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摘要：民族地方立法体系是民族地方政治体系的基本构成方面，民族地方立法体系的建构则是民族地方政治体系发展与完善的重要内容。依据民族地方政治体系的不同表现形式，民族地方立法体系分为“民族联邦主体立法体系”和“民族自治地方立法体系”两种基本类型，前者以俄罗斯为典型，后者以中国为典型。这两种典型类型的民族地方立法体系之间存在很大差别，它们建构的具体路径各不相同。合法性、可行性、科学性、适应性是建构民族地方立法体系应遵循的一般原则。
关键词：民族地方立法体系；民族联邦主体；民族自治地方；类型；建构
中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2014）01-0019-05
民族地方立法体系是民族地方政治体系的基本构成方面，民族地方立法体系的建构则是民族地方政治体系发展与完善的重要内容。一方面，民族地方政治体系的发展与完善同民族社会的发展密切相关，而“民族社会的发展与变化，要求民族社会成员的政治、经济、文化、社会生活必须走上法制化轨道”[1]，通过民族地方立法体系的建构，用法律来规范民族社会成员的社会生活行为是实现这一要求的重要保证。另一方面，“民族立法是处理民族问题的重要方法”[2]，为了处理民族地方政治体系框架之内的民族问题，民族地方立法以及建构一个较为科学完备的民族地方立法体系就显得尤为重要。本文以民族地方政治体系的两种表现形式——联邦制国家内部的民族联邦体系和单一制国家内部的民族自治体系作为划分依据，把民族地方立法体系的基本类型概括为“民族联邦主体立法体系”和“民族自治地方立法体系”，尝试通过对这两种基本类型的典型——俄罗斯和中国民族地方立法体系的分析，讨论民族地方立法体系及其建构问题。
一、俄罗斯民族联邦主体立法体系概要
在拥有少数民族联邦体系的联邦制国家之中，俄罗斯是一个典型。该国“非俄罗斯族在总人口中所占的比例不大，但他们所拥有的自治州、自治区域却占俄联邦版图的53%以上”[3]。在其89个联邦主体中，有32个属于少数民族联邦主体，包括1个民族自治州、10个民族自治区和21个民族共和国。俄罗斯民族联邦主体的立法体系可以做如下说明。
从基本形式看，民族联邦主体立法体系既包括民族共和国、民族自治区的立法体系，也包括民族自治州的立法体系。不同形式立法体系的立法权限有着明显的差异。《俄罗斯联邦宪法》第五条第二款明确规定，“共和国（国家）拥有自己的宪法和法律。边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治区拥有自己的规章和法律”。该规定意味着共和国（包括民族共和国）在法律地位、制定宪法的权力上明显超越了其他联邦主体。相比之下，自治州只能制定自己的规章和法律，而“由于自治专区设立在边疆区或州之内，它既受俄联邦中央管辖，也受所在的边疆区或州管理，它并没有与同为联邦主体的边疆区和州处于平等的地位”[4]。此外，民族共和国有权规定自己的官方语言，其公民除拥有俄罗斯联邦国籍之外，还拥有自己共和国的国籍。民族共和国对俄罗斯联邦财政的贡献率很低，但它们从联邦得到的经济优惠和援助却比较多。相比而言，自治州和自治区对联邦财政的贡献率很高，但它们却没能享受到民族共和国所得到的优惠和援助。
从发展历程看，民族联邦主体立法体系大致经历了由独立到非独立、由与联邦法律相背离到与之相符合的转变。20世纪90年代中后期，曾经短暂地存在过独立于俄罗斯联邦法律之外的联邦主体法律体系。“这不仅是由于联邦立法和地区立法（联邦主体立法）之间的激烈冲突造成的，而且是由于就联邦和联邦主体共同管辖对象所制定的联邦立法的薄弱所造成的。”[5] 这一时期出现了大量联邦主体的法律文件与俄罗斯联邦的法律相背离的情况[6]。进入21世纪以来，俄罗斯联邦通过不断强化联邦司法机关、检察机关对各个联邦主体立法的监督和检查，制定和实施一系列带有宪法性质的法律来限制各个联邦主体独立立法的可能性等方式，保证俄罗斯各个联邦主体的立法符合联邦的立法。目前，俄罗斯联邦已经不存在独立于联邦法律体系之外的区域法律体系，各个联邦主体的立法已经被纳入联邦立法体系的框架之内，作为其区域性立法单位而存在。
