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一、上海公租房供给中的问题
1 政府的依赖性较为突出
上海在推行公共租赁住房建设过程中，其对政府的依赖性表现较为突出，主要体现在以下几个方面。一是土地方面，土地的供应是公租房建设的基础条件，上海公共租赁住房都是由政府提供土地，也由此确立了政府在公租房建设中的主导地位。从另一个角度来说，公租房建设对政府的依赖性也较大。二是资金方面，上海建设公共租赁住房的资金也主要来源于政府，政府以公共财政为主要渠道支付建设费用、管理费用、租金优惠与补贴费用等。三是管理方面，公共租赁住房建成后，住房租赁管理、日常管理以及社区管理都需要政府的参与。
2 保障对象的覆盖缺口难补
公共租赁住房的保障对象是中低收入住房困难家庭，发展公共租赁住房的目标是从根本上解决“夹心层”住房困难。然而，城市的特殊性决定了保障对象的复杂性与多层次性，政府虽持推行公租房之心，却很难填补政策覆盖面的缺口。按收入档次来分，上海公租房保障对象大体可分为蓝领和白领。蓝领是指达不到廉租房条件、又买不起经济适用房的群体，人均月收入在1100元～2300元，主要表现为四类群体，一是来沪务工年限短的单身青年，大专以下学历，在上海从事技术含量较低的劳务工作；二是来沪工作的已婚无小孩的蓝领工人，可能是夫妻同住，也可能只有一方在沪工作；三是来沪工作已婚有小孩的蓝领工人，全家共迁上海居住生活；四是本地中低收入且存在住房困难的蓝领工人(包括未婚和已婚群体)。白领是指超过经济适用房条件，存在暂时性住房困难的群体，人均月收入在2300元以上，主要表现为三类群体，一是初来上海工作或工作年限较短的大学毕业生，暂时难以承担市场租金；二是在上海工作时间较长，且具有一定收入水平的高级技术人才；三是本地中等收入且存在住房困难的白领人才。
另外，上海公共租赁住房的布局郊区化以及对工业园区的依托，导致住房供应仅仅只是保障了因地域或产业而集中的需求对象。如张江人才公寓只为缓解张江园区员工的住房压力、马陆镇永盛公寓与鑫泽阳光公寓只为马陆镇与莘庄工业园区的外来务工人员提供住房。而上海“夹心层”群体大多分散于上海各区县，包括三大中心城区、近中心六区等，很多都尚未形成区域性与相对集中性，却依然处在保障的范围之内，无力按市场价格租赁住房。
3 供应数量与结构双双失衡
公共租赁住房属于政策性租赁房，受政府补贴后其租赁价格低于市场租赁价。目前，上海单套公共租赁房住房租金为800～2500元／月不等，平均每人月租100～1500元／月，比市场价格要低很多。上海公共租赁住房供应数量远远满足不了当前需求。据报道，张江人才公寓约有数百人在排队等待入住，按照递交材料的时间先后顺序安排入住的话，申请者最长的等待时间会在1～2年不等。供应不足是制约上海公租房发展的重要因素，不仅如此，上海公租房供应的房型结构也处在失衡状态。
4 多项流程监管机制不完善
从上海现行公共租赁住房政策来看，多项流程的监管机制尚不完善。一是申请制度，规范化的申请制度尚未形成，申请者的条件、申请的具体流程以及颇受争议的申请者优先与轮候等问题都亟待进一步完善与健全。二是租赁管理制度，住建部等7部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中虽明确规定，公共租赁住房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动，但目前上海缺乏合理有效的租赁管理制度，转租出借现象时有发生。三是退出机制，公共租赁住房主要用于解决“夹心层”的过渡性居住问题，而上海公共租赁住房的租金优惠以及退出机制的缺失致使承租者不愿退出保障，大大降低了有效房源的利用率与政策的保障效益。
5 白蓝领公寓配套服务设施差别化严重
上海公共租赁住房主要有白领公寓和蓝领公寓两种类型。由于保障性住房供应的对象不同，配套服务设施的差别化日显严重。白领公寓周边餐饮、文体、教育、医院、商业、娱乐配套都比较齐全。对比之下，蓝领公寓的配套设施条件却有天壤之别。
二、完善上海公共租赁住房政策的建议
1 明确政府主导地位，引入多方合作运营
对于经济发展迅速的上海来说，推行公共租赁住房首先应对政府的主导地位予以确认，以政府的政策支持和资金保障作为强大后盾，保障工作才有可能持续健康开展下去。但是如果过分依靠政府，由于政府财政能力有限以及缺乏建设激励，住房保障能力将显得相对不足。因此，上海公共租赁住房建设也应适当引入市场机制，让部门机构、工业园区、企业等多方主体共同运营，明确多方主体的职责与功能，建立高效的分工合作运营机制，并以土地、税收、贷款等各方面的优惠政策吸引社会资本参与，扩大建设公租房的融资渠道。
