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摘 要 本文以河南省内若干地方司法机关为调研单位进行考察，通过实证的数据分析进一步概括省内涉诉上访现状，剖析其消极影响及形成原因，明确指出改革涉诉上访制度的必要性，并有针对性提出具体的完善措施。
关键词 涉诉上访 程序终结机制 替代性纠纷解决方式
基金项目：本文为2011年度河南省教育厅人文社科类青年基金项目。
作者简介：张艳艳，河南科技学院法律系教师，中山大学研究生学历，研究方向：诉讼法学；李晓瑜，中原工学院信息商务学院政法与传媒系，讲师。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009—0592（2012）09—160—02
一、河南省涉诉上访现状之实证考察
（一）上访总量居高不下并逐年增加
2011年上半年全省公安机关共走访信访积案当事人5750人，息诉案件2299件，救助群众1549万元，补偿333.4万元。近三年省市县三级公安机关领导共接访15600多次，接待上访群众19706人，涉及信访事项16660起。截至2011年底河南省检信访督查专员共协调督办涉检信访1198件，化解915件。2009年全省法院涉法涉诉赴京上访总量占据全省61% ，全年共处理涉诉信访27221件。2010年共处理群众来信3866件，接待来访15989人次，处理涉诉信访1097件。涉诉上访案件总体上仍居高不下。
（二）反映的问题广泛、复杂
涉诉上访关涉法院的约占三分之二，上访内容涵盖法院工作的各个方面，具体涉及民刑、廉政、审判作风等，其中针对民商事、执行的尤重。以某基层人民法院为例，2009—2011年近三年来，每年针对民商事、执行案件的上访量占全年比例依次为84.2%、78.9%、81.8%。上访案件同时也呈现背景复杂化、组织化特征，尤其多集中于房屋拆迁、土地征用、职工待遇、国有资产流失、司法不公等领域。
（三）滥用权利追求法外利益者居多
部分上访人抓住处访机关追求“零信访”的急切心理与干部考评机制缺漏，一个案件多头上访、长年上访乃至多人次闹访，钻法院缺乏维护涉诉上访强制手段这一法律空子，揪住处访机关“花钱买平安”心理从中图利。还有一部分上访人基于对基层司法部门的极度不信任，“法律问题政治解决”观念深重，希冀引起“党政高层”重视，赴省访、进京访、越级访逐一进行。
（四）处访手段行政化、利益化
由于缺乏处理涉诉上访的独立法律依据，司法机关只能采取以防控为主的行政化处理模式，具体如“三长”接待、领导包案、安排工作等。这些措施打破了诉讼纠纷处理的基本程序制约 ，实质上是依照《信访条例》设置了诉讼法之外新的再审启动渠道，模糊了法院、检察院的司法机关本质，打乱了法律适用的统一，人治凌驾于法治之势难破除。
（五）处理过程非程序性
有学者认为涉诉上访是一种罔顾程序正义的制度设计，因为它虽然也有类似“程序”如登记受理、自办、转办、回复、汇报、督促、期限等规定，但这更多是一种操作流程而非刚性约束与保护，上访案件如何受理、处理过程如何、依据为何等均缺乏明确、科学的规定，实务中重复、越级信访仍大量存在，程序性缺失的特點依旧突出。
（六）消极影响明显，改革之势紧迫
一些人久访不绝乃至最后骑虎难下，变“为正义上访”为“为上访而上访”，一方面扰乱正常工作秩序，甚至可能失控为群体性突发事件，而且也在一定程度上污染了公众正确的价值导向。另一方面以实体正义的名义裹挟司法机关反复查办，甚至由司法机关之外的权力主导案件解决，破坏司法独立，使本就脆弱的民众法治意识、法律信仰大大削减。
二、涉诉上访乱象的成因分析
