型产业，贫困群众只能通过外出务工增加收入。在工业发展上，山区的工业建设难度也远大于平原地区，对外来企业的吸引力不足，依托引进企业带动脱贫难度大。
2.秦巴山片区脱贫实践困境。在扶贫过程中粗放式的脱贫模式一定程度上影响了精准扶贫的实践成效，贫困户自觉摆脱贫困的积极性不高，部分贫困群众存在错误思想，认为“干部满足不了需求就要被撤职”，还有些贫困户甚至通过造假等手段来谋取不当利益，进而形成“争当贫困户”的怪现象。在贫困户认定中也存在问题，当前贫困户认定主要根据贫困户年收入和群众意见来决定，可能存在贫困群众瞒报少报的现象，而且因中国人情社会存在的固有弊端，部分贫困群众因与街坊关系疏远没有被评为贫困户，那些与村干部关系好的更容易成为贫困户。此外，精准扶贫措施简单，难以形成合力助力脱贫，贫困地区脱贫缺乏科学规划，资金使用方面存在“撒胡椒面”的问题，在精准扶贫上依旧存在送钱送物的“输血式扶贫”的错误做法，干部对扶贫存在负面情绪，在扶贫工作中把“面子工程”摆在首位，忙于应付扶贫检查，对实际工作的投入力度不足，还有部分干部对扶贫政策缺乏了解，最终导致扶贫绩效评分落后。
二、甘肃省秦巴山片区精准扶贫绩效指标设计
1.扶贫指标的五个维度考核。扶贫绩效考核是扶贫工作进展的重要量化指标，不同扶贫指标在考核机制中反映了当前脱贫任务的侧重点，通过分类考核，从精准扶贫公共政策的实效性、长效性、可信度、贫困发生率、返贫率五个维度来量化该区域精准扶贫绩效，在扶贫考核指标设置时，更侧重从秦巴山片区实际出发。首先，弱化了过去对经济发展的侧重，增加了对扶贫成效性的考察权重，重视提升贫困群众的实际发展状况，去除形式主义成分，特别是对位于国家限制开发的生态保护区域更加侧重于扶贫成效的考量。其次，重视对扶贫政策长效性的考核，尽管在扶贫期间依托政府的资金投入以及管理使得贫困户实现脱贫，但在脱贫后如何巩固脱贫成效，则需要考虑完善扶贫政策，确保贫困户在脱贫后实现可持续发展[3]。对贫困发生率的考核不仅考核对贫困户的精准识别，也考核贫困人口数量、贫困村的退出比例，从过去单一考核贫困人口收入转变为多指标，特别是对“两不愁三保障”的落实情况，在考察贫困户、贫困县的退出情况基础上，还考核退出以后的脱贫成效，进而增加了对返贫率的考核，确保贫困户脱贫后实现可持续发展，不再发生返贫问题。此外，在精准扶贫阶段，还针对扶贫的可信度设置指标，不仅通过量化指标对扶贫干部进行直接考核，还通过对贫困群众的实地调研来检查帮扶干部对扶贫工作的落实程度，增加群众对扶贫政策的信任度，为顺利脱贫提供坚实保障。
2.扶贫考核应深度量化考核。在五项基本指标考核完成之后，要继续对收集的数据做出综合评定，在此基础上进一步量化经济效益、社会效益、生态效益、政治效益，经济效益是扶贫工作中是否以最小的成本实现经济效益的最大化，是否存在扶贫专项资金的浪费和效益低等问题，使贫困地区发展充分建立在自身优势基础上，统筹推进经济发展，确保扶贫工作取得新成效。社会效益是通过公众的反映和社会评价体系表现扶贫为社会发展所做的贡献，强调贫困人口的生活水平与基本公共服务水平的提升，确保主要领域指标接近国家平均水平。生态效益的好坏则关系着社会长远发展利益，从生态角度为贫困人口提供可持续发展的物质基础。政治效益则要求政府充分发挥职能，为秦巴山片区发展提前谋篇布局，确保社会和谐稳定发展。要努力构建实现经济效益、社会效益、生态效益、政治效益的动态平衡发展，进而构建起合理的绩效评价指标体系[4]。 三、甘肃省秦巴山片区精准扶贫绩效评价机制
