业界头痛挂靠经营，却又不得不正视这种现象。曾几何时，它还被作为道路运输业的经营新模式在全国推广。
　　十年前的一次行业会议上，挂靠被称为是一种发展方向，会议认为“通过挂靠，能够达到规模经营、集约化经营，符合增长方式的转变，能够加大汽车运输的覆盖面，使他们能够更好地为社会服务。采取限制、排挤的措施都是错误的。”
　　然而，因其经营行为不易控制、安全管理难以到位等种种问题，在道路运输市场秩序清理整顿中，一度被列为清理对象。2003年，交通部关于客运挂靠的禁令出台。大部分省市向挂靠经营亮起了红灯，出台相关政策和措施，限制并清理整顿起来。有的省市如火如荼，由政府直接出面，组织交通、公安、工商等职能部门联合清理整顿，但是，挂靠经营仍然在很多地方“春风吹又生”。
　　对于一种现象，大家都尝试去努力治理甚至清除，而它依然顽强存在。那么，它必然引起我们的反思：它为什么要存在？为什么要清除？如何理性对待？如何有效清除？
　　
　　挂靠经营的界定
　　
　　1．“六条原则”
　　挂靠经营的界定见之于交通部的《关于征求<清理整顿道路客运挂靠经营工作安排>意见的函》（公路运管字[2003]4号）。概括起来，就是“六条原则”、“十个依据”。但运用此依据来认定是否挂靠时，到底是同时满足所有条件，还是仅为满足其中的单个条件，文件并未说明。若按后者，特别是单凭第一条原则车辆产权关系的“非挂靠车辆的全部或大部分产权应属于运输企业所有，车辆有关证照注明的所有者应为运输企业”一条，那么估计目前98%以上的货运车辆和85%以上的客运车辆均为挂靠经营，占道路运输业的绝对主导地位。
　　
　　2．企业与车主的关系类型
　　从新的《道路旅客运输及客运站管理规定》来看，包车客运已没有经营权概念，但为防止包车的无序增长带来的问题，各地实际上对包车客运运力的投放是实行控制的，“准经营权”现象客观存在。包车客运目前主要有相对于班车客运的第一种和第二种类型。在很多地方，出租车客运也有以上四种类型。
　　货运行业运力投放无任何控制，故无任何“经营权概念”，经营者与企业的关系一是公车公营，二是私车挂靠，相当于班车客运的第一种类型和第二种类型。
　　


　　
　　3．界定要同政策目的挂钩
　　此前业界普遍认同的“挂靠经营”是，线路经营属于乙方的（多为个人），却挂在甲方名下，以甲方的名义经营。即前述的第四种类型。而“六条原则”把前文的第二、三、四类型均列为挂靠，使挂靠经营的外延大大超过业界曾普遍认可的范围。笔者认为，对挂靠经营的重新界定，应当取决于政策目的。
　　从经营行为及其效果来看，由于第二、三、四种车辆均为私人投资、个人经营，资本的逐利属性决定了经营者企图突破法规、政策的界限以及监管，以求得利润最大化，发生了许多违法或侵害消费者权益的行为。从改善市场秩序、维护消费者权益角度考虑，“六条原则”对挂靠经营界定是恰当的。
　　但是，从政策处理角度讲，“六条原则”的界定有扩大化之嫌。第三种类型比重极少，暂不讨论，就第二种和第四种类型来看，二者的处理难度不同。首先，在产权关系处理上，若将第二种类型视为挂靠，将在理论上造成线路经营权属于经营者的概念，客运企业将不予认同。因为，经营权属于企业，只不过是承包给车主，清理挂靠（简称“清挂”）意味着经营权、车辆所有权的明晰，将在政策上剥夺了企业经营权。其次，在经济补偿上，若将经营权转由企业控制，两者补偿额度是不同的，第四种类型的补偿将高于第二种。第三，在企业重新控制经营权上，第四种比第二种难度大得多，这是因为，《道路旅客运输及客运站管理》给个体经营提供了法律空间。
　　因此，如何界定挂靠经营，要视政策目的而定。《函》发出后，各级行业管理部门企盼清挂的正式文件出台，以便借此政策之剑，彻底治理挂靠经营。笔者认为，文件终未出台，同挂靠经营太普遍、政策难处理原因有关。
　　依照“六条原则”，下文的挂靠经营均指这种“广义的”挂靠经营。
　　
　　深层分析清挂成败
　　
　　自2000年以来，各地的清挂工作一直在进行，特别是《道路旅客运输及客运站管理规定》明确提出了禁止客运挂靠后，各地清挂工作力度加大。如，浙江省各地市几年来一直不遗余力地把清挂作为客运集约化的重要途径来抓；2005年，江西省还专门开展了以政府挂帅的清理整顿专项活动。但是，实际效果未达预期，浙江湖州、金华，江西高安、宜丰等地发生过聚众闹事甚至暴力抵制事件。