目前，俄罗斯民族联邦主体立法体系存在的问题主要有：俄罗斯民族联邦主体的地方性立法与民族性立法之间的关系还不协调，甚至还存在很多彼此矛盾的地方，这一局面显然不利于民族联邦主体对于本地区民族权利的保障和实现。民族联邦主体对于通过立法来保障少数民族的权利、切实解决少数民族面临的现实问题的重要意义认识不足，对于关涉少数民族的问题重视程度不够，法律意识存在欠缺，执法本身也存在诸多问题。正如有评论所说的，“很少有人关注俄罗斯联邦北方、西伯利亚和远东地区小民族的权利。然而，他们的状况却可用‘危急’一词来描述。”[7]俄罗斯不同民族联邦主体立法机构在权能大小上也存在很大差别，民族共和国的立法权能明显超过民族自治区和民族自治州。不同联邦主体立法权能的大小并未同其明确的义务担当联系起来。
二、俄罗斯民族联邦主体立法体系的建构
为解决俄罗斯民族联邦主体立法体系存在的问题，俄罗斯进行民族联邦主体立法体系的建构势在必行。
首先，应认真研究民族联邦主体通过立法来保障和实现本地区民族权利的必要性。用法律的手段来保障和实现国内少数民族的权利具有必然性，其学理基础在于把国内的少数民族看作是一个拥有不同于主体民族的特定民族利益的共同体，其民族利益集中表现在语言、文化、风俗习惯、宗教信仰等多个方面享有与主体民族同样的权利。国家只要承认国内存在着少数民族，也就意味着它要承认和尊重少数民族拥有不同于主体民族的利益。既然国家是国内全体人民利益的代表者（哪怕仅仅是名义上的），它也就具有了用法律手段保护少数民族权利的必要性。哈布里耶娃（Т.Я.Хабриева）认为，包括民族联邦主体在内的俄罗斯立法机构很有必要进一步研究少数民族群体权利的主要内容，以及通过立法来对其进行调整的可能性与必要性[8]。 其次，通过立法和司法手段解决俄罗斯民族联邦主体地方性立法与民族性立法之间的矛盾。民族联邦主体既是俄罗斯联邦的地方性政治体系，又拥有其他地方性政治体系所不具有的民族性。这一政治身份的特殊性造成了上述矛盾的产生。为解决这一矛盾，民族联邦主体的宪法法院在进行民族联邦主体基本法律的审查时，要在充分考虑本联邦主体的民族特殊性、地区特殊性的基础上，努力引导和促进地方性立法与民族性立法相一致，并且在俄罗斯联邦宪法允许的范围之内，适当倾斜和照顾民族性立法。同时，可以考虑通过出台规范性法令的方式来明晰民族联邦主体地方性立法和民族性立法之间的关系，规范地方性立法和民族性立法的范围、程序、形式和内容。
再次，努力营造尊重法律、依法办事的社会氛围，培养宽容、谅解的民族关系。一方面，“培育对法和法律的尊重，这是能够保障俄罗斯社会稳定和平稳发展所必须着力解决的重要任务”[9]。努力营造一个尊重法律、依法办事的社会氛围，对于俄罗斯多民族社会生活的法制化具有重要意义。这一氛围有利于民族联邦主体立法体系的建构。归根结底，民族地方立法领域内任何一种美好的愿望和理性的设计都要到民族社会（多民族社会）生活中加以运作和检验。另一方面，多民族社会培养和达成彼此宽容、相互谅解的民族关系，是减少民族地方立法实施成本、建构民族地方立法体系的重要构成方面。这样一种民族关系状况会极大增进民族地方立法的实际效益，为以法律手段保障和维护各个民族的切身利益提供有力的支撑。
三、中国民族自治地方立法体系概要
中国是单一制国家，基于具体国情，中国“独创了一种‘一元、两级、多层次’的立法体制”[10]。这里的“一元”指的是中国的立法体制是一元的，即只存在统一的、一致的立法体制；“两级”指的是中国的立法体制由中央立法（国家层面）和地方立法（地区层面）两个层级构成；“多层次”则是指中国的立法体制是由权限不同、多个层次的立法机关所组成的[11]。民族自治地方的立法体系至少应由民族自治区、自治州、自治县的立法机关（即各级人民代表大会及其常务委员会）组成。“民族自治地方的立法机关，作为一级地方立法权力机关，不但享有依据《中华人民共和国立法法》所具有的地方立法权，同时又享有依据《中华人民共和国民族区域自治法》而具有的民族自治立法权。”[12]对此，《立法法》第63条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”；《自治法》第19条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。