1.绩效评价的路径。贫困地区扶贫工作是一个涉及到经济社会全方面的综合开发过程，评价一个地区不仅要从宏观上考察整个贫困地区在具体工作中取得的经济成绩，而且要深入到微观层面，以实效性、长效性、可信度、贫困发生率、返贫率等五方面为绩效评价的基础，确定绩效评估的标准，以贫困地区发展的客观现实为依据，不以被考核者的意愿为转移。其次，确定评估办法，制定业绩评定表并按照扶贫工作完成率排序，收集绩效评估所需数据，并根据评估目的对收集的数据进行分析、处理，进而把评估过程中产生的有效信息运用到未来的扶贫工作中，不断完善扶贫工作。
2.绩效评价的原则。第一，客观原则。扶贫工作要求在考核者开展工作的同时吸收被考核者参与到这一工作中来，这一原则强调评估主体和客体共同参与到绩效评估中来，以最大限度增加考核者与被考核者对考核内容的熟悉程度，依据客观事实对被考核者进行客观公正公开的评价。第二，可行性和实用性原则。可行性要考虑评估标准的参考来源，所评估的内容必须基于考核者可以掌握的情况，考核者应对考核内容有一定的了解，提前预测在考核过程中可能出现的困难和障碍，尽量选择简单便于操作的考核办法。实用性则考虑采用的考核措施是否有助于既定目标的实现，并以扶贫工作为考核重点，避免将不相干的因素带入评估工作，并采取与考核目的相适应的考核办法和手段，尽可能地调动被考核者的积极性。
四、甘肃省秦巴山片区精准扶贫的政策建议
1.激发扶贫工作者的工作热情。配置一定数量的年轻干部参与扶贫工作，通过宣传引导树立一批扶贫工作的先锋模范，并给予一定数量的物质或者精神奖励，彰显扶贫工作者在扶贫任务中的重要性，并建立科学规范的评估体系，对表现特别优秀的干部优先在年终考核、职称认定等方面给予倾斜，对那些表现不积极、思想落后的扶贫工作者要及时采取谈话等措施，确保扶贫工作顺利开展。
2.教育引导扶贫对象自觉参与脱贫事业。按照习近平总书记部署，把扶贫同扶志、扶智相结合，首先要扶持贫困群众的“脑袋”，让他们认识到贫困落后的危害，积极改变自己的贫困现状，从精神层面助力贫困户脱贫，培养他们自觉脱贫的意识，并加大对贫困地区的教育扶持力度，转变落后的教育观念，提升他们对社会的适应能力，努力实现可持续脱贫[5]。
3.完善绩效评价的监测体系。绩效评价体系直接反映各地区扶贫成效，但是绩效评估的数据准确性一直存在问题，因此要建立健全扶贫绩效评价体系，推动监测指标的数量与质量同步提升，拨付专项资金建立扶贫数据调查队伍，确保科学完成扶贫评估的第一关，保证数据的科学合理性，更好地发挥评估体系在制定扶贫政策与开展扶贫工作中的重要作用。
参考文献：
[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：47-48.
[2] 脫贫攻坚：基层党组织怎么干[M].北京：人民出版社，2017：211.
[3] 卜红双，王太明.扶贫工作队伍人力资源开发困境、成因及路径——以精准扶贫为视域[J].江苏大学学报：社会科学版，2020，（1）：97-104.
[4] 王太明.新型贫困的主要类型、成因及治理对策[J].汕头大学学报：人文社会科学版，2019，（5）：10-17.
[5] 卜红双，王太明.精准扶贫思想的精神实质及实践路径[J].牡丹江师范学院学报：哲学社会科学版，2018，（4）：35-42.