2 分层次、分区域覆盖公共租赁住房的保障对象
为进一步完善上海保障体系，解决住房困难家庭的基本居住需求，必须科学覆盖公共租赁住房的保障对象，实行分层次、分区域覆盖策略。对于上海近郊区与郊区，应极力加快产业集中化，加速工业园区落成，政府牵头组织，依托产业园区与开发区，对游散的“夹心层”(主要为蓝领阶层)给予集中化保障；中心城区与近中心城区，应重点把握“夹心层”(主要为白领阶层)需求特性，以吸引人才、提升竞争力为主旨，鼓励企业各自建造单位租赁房，政府则予以相关优惠支持政策。
3 建立市场调研体系，合理确定供给数量与结构
政府应建立专业化的市场调研体系，充分掌握市场信息，明确市场份额与结构。上海政府可以通过借鉴其他国家的先进经验，引入专家定期调研上海“夹心层”群体，把握“夹心层”的类别、数量与特征，预测该类群体未来发展态势，改善公租房供给失衡现状，为合理确定供给数量与户型结构提供数据支撑与理论依据。
4 重视和把握公租房监管工作力度
重视和把握公共租赁住房的监管工作力度是实际操作阶段的中心环节。一是设定合理的准入标准，严格审核申请者的收入、住房、户口、学历等条件，建立公租房申请者信用档案，杜绝弄虚作假现象，形成规范化的申请监管机制。二是培养与提高入住者的自律精神，抨击并惩罚转租出借等非法行为，全面定期核查入住者的居住情况，加强租房空置率的控制力度。三是实施严格有效的退出机制，采用人性化与法制化并行的管理模式，辅之以行政手段介入管理，建立司法判决和强制执行机制，有效流通公共租赁保障住房，促进公租房监管工作的完善。
5 健全公租房选址规划，优化配套服务设施
上海人口众多，土地资源稀缺，上海公共租赁住房的选址规划应着重把握上海各区县现状，以实际需求为出发点，拓宽土地新供应链，按照安全卫生标准和节能环保要求，科学规划合理布局，尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全区域。同时，周边以及社区内的配套服务设施也亟待优化，社区临街规划建设店面，把握市场发展商机，实现保障与市场结合供应，以优惠政策吸引餐饮、娱乐、文化等社会物业投资，将商业租赁收入作为日后建设公租房资金回笼的主流方向，也促进社区居住者生活的丰富化与便捷化。
1 政府的依赖性较为突出
上海在推行公共租赁住房建设过程中，其对政府的依赖性表现较为突出，主要体现在以下几个方面。一是土地方面，土地的供应是公租房建设的基础条件，上海公共租赁住房都是由政府提供土地，也由此确立了政府在公租房建设中的主导地位。从另一个角度来说，公租房建设对政府的依赖性也较大。二是资金方面，上海建设公共租赁住房的资金也主要来源于政府，政府以公共财政为主要渠道支付建设费用、管理费用、租金优惠与补贴费用等。三是管理方面，公共租赁住房建成后，住房租赁管理、日常管理以及社区管理都需要政府的参与。
2 保障对象的覆盖缺口难补
公共租赁住房的保障对象是中低收入住房困难家庭，发展公共租赁住房的目标是从根本上解决“夹心层”住房困难。然而，城市的特殊性决定了保障对象的复杂性与多层次性，政府虽持推行公租房之心，却很难填补政策覆盖面的缺口。按收入档次来分，上海公租房保障对象大体可分为蓝领和白领。蓝领是指达不到廉租房条件、又买不起经济适用房的群体，人均月收入在1100元～2300元，主要表现为四类群体，一是来沪务工年限短的单身青年，大专以下学历，在上海从事技术含量较低的劳务工作；二是来沪工作的已婚无小孩的蓝领工人，可能是夫妻同住，也可能只有一方在沪工作；三是来沪工作已婚有小孩的蓝领工人，全家共迁上海居住生活；四是本地中低收入且存在住房困难的蓝领工人(包括未婚和已婚群体)。白领是指超过经济适用房条件，存在暂时性住房困难的群体，人均月收入在2300元以上，主要表现为三类群体，一是初来上海工作或工作年限较短的大学毕业生，暂时难以承担市场租金；二是在上海工作时间较长，且具有一定收入水平的高级技术人才；三是本地中等收入且存在住房困难的白领人才。
另外，上海公共租赁住房的布局郊区化以及对工业园区的依托，导致住房供应仅仅只是保障了因地域或产业而集中的需求对象。如张江人才公寓只为缓解张江园区员工的住房压力、马陆镇永盛公寓与鑫泽阳光公寓只为马陆镇与莘庄工业园区的外来务工人员提供住房。而上海“夹心层”群体大多分散于上海各区县，包括三大中心城区、近中心六区等，很多都尚未形成区域性与相对集中性，却依然处在保障的范围之内，无力按市场价格租赁住房。
3 供应数量与结构双双失衡