需要指出的是，中国民族自治地方的立法权在很大程度上是作为地方立法权的重要组成部分而存在的，但相对于一般意义上的地方立法，民族自治地方的立法权具有自身的特殊性。这种特殊性集中体现在“实行民族区域自治地方的立法机关，同时享有自治立法和地方立法的双重立法权”[12]102。就其地方立法权而言，虽然中国整个国家的法律制度具有较高的统一性，但“在立法权的职权划分上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，赋予地方一定的立法权”[2]68。就其自治立法权而言，它是基于《民族区域自治法》而享有的民族地方的立法权，该立法权主要包括扩张权、限缩权和排除权三种权能。“正确的行使自治立法的扩张权、限缩权和排除权，是完善民族立法，充分行使民族自治权的基本前提。”[12]102
当前，中国民族自治地方立法体系存在的问题主要有：将民族自治地方立法权混同于一般地方立法权。民族自治地方立法权与一般地方立法权存在显著差异，然而在中国的立法实践中，往往“把民族自治地方的自治机关当作一般地方国家机关，把民族自治地方当作一般地方”[13]。这种“一刀切”的思维习惯和行为取向致使民族自治地方立法往往被混同于一般地方立法，而“‘混同’导致的空间缺失一直困扰着民族立法的健康发展”[14]。一是存在民族自治地方立法的严重空缺。《民族区域自治法》颁布至今已经有20多年，然而中国五个民族自治区的自治条例迟迟没有出台。这种立法空缺极大地影响了民族立法工作的开展。二是缺少保障散居少数民族权益的专门法律。中国散居少数民族占少数民族总人口的1/3，法律是保障他们各项权益的最好武器。然而，中国“散居少数民族的立法工作仍然比较滞后，还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系”[15]。三是民族自治地方立法存在很多制度上的缺陷。比如，立法制度体系尚不完整，基本法的实施细则、配套法规尚不健全，民族自治地方立法周期过长，民族自治地方立法中的权利救济制度、立法程序制度、立法监督制度等方面还不同程度存在欠缺问题。
四、中国民族自治地方立法体系的建构
中国民族自治地方立法体系的建构要考虑以下几个方面的问题。
首先，明确区分和规范民族自治地方立法与一般地方立法之间的关系。两者之间的区别是非常明显的，有学者详尽列举了这些区别，更有学者指出两者之间存在“质的差异”，即一般地方立法只具有《立法法》所规定的“职权立法权”，而民族自治地方除具有“职权立法权”外，还具有《民族区域自治法》中所规定的“授权立法权”。这种“授权立法权”主要体现在“立法扩张权、立法限缩权和立法排除权”[12]102。这样看来，能否明晰一般地方立法与民族自治地方立法之间的关系，彰显民族自治地方立法的特殊性，关键在于能否用好《民族区域自治法》赋予民族自治地方立法的扩张权、限缩权和排除权。
其次，尽早制定出台民族自治区的自治条例。时至今日，中国的五个民族自治区尚未拥有自己的自治条例，无论从怎样的角度来看待这一问题，都不能不说是一个巨大的遗憾。对此，有学者分析指出，“法律未对批准的含义、标准、期限具体规定，批准机关不好把握，也给借批准权袒护部门利益以可乘之机，五个自治区的自治条例都还没有获得批准，就有这方面的原因。”[16]此外，民族自治区自治条例的内容不能过于原则性，而应该密切结合本地区的民族社会生活实际，具有可操作性。 再次，改革和完善民族自治地方在立法方面存在的制度缺陷。其一，完善单行条例和自治条例的立法机制。应该明晰单行条例和自治条例的具体含义，将民族自治地方制定的一般性地方法规及地方政府规章同自治法规彼此区别开来。