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摘要:近些年来,不断出现的拆迁矛盾和纠纷已经表明,拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题,实际上它已牵涉到多个方面。其中一个重要的问题是许多拆迁打着公共利益的幌子,实现的却是个别部门或者一小部分人的利益。因此,正确的对公共利益进行界定,准确判断拆迁行为的合法性无疑十分必要。
关键词:拆迁;公共利益;界定
中图分类号:F29
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)23-0092-01
房屋拆迁是实现城市化、现代化的重要环节。我国的城市房屋拆迁起始于20世纪50年代,至80年代提出城市危房改造,20世纪90年代开始,我国开始了大规模的城市化进程。但是在这个时候拆迁问题却愈发凸显了。
1城市拆迁中公共利益界定的必要性
界定公共利益是为了考量城市拆迁的合法性。土地使用权与所有权的分离,土地所有权和房屋使用权的分离是城市拆迁问题产生的原因(吴珏,2006)。但城市拆迁过程中公共利益界定模糊导致公共利益被私人化,不同主体之间的利益冲突,无疑是拆迁过程中产生矛盾的重要原因。“考察现行的相关法律法规,无论是《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》,还是国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》,对城市拆迁中所涉及的公共利益问题都没有作出明确的有操作性的规定,也基本上无法实现对公共利益和合法个人或社会公众利益的平衡考量,给城市房屋拆迁的实际运作留下了由公权机关自由裁量的空间,进而也给激发拆迁矛盾纠纷留下了隐患。”(彭小兵,谭亚,2009)
公共利益界定的模糊性或明确界定的缺失,导致现实拆迁实践中拆迁人多以公共利益为由为其拆迁行为进行抗辩,也可能导致司法部门在处理城市拆迁纠纷个案时通过其充分的自由裁量权来纵容政府的制度性寻租行为,损害政府的公信力,无法获得正当性与权威性。因此,为了界定拆迁中双方当事人的权利与义务,明确孰是孰非,必须先把“公共利益”这个拆迁的前提界定清楚。
2城市拆迁中公共利益的基本特征
“一定的城市区域范围内不特定大多数社会成员生存与发展的根本福祉、并为确保城市拆迁进程和谐运转所必需的整体利益(彭小兵,谭亚,2009)”即为公共利益。一般普遍认为,公共利益应该包括公共使用和公共利益两方面的内容。并应该具备下列原则或特征:
2.1公益原则
公益原则是公益目的的直接体现,在拆迁立法原则中处于首要的位置,也是最广大公民利益的体现。有人认为,拆迁立法中的公益原则可以通过把宪法修正案第22条中的公益要求具体化来实现。可以把公益性拆迁明确界定为征收行为,使其与宪法第22条修正所规定的“只有基于社会公共利益的需要,方可对公民私有财产进行征收”原则相契合和衔接,一旦违背,就是违宪。“政府主导的房屋拆迁是公益征收行为必须基于公共利益的需要,符合公益原则。政府只有依照法律规定的权限、程序以及补偿标准实施该征收行为,才能在拆迁中变更房屋权属关系,合法进行拆迁。违法拆迁征收,造成私人财产的损失的,应当依法承担侵权赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任”(周中华,2008)。
2.2比例原则
比例原则实际上是公益与私益的平衡问题,即并非所有基于公益的项目都可以拆迁。换句话说,公益和基本人权间的衡量,实际上是对多种公益间本身冲突的调和,也就是说,并非任何的公共利益或公共福祉都可构成征收的合法理由。因此必须透过比例原则的运作,以便形成对抗个人基本权利侵害的保护。
2.3公共利益具有可实现性
公共利益应该是直接的实质利益,是现实存在的或者通过努力在一定时期内可以实现的即得利益,而不是虚无的或纯精神领域的抽象利益。不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益,不应该被认定为是公共利益。
2.4公共利益的非排他性
