以来华留学教育政策文件为研究对象,采用内容分析法,从政策工具和实施战略两个维度对来华留学生政策进行深入分析,研究发现来华留学政策的制定具有以下特点:在五种基本政策工具的选择上,权威工具的使用最为频繁,且随着留学教育事业的发展所使用的政策工具呈现出从权威工具、象征劝诫工具到能力建设工具、系统变革工具、激励工具等方面的不断完善;在国家政策上,对"留学中国"计划的推动主要从保障机制、体系建设和培养模式三个方面切入,对多元共建来华留学事业的激励作用比较有限;在保障机制、体系建设和培养模式等环节,政策工具的选择偏向短期目标和政策成本,容易导致来华留学事业内外部能力建设和激励机制形成缓慢。通过综合考察来华留学教育政策的手段和目的,提出二维的政策分析框架,探讨来华留学教育政策的系统组合情况与对策建议。