此外，单行条例和自治条例须报批准是十分必要的，但是因制定机关与批准机关的不同，立法的初衷与批准机关的批复存在很大差距，使得民族自治地方的立法权得不到应有的尊重。因此，需要增强民族自治地方立法主体的立法权限，减少民族法规的批准环节。其二，完善民族自治地方的立法主体制度。可以考虑赋予民族自治地方人大常委会制定单行条例的权力，以此来改变目前民族自治地方法规立法效率低、容易受到人民代表大会会期和议程的限制等问题。此外，目前中国各授权法律对民族自治地方制定变通规定主体的规定并不一致，这在事实上造成了民族自治地方立法主体的不统一。因此，很有必要依照《立法法》的相关规定，统一民族自治地方的立法主体。其三，完善民族地方立法程序制度。比如，民族地方立法规划的编制程序、民族地方性法规草案的提出程序、民族地方性法规的批准程序和公布程序、民族地方立法的审议程序和表决程序等，都有进一步改善和提升的空间。此外，民族地方的立法监督制度、立法技术制度等领域也存在诸多需要加以改善的地方。
通过对俄罗斯、中国这两个国家民族地方立法体系的分析可以发现，民族联邦主体立法体系和民族自治地方立法体系之间存在很大差异。这种差异使不同类型民族地方立法体系的建构具有各自不同的路径和指向。不论这种具体路径和指向有怎样的差异，建构民族地方立法体系都应遵循合法性、可行性、科学性和适应性的一般原则。就合法性而言，立法决策机关在设计实施民族地方立法的项目内容和范围时，必须符合宪法和相关法律的要求，符合法定程序。就可行性而言，要了解民族地方立法项目中所确定的立法指标是否有充足条件保证其得以实现，以及在规定的时限之内是否具备足够的人力、财力、物力来保证这些民族地方的法规和规章产生预期效果。就科学性而言，既要使立法主体的实际能力、各立法主体之间的相互关系以及它们承担的义务和履行的职责相协调，也要与民族社会生活对立法的需求以及民族社会生活为立法本身所提供的可能性相协调。同时，要对民族地方立法的形式作出最优的选择。就适应性而言，民族地方立法应符合本地区民族政治、经济、社会生活的实际需要，为本地区民族社会事业的良性发展提供服务。同时，民族地方立法不仅要与本国的法律文化相适应，彰显本国特色，也要学习和借鉴他国的优秀法律文化，注意与国际立法相接轨，符合国际惯例。
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责任编辑：林华山
关键词：民族地方立法体系；民族联邦主体；民族自治地方；类型；建构
中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2014）01-0019-05
民族地方立法体系是民族地方政治体系的基本构成方面，民族地方立法体系的建构则是民族地方政治体系发展与完善的重要内容。一方面，民族地方政治体系的发展与完善同民族社会的发展密切相关，而“民族社会的发展与变化，要求民族社会成员的政治、经济、文化、社会生活必须走上法制化轨道”[1]，通过民族地方立法体系的建构，用法律来规范民族社会成员的社会生活行为是实现这一要求的重要保证。另一方面，“民族立法是处理民族问题的重要方法”[2]，为了处理民族地方政治体系框架之内的民族问题，民族地方立法以及建构一个较为科学完备的民族地方立法体系就显得尤为重要。本文以民族地方政治体系的两种表现形式——联邦制国家内部的民族联邦体系和单一制国家内部的民族自治体系作为划分依据，把民族地方立法体系的基本类型概括为“民族联邦主体立法体系”和“民族自治地方立法体系”，尝试通过对这两种基本类型的典型——俄罗斯和中国民族地方立法体系的分析，讨论民族地方立法体系及其建构问题。
一、俄罗斯民族联邦主体立法体系概要
在拥有少数民族联邦体系的联邦制国家之中，俄罗斯是一个典型。该国“非俄罗斯族在总人口中所占的比例不大，但他们所拥有的自治州、自治区域却占俄联邦版图的53%以上”[3]。在其89个联邦主体中，有32个属于少数民族联邦主体，包括1个民族自治州、10个民族自治区和21个民族共和国。俄罗斯民族联邦主体的立法体系可以做如下说明。
