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一、改革开放以来淘汰落后生产能力越来越受到重视
改革开放以来,调整产业结构始终是宏观调控的重要任务之一。随着改革的深化,淘汰落后生产能力逐渐成为调整产业结构的重要措施。
上世纪80年代,我国经济总体上处于供给不足的状态,经济发展的主要任务是增加生产能力,淘汰落后生产能力不可能作为经济工作的主要任务。但是,在思想认识和政策方面也开展了积极的探索。例如,1984年10月,十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出“让企业在市场上直接接受广大消费者的评判和检验,优胜劣汰”。这可能是在思想上认识到需要淘汰落后生产能力的开端。1989年3月,国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》。这是我国第一个国家产业政策。在这个文什把机械部、纺织部、建设部要求淘汰的产品列入停止生产产品目录中,这个义件可能是改革开放以后,以国务院名义发出的有关淘汰落后生产能力的最早的决定。
上世纪90年代以后,实际工作中越来越重视淘汰落后生产能力。“九五”计划时期,以纺织工业为突破口,开始了大规模淘汰落后生产能力。“十五”期间,进一步下力气淘汰落后生产技术和工艺,关闭不具备安全生产条件和污染严重的企业,“十一五”时期,在科学发展观的指导下,着眼于转变发展方式,特别是为了实现节能减排目标,开展了更大规模的淘汰落后生产能力的工作。
与80年代和90年代初期相比,90年代中期以后我国经济管理体制和经济运行方式发生很大变化。相应地,淘汰落后生产能力的政府作用也发生了很大变化。本文主要对明确改革的方向是建立社会主义市场经济体制后的“九五”和“十一五”期间淘汰落后生产能力中的政府作用进行比较,有时也会涉及“十五”期间的一些情况。这样进行比较,主要考虑时间跨度长一些,更容易看清楚政府作用的变化。
二、“九五”和“十一五”时期淘汰落后生产能力的基本情况
(一)“九五”时期淘汰落后生产能力的基本情况
1995年9月28日,中国共产党十四届五中全会通过的关于编制“九五”计划的《建议》,是十四大明确提出建立社会主义市场经济体制后作出的第一个关于中长期规划的《建议》。这个《建议》在提出“实行两个具有全局意义的根本性转变”的同时,提出“对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向,搞好大的,放活小的,把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来,择优扶强,优胜劣汰,形成兼并破产、减员增效机制,防止国有资产流失。”这是第一次将“优胜劣汰,兼并破产”纳入五年计划。
1996年是“九五”计划的第一年。根据“九五”计划的要求。兼并破产,减员增效成为各级政府深化国有企业改革,改善国有企业经营状况的重要措施。由此拉开了淘汰落后生产能力的序幕。
1997年,国务院提出力争3年内使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,并决定以纺织行业的“压锭、减员、增效”作为突破口。推进国有企业改革,对国有企业进行战略性改组。这是第一次明确提出淘汰落后生产能力的具体目标和要求。虽然这年下半年爆发的亚洲金融危机,对我国经济发展带来较大影响,但淘汰落后生产能力的工作并没有停止。1998年,淘汰落后生产能力的范围迅速扩展到冶金、建材等其他行业。1998年底召开的中央经济工作会议提出“继续推进国有经济的战略性改组,鼓励兼并,规范破产,推动企业的联合和重组。”江泽民在这次会议上的讲话中指出“对那些设备陈旧、技术落后、质量低劣和污染严重的企业,要坚决压缩和淘汰。”国家经贸委在1999年1月和12月,以命令的形式公布了两批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》,将淘汰落后生产能力的要求进一步具体化。
“九五”期间淘汰落后生产能力取得积极成果。到1999年底,国有纺织行业结束了连续6年的亏损局面,实现利润8亿元,建材系统扭转了连续2年的净亏损,实现利润33.7亿元,全国亏损企业亏损额比上年下降15.2%。2000年国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元,为1997年的2.9倍,基本实现国有大中型企业改革和脱困的三年目标。到2000年底,3年累计,纺织业压缩和淘汰了1000万棉纺锭。冶金行业关闭小钢铁企业100多户。煤炭行业取缔和关闭各类小煤矿4.73万处,压缩煤炭产量3.48亿吨。石油化工行业取缔6000多座土炼油厂,关闭100多家小炼油厂,压缩原油加工能力1100万吨。电力行业关停小火电机组305台,压缩装机容量420万千瓦。建材行业关闭小水泥窑3125座,淘汰落后生产能力7933万吨:关闭小玻璃生产线187条,淘汰生产能力2592万重量箱。制糖行业关闭小糖厂150户,淘汰生产能力273万吨。