非排他性是指必须禁止城市拆迁为一小部分特定人牟取私利,该特性否定了某一特定方因拆迁行为而得益是以另一特定方的受损作为代价的情形。这样,城市拆迁中的公共利益不能排除社会大众享用的机会,不能局限于某种特定的范围,每一个社会成员都可能是直接的或间接的受益主体,且该受益是客观存在的。只有特定受益主体的公共利益,不是真正的公共利益。
2.5公共利益的可还原性
城市拆迁中的公共利益最终可以还原为一定类型、一定公众群体的私人利益。换言之,如果城市拆迁脱离了绝大部分公众群体和社会主体,或跟任何人都不相关,该公共利益是不可能具有正当性的。
2.6公共利益符合以人为本的发展理念
在一定程度上,普遍的私人利益的集合亦可视为公共利益,前者可转化为后者。从这个角度讲,公民基本权利是公共利益的重要内容之一,通过对公民基本权利的保护以及促进公民基本权利的实现,不仅能进一步促进公益的发展,而且其本身就是公益的重要内容。党的十七大报告要求尊重人民的主体地位,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,這些理念要求城市拆迁应体现公共利益的人本主义特征。
2.7公共利益的非商业性
基于公共利益目的的城市拆迁不适用于直接追求商业利益的经济活动。公共利益的非商业性决定了那些营利性目的的商业开发活动不能动用强制征用权,而只能遵循市场规律,通过平等协商和签订合同,也就是以市场流转的方式来解决补偿安置问题。判断一个拆迁行为是否满足公共利益的非商业性条件,关键要看其追求的最终目的是否具有公益性,即拆迁及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益,而不在于这个公益目的在实现过程中是否也让特定的企业或私人获益。
3城市拆迁中公共利益的界定方法
目前,许多学者都对城市拆迁中怎样界定公共利益进行了思考和探讨。比较一致的观点是通过实体标准和程序标准来判断公共利益。
3.1实体标准
(1)从公共使用的主体来界定。一种情况是全体社会成员或者不确定的社会成员亲自使用,享受其带来的效果。另一种情况是由国家机构或职能部门等为保卫国家、履行公共职能而使用。但对由国家机构或职能部门代公民使用的情形要特别注意,以防以权谋私的情况发生。
(2)从用途的最终效果来界定。公共利益最终要能有利于社会整体经济的发展,房屋拆迁后兴建其他项目能够提高社会整体发展水平,要能够促进人民的福祉。不符合上述标准的,不能被认为是符合公共利益。
3.2程序标准
(1)通过立法程序界定城市拆迁中的公共利益。要求立法机构对可能涉及到城市拆迁问题的有关公共利益的具体范围和种类进行列举,从而使城市拆迁中公共利益的内容获得确定性。也就是要求立法机构对《行政程序法》、《行政补偿法》等法律中的公共利益范围进行概括性规定,并在此基础上再逐一列举规定。
(2)通过行政程序界定公共利益。界定城市拆迁中的公共利益的行政程序,一方面行政机关必须充分听取或征求被拆迁人和其他社会公众的意见;另一方面在行政机关内部也应建立严格的公共利益审查机制。城市拆迁的政府职能部门应该成立拆迁人和被拆迁人所组成的听证委员会,对城市拆迁是否具有社会公共利益目的举行听证,具体审议土地征用和城市拆迁的公共利益性质,从根本上保障拆迁项目的公益性。
(3)通过司法程序界定公共利益。就城市拆迁而言,由于行政裁决的特殊性常导致裁决者成为拆迁人的代言人,为了尽快解决城市拆迁的利益纠纷,避免耗时耗力造成讼累的行政裁决和行政诉讼,应取消非经行政裁决环节不能进入司法程序寻求救济的规定。应该确立一套关于“公共利益”的司法审查标准,使司法裁决在平息纷争方面具有最终的法律效力。
4结语
城市拆迁中的公共利益界定,有利于判断拆迁的合法性,也是明确拆迁双方当事人权利义务的前提,对解决拆迁中的问题有重要的作用。
参考文献
[1]赵阳.论房屋拆迁中的公共利益界定[D].中国政法大学硕士学位论文,2008,(4).
[2]吴珏.城市房屋拆迁中公共利益的行政法思考[D].苏州大学硕士学位论文,2006,(4).
[3]周中华.城市房屋拆迁中的公共利益研究[D].复旦大学硕士学位论文,2008,(10).
[4]彭小兵,谭亚.城市拆迁中公共利益的界定问题研究[J].甘肃行政学院学报,2008,(5).
[5]彭小兵,谭亚.城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径[J].公共管理学报,2009,(2).