从基本形式看，民族联邦主体立法体系既包括民族共和国、民族自治区的立法体系，也包括民族自治州的立法体系。不同形式立法体系的立法权限有着明显的差异。《俄罗斯联邦宪法》第五条第二款明确规定，“共和国（国家）拥有自己的宪法和法律。边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治区拥有自己的规章和法律”。该规定意味着共和国（包括民族共和国）在法律地位、制定宪法的权力上明显超越了其他联邦主体。相比之下，自治州只能制定自己的规章和法律，而“由于自治专区设立在边疆区或州之内，它既受俄联邦中央管辖，也受所在的边疆区或州管理，它并没有与同为联邦主体的边疆区和州处于平等的地位”[4]。此外，民族共和国有权规定自己的官方语言，其公民除拥有俄罗斯联邦国籍之外，还拥有自己共和国的国籍。民族共和国对俄罗斯联邦财政的贡献率很低，但它们从联邦得到的经济优惠和援助却比较多。相比而言，自治州和自治区对联邦财政的贡献率很高，但它们却没能享受到民族共和国所得到的优惠和援助。
从发展历程看，民族联邦主体立法体系大致经历了由独立到非独立、由与联邦法律相背离到与之相符合的转变。20世纪90年代中后期，曾经短暂地存在过独立于俄罗斯联邦法律之外的联邦主体法律体系。“这不仅是由于联邦立法和地区立法（联邦主体立法）之间的激烈冲突造成的，而且是由于就联邦和联邦主体共同管辖对象所制定的联邦立法的薄弱所造成的。”[5] 这一时期出现了大量联邦主体的法律文件与俄罗斯联邦的法律相背离的情况[6]。进入21世纪以来，俄罗斯联邦通过不断强化联邦司法机关、检察机关对各个联邦主体立法的监督和检查，制定和实施一系列带有宪法性质的法律来限制各个联邦主体独立立法的可能性等方式，保证俄罗斯各个联邦主体的立法符合联邦的立法。目前，俄罗斯联邦已经不存在独立于联邦法律体系之外的区域法律体系，各个联邦主体的立法已经被纳入联邦立法体系的框架之内，作为其区域性立法单位而存在。
目前，俄罗斯民族联邦主体立法体系存在的问题主要有：俄罗斯民族联邦主体的地方性立法与民族性立法之间的关系还不协调，甚至还存在很多彼此矛盾的地方，这一局面显然不利于民族联邦主体对于本地区民族权利的保障和实现。民族联邦主体对于通过立法来保障少数民族的权利、切实解决少数民族面临的现实问题的重要意义认识不足，对于关涉少数民族的问题重视程度不够，法律意识存在欠缺，执法本身也存在诸多问题。正如有评论所说的，“很少有人关注俄罗斯联邦北方、西伯利亚和远东地区小民族的权利。然而，他们的状况却可用‘危急’一词来描述。”[7]俄罗斯不同民族联邦主体立法机构在权能大小上也存在很大差别，民族共和国的立法权能明显超过民族自治区和民族自治州。不同联邦主体立法权能的大小并未同其明确的义务担当联系起来。
二、俄罗斯民族联邦主体立法体系的建构
为解决俄罗斯民族联邦主体立法体系存在的问题，俄罗斯进行民族联邦主体立法体系的建构势在必行。
首先，应认真研究民族联邦主体通过立法来保障和实现本地区民族权利的必要性。用法律的手段来保障和实现国内少数民族的权利具有必然性，其学理基础在于把国内的少数民族看作是一个拥有不同于主体民族的特定民族利益的共同体，其民族利益集中表现在语言、文化、风俗习惯、宗教信仰等多个方面享有与主体民族同样的权利。国家只要承认国内存在着少数民族，也就意味着它要承认和尊重少数民族拥有不同于主体民族的利益。既然国家是国内全体人民利益的代表者（哪怕仅仅是名义上的），它也就具有了用法律手段保护少数民族权利的必要性。哈布里耶娃（Т.Я.Хабриева）认为，包括民族联邦主体在内的俄罗斯立法机构很有必要进一步研究少数民族群体权利的主要内容，以及通过立法来对其进行调整的可能性与必要性[8]。 其次，通过立法和司法手段解决俄罗斯民族联邦主体地方性立法与民族性立法之间的矛盾。民族联邦主体既是俄罗斯联邦的地方性政治体系，又拥有其他地方性政治体系所不具有的民族性。这一政治身份的特殊性造成了上述矛盾的产生。为解决这一矛盾，民族联邦主体的宪法法院在进行民族联邦主体基本法律的审查时，要在充分考虑本联邦主体的民族特殊性、地区特殊性的基础上，努力引导和促进地方性立法与民族性立法相一致，并且在俄罗斯联邦宪法允许的范围之内，适当倾斜和照顾民族性立法。同时，可以考虑通过出台规范性法令的方式来明晰民族联邦主体地方性立法和民族性立法之间的关系，规范地方性立法和民族性立法的范围、程序、形式和内容。