(二)“十一五”时期淘汰落后生产能力的基本情况
2005年10月11日,中国共产党十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出。“必须加快转变经济增长方式”,“依法淘汰落后工艺技术,关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业”。这年12月。国务院发布《关于发布实施(促进产业结构调整暂行规定>的决定》(国发【2005】40号),重申“对消耗高、污染重、危及安全生产、技术落后的工艺和产品实施强制淘汰制度,依法关闭破坏环境和不具备安全生产条件的企业。”
2006年是“十一五”计划的第一年,这年3月召开的十届人大四次会议上,温家宝总理在《政府工作报告》中要求,“依法关闭那些破坏资源、污染环境和不符合安全生产条件的企业,淘汰落后生产能力。”3月,国务院发布《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发[2006]11号),再次强调要“依法关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的小企业,分期分批淘汰一批落后生产能力,对淘汰的生产设备进行废毁处理”,并明确了目标、措施和责任。2006年底召开的中央经济工作会议提出,“要继续把淘汰落后生产能力作为调整和优化产业结构的重要途径”。
2007年3月5日,温家宝总理在第十届全国人大第五次会议上作的《政府工作报告》进一步要求“坚决淘汰落后生产能力。‘十一五’期间,关停5000万千瓦小火电机组,今年(2007年)要关停1000万千瓦:5年淘汰落后炼铁产能1亿吨、落后炼钢产能5500万吨,今年(2007年)力争分别淘汰3000万吨和3500万吨。加大淘汰水泥、电解锅、铁合金、焦炭、电石等行业落后产能的力度。”2007年国务院先后印发了《国家发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组 若干意见的通知》(周发[2007]2号),《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发【2007】15号),对电力、钢铁、建材、电解钒、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业淘汰落后产能工作进行了部署。
2008年,上半年遇到冰雪和地震灾害,下半年国际金融危机爆发,经济发展的国内外环境发生巨大变化。但是,国务院在《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发[2009]3号)、《关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》(国发[2008]22号)、《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发[2008]30号)等文件中都要求淘汰落后生产能力,或者建立污染严重企业的退出机制。这年底召开的中央工作会议上,要求“切实淘汰落后生产能力和加快产品更新换代,增强自主创新能力和产业竞争力。”
2009年,为了应对国际金融危机,国家陆续制定和出台了10个产业调整和振兴规划。其中,有些规划进一步明确了淘汰落后生产能力的要求。这年9月,国务院转发了国家发改委等十部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。
2010年3月,国务院发出《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发[2010]7号),要求“各地区、各部门要切实把淘汰落后产能作为全面贯彻落实科学发展观,应对国际金融危机影响,保持经济平稳较快发展的一项重要任务,进一步增强责任感和紧迫感,充分调动一切积极因素,抓住关键环节,突破重点难点,加快淘汰落后产能,大力推进产业结构调整和优化升级”。
总体上看,“十一五”时期中央确实下了很大力气淘汰落后生产能力,并取得积极进展,为实现节能减排目标,缓解资源环境压力,提高产业的技术水平,增强企业的竞争力,作出了积极的贡献。
三、两次淘汰落后产能中政府作用相近方面的比较
总体上看,“九五”和“十一五”时期淘汰落后产能都是在政府主导下进行的。政府的作用突出表现在制定产业准入标准、应淘汰的产能和产品目录,综合运用行政、法律、经济等手段推进标准和目录的落实:建立和完善就业、社会保障等制度,解决好淘汰落后生产能力中出现的各种社会问题:深化经济体制改革,完善市场体系。规范竞争秩序,为发挥市场机制在淘汰落后生产能力的作用创造有利条件。