[6]张艨.公共利益若干问题的研究——从城镇房屋拆迁制度看公共利益的具体运用[D].华东政法学院硕士学位论文,2007,(4).
关键词:拆迁;公共利益;界定
中图分类号:F29
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)23-0092-01
房屋拆迁是实现城市化、现代化的重要环节。我国的城市房屋拆迁起始于20世纪50年代,至80年代提出城市危房改造,20世纪90年代开始,我国开始了大规模的城市化进程。但是在这个时候拆迁问题却愈发凸显了。
1城市拆迁中公共利益界定的必要性
界定公共利益是为了考量城市拆迁的合法性。土地使用权与所有权的分离,土地所有权和房屋使用权的分离是城市拆迁问题产生的原因(吴珏,2006)。但城市拆迁过程中公共利益界定模糊导致公共利益被私人化,不同主体之间的利益冲突,无疑是拆迁过程中产生矛盾的重要原因。“考察现行的相关法律法规,无论是《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》,还是国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》,对城市拆迁中所涉及的公共利益问题都没有作出明确的有操作性的规定,也基本上无法实现对公共利益和合法个人或社会公众利益的平衡考量,给城市房屋拆迁的实际运作留下了由公权机关自由裁量的空间,进而也给激发拆迁矛盾纠纷留下了隐患。”(彭小兵,谭亚,2009)
公共利益界定的模糊性或明确界定的缺失,导致现实拆迁实践中拆迁人多以公共利益为由为其拆迁行为进行抗辩,也可能导致司法部门在处理城市拆迁纠纷个案时通过其充分的自由裁量权来纵容政府的制度性寻租行为,损害政府的公信力,无法获得正当性与权威性。因此,为了界定拆迁中双方当事人的权利与义务,明确孰是孰非,必须先把“公共利益”这个拆迁的前提界定清楚。
2城市拆迁中公共利益的基本特征
“一定的城市区域范围内不特定大多数社会成员生存与发展的根本福祉、并为确保城市拆迁进程和谐运转所必需的整体利益(彭小兵,谭亚,2009)”即为公共利益。一般普遍认为,公共利益应该包括公共使用和公共利益两方面的内容。并应该具备下列原则或特征:
2.1公益原则
公益原则是公益目的的直接体现,在拆迁立法原则中处于首要的位置,也是最广大公民利益的体现。有人认为,拆迁立法中的公益原则可以通过把宪法修正案第22条中的公益要求具体化来实现。可以把公益性拆迁明确界定为征收行为,使其与宪法第22条修正所规定的“只有基于社会公共利益的需要,方可对公民私有财产进行征收”原则相契合和衔接,一旦违背,就是违宪。“政府主导的房屋拆迁是公益征收行为必须基于公共利益的需要,符合公益原则。政府只有依照法律规定的权限、程序以及补偿标准实施该征收行为,才能在拆迁中变更房屋权属关系,合法进行拆迁。违法拆迁征收,造成私人财产的损失的,应当依法承担侵权赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任”(周中华,2008)。
2.2比例原则
比例原则实际上是公益与私益的平衡问题,即并非所有基于公益的项目都可以拆迁。换句话说,公益和基本人权间的衡量,实际上是对多种公益间本身冲突的调和,也就是说,并非任何的公共利益或公共福祉都可构成征收的合法理由。因此必须透过比例原则的运作,以便形成对抗个人基本权利侵害的保护。
2.3公共利益具有可实现性
公共利益应该是直接的实质利益,是现实存在的或者通过努力在一定时期内可以实现的即得利益,而不是虚无的或纯精神领域的抽象利益。不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益,不应该被认定为是公共利益。
2.4公共利益的非排他性
非排他性是指必须禁止城市拆迁为一小部分特定人牟取私利,该特性否定了某一特定方因拆迁行为而得益是以另一特定方的受损作为代价的情形。这样,城市拆迁中的公共利益不能排除社会大众享用的机会,不能局限于某种特定的范围,每一个社会成员都可能是直接的或间接的受益主体,且该受益是客观存在的。只有特定受益主体的公共利益,不是真正的公共利益。
2.5公共利益的可还原性