再次，努力营造尊重法律、依法办事的社会氛围，培养宽容、谅解的民族关系。一方面，“培育对法和法律的尊重，这是能够保障俄罗斯社会稳定和平稳发展所必须着力解决的重要任务”[9]。努力营造一个尊重法律、依法办事的社会氛围，对于俄罗斯多民族社会生活的法制化具有重要意义。这一氛围有利于民族联邦主体立法体系的建构。归根结底，民族地方立法领域内任何一种美好的愿望和理性的设计都要到民族社会（多民族社会）生活中加以运作和检验。另一方面，多民族社会培养和达成彼此宽容、相互谅解的民族关系，是减少民族地方立法实施成本、建构民族地方立法体系的重要构成方面。这样一种民族关系状况会极大增进民族地方立法的实际效益，为以法律手段保障和维护各个民族的切身利益提供有力的支撑。
三、中国民族自治地方立法体系概要
中国是单一制国家，基于具体国情，中国“独创了一种‘一元、两级、多层次’的立法体制”[10]。这里的“一元”指的是中国的立法体制是一元的，即只存在统一的、一致的立法体制；“两级”指的是中国的立法体制由中央立法（国家层面）和地方立法（地区层面）两个层级构成；“多层次”则是指中国的立法体制是由权限不同、多个层次的立法机关所组成的[11]。民族自治地方的立法体系至少应由民族自治区、自治州、自治县的立法机关（即各级人民代表大会及其常务委员会）组成。“民族自治地方的立法机关，作为一级地方立法权力机关，不但享有依据《中华人民共和国立法法》所具有的地方立法权，同时又享有依据《中华人民共和国民族区域自治法》而具有的民族自治立法权。”[12]对此，《立法法》第63条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”；《自治法》第19条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。
需要指出的是，中国民族自治地方的立法权在很大程度上是作为地方立法权的重要组成部分而存在的，但相对于一般意义上的地方立法，民族自治地方的立法权具有自身的特殊性。这种特殊性集中体现在“实行民族区域自治地方的立法机关，同时享有自治立法和地方立法的双重立法权”[12]102。就其地方立法权而言，虽然中国整个国家的法律制度具有较高的统一性，但“在立法权的职权划分上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，赋予地方一定的立法权”[2]68。就其自治立法权而言，它是基于《民族区域自治法》而享有的民族地方的立法权，该立法权主要包括扩张权、限缩权和排除权三种权能。“正确的行使自治立法的扩张权、限缩权和排除权，是完善民族立法，充分行使民族自治权的基本前提。”[12]102
当前，中国民族自治地方立法体系存在的问题主要有：将民族自治地方立法权混同于一般地方立法权。民族自治地方立法权与一般地方立法权存在显著差异，然而在中国的立法实践中，往往“把民族自治地方的自治机关当作一般地方国家机关，把民族自治地方当作一般地方”[13]。这种“一刀切”的思维习惯和行为取向致使民族自治地方立法往往被混同于一般地方立法，而“‘混同’导致的空间缺失一直困扰着民族立法的健康发展”[14]。一是存在民族自治地方立法的严重空缺。《民族区域自治法》颁布至今已经有20多年，然而中国五个民族自治区的自治条例迟迟没有出台。这种立法空缺极大地影响了民族立法工作的开展。二是缺少保障散居少数民族权益的专门法律。中国散居少数民族占少数民族总人口的1/3，法律是保障他们各项权益的最好武器。然而，中国“散居少数民族的立法工作仍然比较滞后，还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系”[15]。三是民族自治地方立法存在很多制度上的缺陷。比如，立法制度体系尚不完整，基本法的实施细则、配套法规尚不健全，民族自治地方立法周期过长，民族自治地方立法中的权利救济制度、立法程序制度、立法监督制度等方面还不同程度存在欠缺问题。