但是,这两次淘汰落后生产能力中的政府作用有相似的方面,也有变化的方面。比较来看,至少有三个方面是比较相近的:
(一)都着眼于解决经济发展中的长期战略性问题
上世纪90年代,国有经济仍然是国民经济的主要部分。国有经济经营中出现大面积的亏损是当时经济发展的突出问题。国有企业改革成为经济体制改革的核心任务。当时中央决定以纺织行业的压锭、减员、增效作为突破口,推进国有企业改革,对国有企业进行战略性改组,并迅速扩展到其他行业。因此,“九五”期间淘汰落后生产能力是深入国有企业改革,推进国有经济战略性调整,实现3年内国有大中型亏损企业摆脱困境目标的重要措施,也是推进两个根本性转变、实现国民经济良性发展的重要手段。
进入新世纪以后,我国的发展面临越来越严重的资源环境压力,迫切需要走新的发展道路。2003年党中央提出以人为本、坚持全面协调可持续发展的科学发展观。2005年,“十一五”规划《建议》提出要转变发展方式,“把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道”,“切实走新型工业化道路,坚持节约发展、清洁发展、安全发展。实现可持续发展”,并提出节能减排的具体目标。2006年国务院将目标分解下达到各省、自治区、直辖市。“十一五”期间淘汰落后生产能力是落实科学发展观、转变发展方式、实现节能减排目标的重要措施。
因此,这两次淘汰落后生产能力时,都不仅仅出于解决眼前经济发展的困难和问题,而是着眼于经济发展的全局和长远利益,将淘汰落后生产能力作为促进经济体制改革,实现经济持续健康协调发展的手段。
(二)都需要处理好就业与淘汰落后生产能力的关系
从1996年开始的“九五”期间淘汰落后生产能力的工作刚进行不久,1997年7月爆发了亚洲金融危机。这场危机严重冲击我国经济发展,1998年外贸进出口下降0.4%。国内生产总值年增长速度由上年的9.3%降为7.8%。从一般理论上讲,危机有利于淘汰落后生产能力。但由于这次淘汰落后生产能力与调整国有经济战略布局结合在一起,许多国有企业破产和兼并,带来1000万以上的下岗失业人员,1997-1999年期间,每年的城镇登记失业率都在3.1%以上,是上世纪80年代中期以来最高的水平,就业矛盾相当突出。可以说,在亚洲金融危机的冲击下,如果把握不好淘汰落后生产能力的力度,将进一步恶化就业形势。如果仅仅考虑缓解就业压力,也可能失去金融危机带来的淘汰落后产能的机会。在这种情况下,中央决定一方面将适度从紧的财政货币政策转变为适度宽松的财政货币政策,努力扩大内需,把经济发展建立在内需的基础上:另一方面,坚持淘汰落后生产能力,先后出台了一系列政策,使这次淘汰落后生产能力基本达到预期目标。
“十一五”进行的淘汰落后生产能力实际上从“十五”末期开始的。2007年初国务院将淘汰落后生产能力的任务分解下达到各省、自治区、直辖市。这年年底世界经济发展出现危机的苗头。2008年9月美国次级贷款危机的爆发,并迅速演变成国际金融危机。这场国际经济危机对我国的冲击远大于亚洲金融危机的影响,我国出口产品市场急速萎缩,2009年出口总额比上年下降16%:国内生产总值增长8.7%,比上年回落0.9个百分点。就业压力增大,2008年城镇登记失业率为4.2%,比上年提高了0.2个百分点,比亚洲金融危机时1997—1998年的登记失业率高1.1个百分点,不仅农民工就业困难,大学毕业生就业也很困难。由于中央及时采取了一系列有力措施,扩大国内需求,使我国经济在较短的时间内得到明显的恢复。在扩大需求中。始终抓住经济结构调整,强力落实淘汰落后生产能力的各项措施,取得了超过预期的成果。
总体上看,两次淘汰落后生产能力都遇到国际金融危机的冲击,都遇到就业压力增大的困难,但政府较好地处理了扩大内需,增加就业与淘汰落后生产能力的关系,把握住金融危机带来的有利于淘汰落后生产能力的机遇。
(三)都在同时推进政府职能转变
“九五”期间淘汰落后生产能力时,我国社会主义市场经济体制的基本框架还没有建立起来。加快转变政府职能成为促进我国上层建筑适应 经济基础的大问题。为了加快政府职能转变,1998年进行了国务院机构改革,重点是调整和撤销那些直接管理经济的专业部门,加强宏观调控和执法监管部门,按照权责一致的要求,调整部门的职责权限,明确划分部门之间职责分工,完善行政运行机制,经过这次改革,除国务院办公厅外,国务院组成部门从40个减少到29个。将推进现代企业制度建设。实现政企分开、政资分开作为政府职能转变的重要内容。到2000年,中央确定的及各地选择的271户现代企业制度试点企业中,已经有206户实行公司制改革。中央党政机关所管理的530个企业实现脱钩。军队、武警部队和政法机关所办的6380多个经营性企业全部交给地方。1998年在计划、财税、金融、外汇、外贸领域进行重大改革。加强了政府的社会职能,加快了社会保障制度改革,初步建立起最低生活保障制度、基本养老和基本医疗制度,就业和再就业制度等。这些改革,使政府职能发生深刻变化,在淘汰落后生产能力中,对企业的直接干预减少,为市场机制创造良好社会环境的作用增强。