公共租赁住房属于政策性租赁房，受政府补贴后其租赁价格低于市场租赁价。目前，上海单套公共租赁房住房租金为800～2500元／月不等，平均每人月租100～1500元／月，比市场价格要低很多。上海公共租赁住房供应数量远远满足不了当前需求。据报道，张江人才公寓约有数百人在排队等待入住，按照递交材料的时间先后顺序安排入住的话，申请者最长的等待时间会在1～2年不等。供应不足是制约上海公租房发展的重要因素，不仅如此，上海公租房供应的房型结构也处在失衡状态。
4 多项流程监管机制不完善
从上海现行公共租赁住房政策来看，多项流程的监管机制尚不完善。一是申请制度，规范化的申请制度尚未形成，申请者的条件、申请的具体流程以及颇受争议的申请者优先与轮候等问题都亟待进一步完善与健全。二是租赁管理制度，住建部等7部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中虽明确规定，公共租赁住房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动，但目前上海缺乏合理有效的租赁管理制度，转租出借现象时有发生。三是退出机制，公共租赁住房主要用于解决“夹心层”的过渡性居住问题，而上海公共租赁住房的租金优惠以及退出机制的缺失致使承租者不愿退出保障，大大降低了有效房源的利用率与政策的保障效益。
5 白蓝领公寓配套服务设施差别化严重
上海公共租赁住房主要有白领公寓和蓝领公寓两种类型。由于保障性住房供应的对象不同，配套服务设施的差别化日显严重。白领公寓周边餐饮、文体、教育、医院、商业、娱乐配套都比较齐全。对比之下，蓝领公寓的配套设施条件却有天壤之别。
二、完善上海公共租赁住房政策的建议
1 明确政府主导地位，引入多方合作运营
对于经济发展迅速的上海来说，推行公共租赁住房首先应对政府的主导地位予以确认，以政府的政策支持和资金保障作为强大后盾，保障工作才有可能持续健康开展下去。但是如果过分依靠政府，由于政府财政能力有限以及缺乏建设激励，住房保障能力将显得相对不足。因此，上海公共租赁住房建设也应适当引入市场机制，让部门机构、工业园区、企业等多方主体共同运营，明确多方主体的职责与功能，建立高效的分工合作运营机制，并以土地、税收、贷款等各方面的优惠政策吸引社会资本参与，扩大建设公租房的融资渠道。
2 分层次、分区域覆盖公共租赁住房的保障对象
为进一步完善上海保障体系，解决住房困难家庭的基本居住需求，必须科学覆盖公共租赁住房的保障对象，实行分层次、分区域覆盖策略。对于上海近郊区与郊区，应极力加快产业集中化，加速工业园区落成，政府牵头组织，依托产业园区与开发区，对游散的“夹心层”(主要为蓝领阶层)给予集中化保障；中心城区与近中心城区，应重点把握“夹心层”(主要为白领阶层)需求特性，以吸引人才、提升竞争力为主旨，鼓励企业各自建造单位租赁房，政府则予以相关优惠支持政策。
3 建立市场调研体系，合理确定供给数量与结构
政府应建立专业化的市场调研体系，充分掌握市场信息，明确市场份额与结构。上海政府可以通过借鉴其他国家的先进经验，引入专家定期调研上海“夹心层”群体，把握“夹心层”的类别、数量与特征，预测该类群体未来发展态势，改善公租房供给失衡现状，为合理确定供给数量与户型结构提供数据支撑与理论依据。
4 重视和把握公租房监管工作力度
重视和把握公共租赁住房的监管工作力度是实际操作阶段的中心环节。一是设定合理的准入标准，严格审核申请者的收入、住房、户口、学历等条件，建立公租房申请者信用档案，杜绝弄虚作假现象，形成规范化的申请监管机制。二是培养与提高入住者的自律精神，抨击并惩罚转租出借等非法行为，全面定期核查入住者的居住情况，加强租房空置率的控制力度。三是实施严格有效的退出机制，采用人性化与法制化并行的管理模式，辅之以行政手段介入管理，建立司法判决和强制执行机制，有效流通公共租赁保障住房，促进公租房监管工作的完善。
5 健全公租房选址规划，优化配套服务设施
上海人口众多，土地资源稀缺，上海公共租赁住房的选址规划应着重把握上海各区县现状，以实际需求为出发点，拓宽土地新供应链，按照安全卫生标准和节能环保要求，科学规划合理布局，尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全区域。同时，周边以及社区内的配套服务设施也亟待优化，社区临街规划建设店面，把握市场发展商机，实现保障与市场结合供应，以优惠政策吸引餐饮、娱乐、文化等社会物业投资，将商业租赁收入作为日后建设公租房资金回笼的主流方向，也促进社区居住者生活的丰富化与便捷化。