　　
　　


　　1．动力仅来自于管理部门，力量薄弱
　　行业管理部门清挂动机是提高行业管理效率。管理部门容许或者曾经鼓励挂靠，是期望所挂靠企业能充当管理中介，把分散的个体经营者集中起来。挂靠经营对经营者而言，借企业名义可以增强公众的信赖感；对挂靠企业而言，意味着无风险收益；而对管理部门而言，恰恰为了行业管理效率。由于时代不同，对于同一事物，为了同一目的，却有两种截然相反的态度，真可谓“成也萧何，败也萧何”。
　　
　　2．阻力来于经营者和企业，障碍重重
　　最大阻力来自挂靠车主，这在客运业特别明显。清挂实质上是对车主的一种剥夺。在就业压力日增的今天，车辆营运这种低技能、低投资、回收快的行当是失地农民和失业工人的优先选择。同时，在东南沿海省份，民间闲散资金充足，客运车辆是小资本投资的重要方向。然而，清挂的经济补偿远不抵挂靠车主的实际投入，这是对回收车辆企业的倾斜。有关部门往往对车主购买客运线路经营权的这部份价值有意忽略，或者只给少许补偿，这也是清挂困难，发生暴力抵制的根本原因。
　　清挂阻力还来自于企业。一方面清挂意味着挂靠企业无风险的、稳定的利益丧失。另一方面是来自于被管理部门推出、收编挂靠车辆的企业，他们认为收编挂靠车辆而集约化经营，对其未必利好，因为普通货运、某些线路的班车客运分散经营容易生存，集中经营反而会减少收益甚至亏本。顾虑主要有：一是集约化经营后，税收增加。挂靠经营车辆税收一般采用单车定额包干制，公司化经营后，除了营业税，还有30%的公司所得税，股东分红后还有20%的个人所得税等。二是集约化经营后，管理成本将明显增加。三是对集约经营后经营项目的收益没把握，很多挂靠者赚钱靠的是勤奋和途中带客，集约经营中规中矩的经营不易赚钱。
　　
　　3．难度源于管理部门的主观意愿太强，脱离实际
　　很多时候，清挂是管理部门在对挂靠经营认识还不透彻、方法还未认真研究情况下的单边行动。从认识上，仅因为经营本身的问题便全盘否定，忽略了挂靠经营还有一定的合理性；方法上过于简单，对挂靠经营者的根本利益及态度重视不够；期望依靠权威短期取得效果。由于几方阻力构成的合力远大于管理部门一家的动力，管理部门越急于求成，阻力的反弹越大，矛盾和冲突越剧烈也就不难想象。
　　
　　4．根本原因在于经济利益处理不妥善
　　清挂的利益处理，其重要性如同土地征用中的补偿。由于线路经营权的价值远高于车辆残值，这个问题难以绕过。浙江沿海地区一个中心集镇至乡的客运线路经营权价值（指一辆车，不含车身价值）约20万元；地区中心城市至各县（市）城关或中心集镇客运线路经营权值70万～200万，具体视线路冷热而定。且绝大多数线路经营权是几经转手买进的。当然，管理部门在补偿问题上确有为难之处，承认经营权有价，还有个政策障碍。因为国办发[2000]74号文件已明确提出“停止经营权有偿出让”，在温州，为了解决行业实际与国家政策的矛盾，采用口头要求企业妥善处理与挂靠车主利益关系的办法，暗示企业对于线路经营权价值的部分承认。
　　
　　5．清挂还缺乏有关部门支持
　　一直以来，清挂是交通一家孤军作战。没有公安的支持，无法应对暴力抵制；没有税务部门的照顾，集约经营后税收项目增加。同时，各地党委、政府均强调稳定第一，这也限制了清挂的步子。
　　
　　清挂方法论
　　
　　1．要认识到清挂是治理而非清除。笔者认为，业界对清挂有一定误解，以为清挂就是把挂靠经营完全清除，如同根除杂草，然而，“野火烧不尽，春风吹又生”。
　　2．要认识到挂靠经营还有生存空间。挂靠经营如野草一样生命力顽强，还在于分散经营方式仍有生存土壤。以生态观点看待道路运输业，完全的集约化经营是一种灾难。计划经济体制时期国有、集体道路运输企业都是集约化经营，但是由于内部分配机制问题阻碍了发展，以致又提出“车头向下，国有、集体、个体一起上”，以解决发展问题。没有个体的分散经营，就没有中国道路运输业的今天。因此，集约化只不过是内部组织形式，在运输服务效率上并非一用就灵。道路运输业既需要集约化经营，也需分散经营，各种经营方式并存。集约化经营被业界视为最高层次的经营方式，集约化意味着经营品质和生产效率。但是，这种关联性是有条件的，零担货运、冷僻线路的客运、出租车客运就是集约化经营的软肋。它比较适合大资本运作，但目前大资本比较青睐于或者比较适合于客运热线，以及货运的港口疏运等大宗货运以及物流配送等。