（一）诉访交错，多头干预、多头监督现状突出
当前的“大信访格局”决定了党政部门可依法向包括最高院在内的各级法院转办、督办、查办涉诉上访，并以党政领导为主要责任人的工作格局。涉法上访、涉诉上访不分，涉诉上访与民事再审、刑事申诉不分，对涉诉上访多头干预、多级监督之无序状态突出。2007年修订《民事诉讼法》时虽一再热议“法院自行启动民事再审与两审终审制存在冲突”，但立法者也依然选择了保留，该保留也正是诉、访不分现状的真实反映。
（二）有效终结机制缺失
研究西方国家多元化纠纷解决机制不难发现，在这些国家所有的政治问题最终都会转化为法律问题 。即它们不仅充分尊重法院独立的审判权，也针对政治问题设置了转至正当法律程序的相应衔接机制。尽管中央政法委最新出台的《意见》明确要求“对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定”，但上述“三公开”由谁组织、如何组织，该“政法机关”具体为谁，“有关规定”是什么样的规定，涉诉上访历经几级、几次处理必须终结等仍缺乏明确具体的操作细则。
（三）强力惩戒措施欠缺，处访机关“自护无力”
理论上当出现严重妨害诉讼的行为时，法院可依照诉讼法强力维护司法秩序。就最严厉的司法拘留而言，其性质决定了一旦脱离了诉讼审判法院是绝对不可违法动用的。而涉诉上访终究是信访而非诉讼之一部分，法院对闹访缠访者既不能司法拘留，更不能越权实施他种惩戒措施。即使是公安机关、检察院目前常用的行政拘留或追究刑责，或因约束时间短或因适用范围太窄而无法实现终访目的，甚至还有可能激化矛盾、更严重扰乱处访机关的正常工作秩序。
（四）处访指导思想错位
“稳定压倒一切”的政策要求、领导责任制和责任追究制成为悬在处访机关头上的那把达摩克利斯之剑。纠纷解决脱离了理性基础，跨越了诉讼法律界限，法外司法程序的启动随意、频繁。面对上访司法人员丧失了独立裁判的勇气和保障，为了求稳对部分上访者的“无理要求”尽量满足。正是这样尴尬的“软肋”一再自我挑战着司法的权威，也一再“纵容”了一批为追求个人利益上访，甚至“上访专户”、“上访村”的蓬勃发展。 （五）有限的法律认知与挥之不去的“青天情结”
部门当事人法律认知、风险意识的欠缺导致诉讼期望值过高，诉求得不到满足时司法怀疑主义占据上风、心理失衡，“喝水死”、赵作海案等牵出的重大司法腐败等也加剧了民众的不信任。据社科院的一份调查报告显示，进京上访者中90.5%是为了“让中央知道情况”，88.5%的人是为了“给地方政府施压”、“下级机关及领导压力越大，党和政府就会越高度重视”，上访成了当事人追求利益更大化的最佳选择。
（六）司法裁判确有瑕疵
以法院系统为例，审而不判、潦草结案、无据裁判等违规违法现象客观存在；个别裁判文书制作差强人意，诉讼事实、证据及判决依据等部分用词不当、歧义频出，裁判公正性大打折扣；甚或部分案件的执行被动、拖延，司法裁判的确定力、执行力受到质疑，司法权威人为破坏；个别法官工作方式、态度不佳，行事拖沓、不重视调解与法律引导，引起当事人的反感與不信任。如上种种都成为涉诉上访的诱因。
三、涉诉上访制度改革的具体对策
（一）诉访分离，涉诉上访统一归口法院处理
坚持诉、访分离原则，让“法律的归法律”。改变当前对涉诉上访多头干预、多头监督的无序状态，确立统一向司法机关传送涉诉上访机制，使本属于法律的仍纳入司法轨道，统一以法院裁判为准。涉及法律实体或程序正义的，严格依照三大诉讼法及时、准确、公正、合理地予以纠正。没有充分证据的“边诉边访”案，严格依照正在进行的诉讼程序办事，信访请求不予受理。
（二）健全审判监督，切实减少涉诉上访发生率