城市拆迁中的公共利益最终可以还原为一定类型、一定公众群体的私人利益。换言之,如果城市拆迁脱离了绝大部分公众群体和社会主体,或跟任何人都不相关,该公共利益是不可能具有正当性的。
2.6公共利益符合以人为本的发展理念
在一定程度上,普遍的私人利益的集合亦可视为公共利益,前者可转化为后者。从这个角度讲,公民基本权利是公共利益的重要内容之一,通过对公民基本权利的保护以及促进公民基本权利的实现,不仅能进一步促进公益的发展,而且其本身就是公益的重要内容。党的十七大报告要求尊重人民的主体地位,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,這些理念要求城市拆迁应体现公共利益的人本主义特征。
2.7公共利益的非商业性
基于公共利益目的的城市拆迁不适用于直接追求商业利益的经济活动。公共利益的非商业性决定了那些营利性目的的商业开发活动不能动用强制征用权,而只能遵循市场规律,通过平等协商和签订合同,也就是以市场流转的方式来解决补偿安置问题。判断一个拆迁行为是否满足公共利益的非商业性条件,关键要看其追求的最终目的是否具有公益性,即拆迁及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益,而不在于这个公益目的在实现过程中是否也让特定的企业或私人获益。
3城市拆迁中公共利益的界定方法
目前,许多学者都对城市拆迁中怎样界定公共利益进行了思考和探讨。比较一致的观点是通过实体标准和程序标准来判断公共利益。
3.1实体标准
(1)从公共使用的主体来界定。一种情况是全体社会成员或者不确定的社会成员亲自使用,享受其带来的效果。另一种情况是由国家机构或职能部门等为保卫国家、履行公共职能而使用。但对由国家机构或职能部门代公民使用的情形要特别注意,以防以权谋私的情况发生。
(2)从用途的最终效果来界定。公共利益最终要能有利于社会整体经济的发展,房屋拆迁后兴建其他项目能够提高社会整体发展水平,要能够促进人民的福祉。不符合上述标准的,不能被认为是符合公共利益。
3.2程序标准
(1)通过立法程序界定城市拆迁中的公共利益。要求立法机构对可能涉及到城市拆迁问题的有关公共利益的具体范围和种类进行列举,从而使城市拆迁中公共利益的内容获得确定性。也就是要求立法机构对《行政程序法》、《行政补偿法》等法律中的公共利益范围进行概括性规定,并在此基础上再逐一列举规定。
(2)通过行政程序界定公共利益。界定城市拆迁中的公共利益的行政程序,一方面行政机关必须充分听取或征求被拆迁人和其他社会公众的意见;另一方面在行政机关内部也应建立严格的公共利益审查机制。城市拆迁的政府职能部门应该成立拆迁人和被拆迁人所组成的听证委员会,对城市拆迁是否具有社会公共利益目的举行听证,具体审议土地征用和城市拆迁的公共利益性质,从根本上保障拆迁项目的公益性。
(3)通过司法程序界定公共利益。就城市拆迁而言,由于行政裁决的特殊性常导致裁决者成为拆迁人的代言人,为了尽快解决城市拆迁的利益纠纷,避免耗时耗力造成讼累的行政裁决和行政诉讼,应取消非经行政裁决环节不能进入司法程序寻求救济的规定。应该确立一套关于“公共利益”的司法审查标准,使司法裁决在平息纷争方面具有最终的法律效力。
4结语
城市拆迁中的公共利益界定,有利于判断拆迁的合法性,也是明确拆迁双方当事人权利义务的前提,对解决拆迁中的问题有重要的作用。
参考文献
[1]赵阳.论房屋拆迁中的公共利益界定[D].中国政法大学硕士学位论文,2008,(4).
[2]吴珏.城市房屋拆迁中公共利益的行政法思考[D].苏州大学硕士学位论文,2006,(4).
[3]周中华.城市房屋拆迁中的公共利益研究[D].复旦大学硕士学位论文,2008,(10).
[4]彭小兵,谭亚.城市拆迁中公共利益的界定问题研究[J].甘肃行政学院学报,2008,(5).
[5]彭小兵,谭亚.城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径[J].公共管理学报,2009,(2).
[6]张艨.公共利益若干问题的研究——从城镇房屋拆迁制度看公共利益的具体运用[D].华东政法学院硕士学位论文,2007,(4).