　　分散经营主体是单个车主，管理就会捉襟见肘，对市场秩序监管更难到位。失去挂靠企业这个中间环节所带来的问题比挂靠经营可能有过之无不及。因此，挂靠经营的有限存在，是目前道路运输业的需要。
　　3．清挂从何着手？在客运业，清挂应从客运干线开始。客运干线，无论是长途还是短途，客流稳定，一般为直达班车客运或极少的停靠配客，这些特点比较有利于公司化管理。由于效益上较易保证，企业也有实行公车公营的积极性。清挂还可以从包车客运开始，由于包车业务的特点是按趟结算，企业对业务操作和服务过程能够控制。
　　在货运业，清挂要从为物流服务、为港口服务的货运企业、为大型生产性企业服务的企业开始。他们有相对固定的大客户，货源稳定，运输易控制。
　　4．清挂用什么手段？清挂的核心是经济问题，经济问题要用经济手段而非行政手段。目前，一些地区由大企业出面，通过行业管理部门施压，强行收购，这种单边行动易产生行业内的尖锐矛盾。至于成立临时机构，来个运动式的专项活动，未必可行。经济手段可以是收购和股份制改造。就是要确保挂靠经营者在经济利益上能够接受，不要有被剥夺之感。若采用收购（或叫补偿），额度不能单方确定，不能让挂靠经营者的话语权边缘化。
　　5．清挂既是战略也是战术。在结构性布局上，要对集约化和清挂有长期战略构想。可对本地区的客运网络分出层次，从干线客运着手制订阶段性目标，采用引导、渐进策略，逐步实现集约经营主导。而对货运清挂，可以结合本地的物流发展战略综合考虑。
　　策略包括：两边压策略，使两者各让一步；拖延策略，即在双方矛盾比较尖锐时，不急于求成，当双方气焰平息，再协调成功；钓饵策略，即有时为了速战速决，将利益向一方倾斜，并在其他方面上给予另一方照顾；冲淡价值策略，即对于一条线路，若企业一时难出巨资收回，则投放运力，使运力充裕适当过剩，使经营权价格回落……
　　清挂时机分为大时机和小时机。大时机包括：法规和政策的出台。如国家《道条》出台后，客运的安全方面准入条件明显提高，可以借此提高准入门槛，淘汰弱小散；二是铁路开通或提速对公路客运的冲击；三是高速公路开通，具备直达运输条件等。小时机在线路到期时，车辆更新时，经营效益无力维持时。
　　6．清挂后集约经营应当辅以科技手段。运输企业对清挂态度之所以消极，在于公司经营时难控制每一运输过程。如客运班车的途中吃票，货运车辆的私自拉货、偷油等。运用现代科技手段能实现运输过程控制，公车公营顾虑可消除。
　　7．清挂要有保障措施。清挂工作需政府理解，上访有时是难免的，不可片面强调稳定而不为；还要取得税务部门支持，集约经营这种有利于行业和社会的事应在经济上得到实实在在的好处，税务包干对集约经营十分必要；还要公安部门保驾护航。
　　


　　
　　如何纠正挂靠问题
　　
　　挂靠经营带来的问题，要设法纠正。主要靠行业管理部门的监管，经济政策引导，引进技术手段。下文主要讨论客运。
　　对于挂靠企业管理松散，一是要对其定性，即管理中介，二是规定其职责，其管理责任显然要低于自有车辆的管理责任。这包括代缴各种规费、税费；处理各种事故和违章；落实车辆维护制度；落实专门为挂靠企业制订的安全管理职责等；作为挂靠车主的法定代表处理业务问题等；三是以经济手段对其控制，管理部门可代收管理费，经过考核证明，各项职责均落实后，全额返还挂靠企业，否则予以扣款；四是要对挂靠企业进行每年两次的考核。
　　关于安全管理难到位，除给企业制订职责外，还要配套制订一套针对挂靠车主的规则。包括车辆维护与管理、参加安全教育活动等。监管方面，除了企业考核外，对车主特别是驾驶员要进行定期或不定期检查。
　　甩客、抢客、超载、途中乱停靠、改变走向、乱涨价等不规范经营行为，除加强市场监管，如强化投诉举报制度、建立快速出警机制、对侵害乘客利益课以重罚之外，还应有措施：（1）从源头补漏洞。如明确所有线路的走向、停靠站点，再通过稽查来配合管理。（2）推行标准化服务。（3）广泛宣传，提高社会公众对道路客运的关注度，依靠社会力量进行监督。（4）强化科技手段以实现监管。