山西省信访局调查显示司法不公最易引起上访，其所占比例高达40%有余，这也说明了司法机关在诉讼审判中还是存在较多瑕疵的，为涉诉上访埋下了隐患。全省各级司法部门及人员必须始终坚守法律信仰和法律职业道德，狠抓业务质量和工作作风，强化纪检监察职能，完善重点部门、重点环节预防机制，践行审判责任追究制，以高质量的办案成果诠释正义与司法权威。
（三）完善涉诉上访的程序性终结机制
以中央政法委22号文件（《意见》）为基础，明确涉诉上访主管机关、审查层级、审查方式、终结标准、终结决定部门，设立非正常上访认定标准，确保权责分明、“有始有终”。建议：（1）生效裁判由基层或中级法院作出，经省高院复查驳回或再审后认定裁判无误的，由省高院依法予以终结。（2）生效裁判由省高院作出，经最高院复查驳回或再审后认定裁判无误的，由最高院依法予以终结。（3）确需组织公开听证、质证等工作的，由有权作出终结决定的司法机关组织进行。（4）法律问题已经解决到位并给予司法救助的，不再作为涉诉上访问题受理、接办。
（四）弥补对特殊上访人员法律惩戒与心理矫治的法律空白
坚持“疏导救济与处罚惩戒”相结合，对于经劝诫无效仍多次闹访缠访，煽动多人次极端上访造成严重后果的，由公安机关、检察院、法院依据《治安管理处罚法》、《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等，分别予以行政拘留、罚款、刑事强制措施等，构成刑事犯罪的，视具体情节依妨害公务罪、煽动暴力抗拒法律实施罪、拒不执行判决、裁定罪等追究刑责。河南省政法委曾有一项调查结果显示，P市公安局2004—2006年上访户中具偏执心理的高达30%—40%，该市中院上访户中具偏执心理的也近20%。这已严重影响了上访者本人及亲友的精神健康与生活质量。建议以社区为基础开展自愿、保密、免费的心理测试与矫治。一方面坚持科学、人道原则，避免“被心理病”或“被精神病”，另一方面加大社区心理咨询师数量与专业技能的跨越发展 ，体现人文关怀。
（五）发展多种替代性纠纷解决方式
新时期矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅依靠司法机关一家。我们需要强化检察机关在集团诉讼、公益诉讼等案件中的作用；推进律师、非政府组织、相关学术团队等对涉诉上访的法律援助；加强司法说理机制改革 ；充分发挥具有深厚文化与法律基础的民间调解机制；探索刑事和解等恢复性司法改革等，建立健全以诉讼为核心的多元化纠纷解决与权利救济机制。
注释：
河南省高级人民法院课题组.当前涉诉信访存在的困境及其出路——关于河南省涉诉信访问题的调研报告.人民法院报.2010年2月25日.第8版.
张丽霞.民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角.法律出版社.2010年版.第152页.
[法]托克维尔著.董果良译.论美国的民主.商务印书馆.1988年版.第310页.
雷小政.民生与民声——刑事法的返璞归真.法律出版社.2012年版.第213页.
程士华.芜湖判后答疑释理制度减少涉诉信访.安徽商报.2006年9月24日.第1版.
参考文献：
[1]陈世和.法律的尴尬——刑事法理论与实践的冲突.北京：法律出版社.2011.
[2]贺海仁.谁是纠纷的最终裁判者——权利救济原理导论.北京：社会科学文献出版社.2007.
[3]郭丽英，张剑利，杨少清.邯郸市涉法涉诉信访现状、原因及对策.河北工程大学学报（社科版）.2011（2）.
[4]刘沛.完善涉法涉诉信访体制的一些构想.吉林公安高等专科学校学报.2010（1）.