四、中国民族自治地方立法体系的建构
中国民族自治地方立法体系的建构要考虑以下几个方面的问题。
首先，明确区分和规范民族自治地方立法与一般地方立法之间的关系。两者之间的区别是非常明显的，有学者详尽列举了这些区别，更有学者指出两者之间存在“质的差异”，即一般地方立法只具有《立法法》所规定的“职权立法权”，而民族自治地方除具有“职权立法权”外，还具有《民族区域自治法》中所规定的“授权立法权”。这种“授权立法权”主要体现在“立法扩张权、立法限缩权和立法排除权”[12]102。这样看来，能否明晰一般地方立法与民族自治地方立法之间的关系，彰显民族自治地方立法的特殊性，关键在于能否用好《民族区域自治法》赋予民族自治地方立法的扩张权、限缩权和排除权。
其次，尽早制定出台民族自治区的自治条例。时至今日，中国的五个民族自治区尚未拥有自己的自治条例，无论从怎样的角度来看待这一问题，都不能不说是一个巨大的遗憾。对此，有学者分析指出，“法律未对批准的含义、标准、期限具体规定，批准机关不好把握，也给借批准权袒护部门利益以可乘之机，五个自治区的自治条例都还没有获得批准，就有这方面的原因。”[16]此外，民族自治区自治条例的内容不能过于原则性，而应该密切结合本地区的民族社会生活实际，具有可操作性。 再次，改革和完善民族自治地方在立法方面存在的制度缺陷。其一，完善单行条例和自治条例的立法机制。应该明晰单行条例和自治条例的具体含义，将民族自治地方制定的一般性地方法规及地方政府规章同自治法规彼此区别开来。此外，单行条例和自治条例须报批准是十分必要的，但是因制定机关与批准机关的不同，立法的初衷与批准机关的批复存在很大差距，使得民族自治地方的立法权得不到应有的尊重。因此，需要增强民族自治地方立法主体的立法权限，减少民族法规的批准环节。其二，完善民族自治地方的立法主体制度。可以考虑赋予民族自治地方人大常委会制定单行条例的权力，以此来改变目前民族自治地方法规立法效率低、容易受到人民代表大会会期和议程的限制等问题。此外，目前中国各授权法律对民族自治地方制定变通规定主体的规定并不一致，这在事实上造成了民族自治地方立法主体的不统一。因此，很有必要依照《立法法》的相关规定，统一民族自治地方的立法主体。其三，完善民族地方立法程序制度。比如，民族地方立法规划的编制程序、民族地方性法规草案的提出程序、民族地方性法规的批准程序和公布程序、民族地方立法的审议程序和表决程序等，都有进一步改善和提升的空间。此外，民族地方的立法监督制度、立法技术制度等领域也存在诸多需要加以改善的地方。
通过对俄罗斯、中国这两个国家民族地方立法体系的分析可以发现，民族联邦主体立法体系和民族自治地方立法体系之间存在很大差异。这种差异使不同类型民族地方立法体系的建构具有各自不同的路径和指向。不论这种具体路径和指向有怎样的差异，建构民族地方立法体系都应遵循合法性、可行性、科学性和适应性的一般原则。就合法性而言，立法决策机关在设计实施民族地方立法的项目内容和范围时，必须符合宪法和相关法律的要求，符合法定程序。就可行性而言，要了解民族地方立法项目中所确定的立法指标是否有充足条件保证其得以实现，以及在规定的时限之内是否具备足够的人力、财力、物力来保证这些民族地方的法规和规章产生预期效果。就科学性而言，既要使立法主体的实际能力、各立法主体之间的相互关系以及它们承担的义务和履行的职责相协调，也要与民族社会生活对立法的需求以及民族社会生活为立法本身所提供的可能性相协调。同时，要对民族地方立法的形式作出最优的选择。就适应性而言，民族地方立法应符合本地区民族政治、经济、社会生活的实际需要，为本地区民族社会事业的良性发展提供服务。同时，民族地方立法不仅要与本国的法律文化相适应，彰显本国特色，也要学习和借鉴他国的优秀法律文化，注意与国际立法相接轨，符合国际惯例。
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责任编辑：林华山