[5]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择.暨南学报（哲社版）.2006（1）.
[6]高志刚.司法的制度理性与实践运作.法律科学.2009（6）.
关键词 涉诉上访 程序终结机制 替代性纠纷解决方式
基金项目：本文为2011年度河南省教育厅人文社科类青年基金项目。
作者简介：张艳艳，河南科技学院法律系教师，中山大学研究生学历，研究方向：诉讼法学；李晓瑜，中原工学院信息商务学院政法与传媒系，讲师。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009—0592（2012）09—160—02
一、河南省涉诉上访现状之实证考察
（一）上访总量居高不下并逐年增加
2011年上半年全省公安机关共走访信访积案当事人5750人，息诉案件2299件，救助群众1549万元，补偿333.4万元。近三年省市县三级公安机关领导共接访15600多次，接待上访群众19706人，涉及信访事项16660起。截至2011年底河南省检信访督查专员共协调督办涉检信访1198件，化解915件。2009年全省法院涉法涉诉赴京上访总量占据全省61% ，全年共处理涉诉信访27221件。2010年共处理群众来信3866件，接待来访15989人次，处理涉诉信访1097件。涉诉上访案件总体上仍居高不下。
（二）反映的问题广泛、复杂
涉诉上访关涉法院的约占三分之二，上访内容涵盖法院工作的各个方面，具体涉及民刑、廉政、审判作风等，其中针对民商事、执行的尤重。以某基层人民法院为例，2009—2011年近三年来，每年针对民商事、执行案件的上访量占全年比例依次为84.2%、78.9%、81.8%。上访案件同时也呈现背景复杂化、组织化特征，尤其多集中于房屋拆迁、土地征用、职工待遇、国有资产流失、司法不公等领域。
（三）滥用权利追求法外利益者居多
部分上访人抓住处访机关追求“零信访”的急切心理与干部考评机制缺漏，一个案件多头上访、长年上访乃至多人次闹访，钻法院缺乏维护涉诉上访强制手段这一法律空子，揪住处访机关“花钱买平安”心理从中图利。还有一部分上访人基于对基层司法部门的极度不信任，“法律问题政治解决”观念深重，希冀引起“党政高层”重视，赴省访、进京访、越级访逐一进行。
（四）处访手段行政化、利益化
由于缺乏处理涉诉上访的独立法律依据，司法机关只能采取以防控为主的行政化处理模式，具体如“三长”接待、领导包案、安排工作等。这些措施打破了诉讼纠纷处理的基本程序制约 ，实质上是依照《信访条例》设置了诉讼法之外新的再审启动渠道，模糊了法院、检察院的司法机关本质，打乱了法律适用的统一，人治凌驾于法治之势难破除。
（五）处理过程非程序性
有学者认为涉诉上访是一种罔顾程序正义的制度设计，因为它虽然也有类似“程序”如登记受理、自办、转办、回复、汇报、督促、期限等规定，但这更多是一种操作流程而非刚性约束与保护，上访案件如何受理、处理过程如何、依据为何等均缺乏明确、科学的规定，实务中重复、越级信访仍大量存在，程序性缺失的特點依旧突出。
（六）消极影响明显，改革之势紧迫
一些人久访不绝乃至最后骑虎难下，变“为正义上访”为“为上访而上访”，一方面扰乱正常工作秩序，甚至可能失控为群体性突发事件，而且也在一定程度上污染了公众正确的价值导向。另一方面以实体正义的名义裹挟司法机关反复查办，甚至由司法机关之外的权力主导案件解决，破坏司法独立，使本就脆弱的民众法治意识、法律信仰大大削减。
二、涉诉上访乱象的成因分析
（一）诉访交错，多头干预、多头监督现状突出
当前的“大信访格局”决定了党政部门可依法向包括最高院在内的各级法院转办、督办、查办涉诉上访，并以党政领导为主要责任人的工作格局。涉法上访、涉诉上访不分，涉诉上访与民事再审、刑事申诉不分，对涉诉上访多头干预、多级监督之无序状态突出。2007年修订《民事诉讼法》时虽一再热议“法院自行启动民事再审与两审终审制存在冲突”，但立法者也依然选择了保留，该保留也正是诉、访不分现状的真实反映。
（二）有效终结机制缺失
研究西方国家多元化纠纷解决机制不难发现，在这些国家所有的政治问题最终都会转化为法律问题 。即它们不仅充分尊重法院独立的审判权，也针对政治问题设置了转至正当法律程序的相应衔接机制。尽管中央政法委最新出台的《意见》明确要求“对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定”，但上述“三公开”由谁组织、如何组织，该“政法机关”具体为谁，“有关规定”是什么样的规定，涉诉上访历经几级、几次处理必须终结等仍缺乏明确具体的操作细则。
（三）强力惩戒措施欠缺，处访机关“自护无力”
理论上当出现严重妨害诉讼的行为时，法院可依照诉讼法强力维护司法秩序。就最严厉的司法拘留而言，其性质决定了一旦脱离了诉讼审判法院是绝对不可违法动用的。而涉诉上访终究是信访而非诉讼之一部分，法院对闹访缠访者既不能司法拘留，更不能越权实施他种惩戒措施。即使是公安机关、检察院目前常用的行政拘留或追究刑责，或因约束时间短或因适用范围太窄而无法实现终访目的，甚至还有可能激化矛盾、更严重扰乱处访机关的正常工作秩序。
（四）处访指导思想错位
“稳定压倒一切”的政策要求、领导责任制和责任追究制成为悬在处访机关头上的那把达摩克利斯之剑。纠纷解决脱离了理性基础，跨越了诉讼法律界限，法外司法程序的启动随意、频繁。面对上访司法人员丧失了独立裁判的勇气和保障，为了求稳对部分上访者的“无理要求”尽量满足。正是这样尴尬的“软肋”一再自我挑战着司法的权威，也一再“纵容”了一批为追求个人利益上访，甚至“上访专户”、“上访村”的蓬勃发展。 （五）有限的法律认知与挥之不去的“青天情结”
部门当事人法律认知、风险意识的欠缺导致诉讼期望值过高，诉求得不到满足时司法怀疑主义占据上风、心理失衡，“喝水死”、赵作海案等牵出的重大司法腐败等也加剧了民众的不信任。据社科院的一份调查报告显示，进京上访者中90.5%是为了“让中央知道情况”，88.5%的人是为了“给地方政府施压”、“下级机关及领导压力越大，党和政府就会越高度重视”，上访成了当事人追求利益更大化的最佳选择。
（六）司法裁判确有瑕疵
以法院系统为例，审而不判、潦草结案、无据裁判等违规违法现象客观存在；个别裁判文书制作差强人意，诉讼事实、证据及判决依据等部分用词不当、歧义频出，裁判公正性大打折扣；甚或部分案件的执行被动、拖延，司法裁判的确定力、执行力受到质疑，司法权威人为破坏；个别法官工作方式、态度不佳，行事拖沓、不重视调解与法律引导，引起当事人的反感與不信任。如上种种都成为涉诉上访的诱因。
三、涉诉上访制度改革的具体对策
（一）诉访分离，涉诉上访统一归口法院处理
坚持诉、访分离原则，让“法律的归法律”。改变当前对涉诉上访多头干预、多头监督的无序状态，确立统一向司法机关传送涉诉上访机制，使本属于法律的仍纳入司法轨道，统一以法院裁判为准。涉及法律实体或程序正义的，严格依照三大诉讼法及时、准确、公正、合理地予以纠正。没有充分证据的“边诉边访”案，严格依照正在进行的诉讼程序办事，信访请求不予受理。
（二）健全审判监督，切实减少涉诉上访发生率
山西省信访局调查显示司法不公最易引起上访，其所占比例高达40%有余，这也说明了司法机关在诉讼审判中还是存在较多瑕疵的，为涉诉上访埋下了隐患。全省各级司法部门及人员必须始终坚守法律信仰和法律职业道德，狠抓业务质量和工作作风，强化纪检监察职能，完善重点部门、重点环节预防机制，践行审判责任追究制，以高质量的办案成果诠释正义与司法权威。
（三）完善涉诉上访的程序性终结机制
以中央政法委22号文件（《意见》）为基础，明确涉诉上访主管机关、审查层级、审查方式、终结标准、终结决定部门，设立非正常上访认定标准，确保权责分明、“有始有终”。建议：（1）生效裁判由基层或中级法院作出，经省高院复查驳回或再审后认定裁判无误的，由省高院依法予以终结。（2）生效裁判由省高院作出，经最高院复查驳回或再审后认定裁判无误的，由最高院依法予以终结。（3）确需组织公开听证、质证等工作的，由有权作出终结决定的司法机关组织进行。（4）法律问题已经解决到位并给予司法救助的，不再作为涉诉上访问题受理、接办。
（四）弥补对特殊上访人员法律惩戒与心理矫治的法律空白
坚持“疏导救济与处罚惩戒”相结合，对于经劝诫无效仍多次闹访缠访，煽动多人次极端上访造成严重后果的，由公安机关、检察院、法院依据《治安管理处罚法》、《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等，分别予以行政拘留、罚款、刑事强制措施等，构成刑事犯罪的，视具体情节依妨害公务罪、煽动暴力抗拒法律实施罪、拒不执行判决、裁定罪等追究刑责。河南省政法委曾有一项调查结果显示，P市公安局2004—2006年上访户中具偏执心理的高达30%—40%，该市中院上访户中具偏执心理的也近20%。这已严重影响了上访者本人及亲友的精神健康与生活质量。建议以社区为基础开展自愿、保密、免费的心理测试与矫治。一方面坚持科学、人道原则，避免“被心理病”或“被精神病”，另一方面加大社区心理咨询师数量与专业技能的跨越发展 ，体现人文关怀。
（五）发展多种替代性纠纷解决方式
新时期矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅依靠司法机关一家。我们需要强化检察机关在集团诉讼、公益诉讼等案件中的作用；推进律师、非政府组织、相关学术团队等对涉诉上访的法律援助；加强司法说理机制改革 ；充分发挥具有深厚文化与法律基础的民间调解机制；探索刑事和解等恢复性司法改革等，建立健全以诉讼为核心的多元化纠纷解决与权利救济机制。
注释：
河南省高级人民法院课题组.当前涉诉信访存在的困境及其出路——关于河南省涉诉信访问题的调研报告.人民法院报.2010年2月25日.第8版.
张丽霞.民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角.法律出版社.2010年版.第152页.
[法]托克维尔著.董果良译.论美国的民主.商务印书馆.1988年版.第310页.
雷小政.民生与民声——刑事法的返璞归真.法律出版社.2012年版.第213页.
程士华.芜湖判后答疑释理制度减少涉诉信访.安徽商报.2006年9月24日.第1版.
参考文献：
[1]陈世和.法律的尴尬——刑事法理论与实践的冲突.北京：法律出版社.2011.
[2]贺海仁.谁是纠纷的最终裁判者——权利救济原理导论.北京：社会科学文献出版社.2007.
[3]郭丽英，张剑利，杨少清.邯郸市涉法涉诉信访现状、原因及对策.河北工程大学学报（社科版）.2011（2）.
[4]刘沛.完善涉法涉诉信访体制的一些构想.吉林公安高等专科学校学报.2010（1）.
[5]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择.暨南学报（哲社版）.2006（1）.
[6]高志刚.司法的制度理性与实践运作.法律科学.2009（6）.