“十一五”时期淘汰落后生产能力与转变政府职能的关系更加密切。特别是在科学发展观的指导下,着力转变各级政府的发展观,改革了对政府工作业绩的考核体系,强化政府在社会管理和提供公共服务方面的职能。在推进淘汰落后生产能力中,政府对企业的直接干预进一步弱化,在保护环境、治理污染。保障职工基本权益,促进社会公正公平方面的作用越来越突出。政府淘汰落后生产能力的着眼点、出发点越来越体现了全局利益和长远利益,更加符合现代市场经济体制下的政府职能。
总之,尽管这两个时期政府职能转变的重点有所不同,但政府职能转变的方向一致。对企业的直接干预越来越弱化,社会管理和公共服务的职能越来越强化,有力地推进了淘汰落后生产能力。
四、两次淘汰落后生产能力中政府作用的若干变化
从比较中可以看出,在这两次淘汰落后生产能力中,政府的作用至少发生了以下三方面的变化。
(一)政府依法行政的水平显著提高
“九五”中期之前,虽然提出了依法淘汰落后生产能力的要求,但是依法冶国、依法行政还处于起步阶段。在这个时期,我国已经陆续颁布实施一些与淘汰落后生产能力有关的法律,如《企业破产法(试行)》(1986年12月通过)、《煤炭法》(1996年6月修正)、《土地管理法》(1988年修正)、《环境保护法》(1989年12月通过)、《水污染防治法》(1996年5月修正)、《大气污染防治法》(1995年8月修正)、《环境噪声污染防治法》(1996年10月通过)、《矿产资源法》(1996年8月修正)等。但是与这些法律配套的实施细则不健全,具体操作中遇到的困难和阻力较强。例如,法律规定可以淘汰污染严重的设备,关闭污染严重的企业,但作为执法机构的环保部门却没有相应的权力,难以实施相应的淘汰和关闭。评判生产能力是否落后的法律依据和标准还不完善,只能主要依据行政部门当时的规定。淘汰落后生产能力如何处理职工安置、资产评估、产权人利益补偿等问题,只能依据国务院和有关部门的规定。将这些规定上升为法律,还需要在实践中不断探索,逐步完善,逐步成熟。因此,这个时期淘汰落后生产能力的工作,使用行政手段的较多,使用法律手段还有限。
到“十一五”时,我国依法行政的水平明显提高。1998年召开的十五大明确提出“依法冶同”后,特别是在恢复我同在世界贸易组织中合法地位的准备过程中,依法行政的意识增强。一是淘汰落后生产能力的标准逐步公开、逐步配套。如国家经贸委先后于1999年、2002年先后3次公布淘汰落后生产能力的目录。国家有关部门陆续出台了一批行业准人标准,如2004年公布了煤炭、电石、焦化(2008年修订)、铁合金(2008年修订)等行业准入标准,2007年公布了铅锌、铝、氯碱等行业的准人标准,2008年公布了印染、奶制品等行业的准人标准。二是相关法律的配套措施有所完善。例如,2003年9月开始实施《环境影响评价法》,确立了规划和重大建设项目决策中环境评价的地位。2005年12月国务院作出《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,建立起环保政绩考核制度、问责制度。三是对政府行为的约束增强。2003年8月通过《中华人民共和国行政许可法》,2007年3月通过《中华人民共和国物权法》等。这些法律的出台既是对政府行为的约束,也是政府依法行政的重要依据。
总体上看,虽然“十一五”期间依法淘汰落后生产能力中仍有许多需要改进和完善的地方,例如一些法学专家对山西省政府关闭小煤矿的一些作法提出批评,但是与“九五”相比,不论是法制环境建设,还是依法行政水平,都得到明显提高。
(二)政府推进淘汰落后生产能力的手段变得越来越丰富
“九五”期间是我国建立社会主义市场经济体制基本框架的重要时期。价格改革历经波折,逐步形成市场形成价格的机制。据有关资料,到2000年,在社会商品零售环节,政府定价比重仅为4%左右,政府指导价比重占1%左右,市场调节比重已经高达95%。在生产资料出厂环节,政府定价比重不到10%,政府指导价占4%,市场调节价占86%。对外经济活动已经基本上按照国际市场规则进行。再加上市场供求关系由过去供不应求,逐步转变为供过于求,部分行业出现生产能力过剩。因此,市场机制在资源配置中开始发挥基础性作用,成为淘汰落后生产能力的重要推动力之一。但是。由于这个时期我国市场体系还不健全,特别是要素市场建设刚刚起步:政府职能转变还不到位,特别是各级政府发展经济的愿望非常强烈,拼命追求GDP。中央政府推进淘汰落后生产能力的手段比较少,主要是行政手段,但也开始使用经济手段。例如,1997年12月召开的中央经济工作会议决定,要求在推进纺织行业淘汰落后生产能力方中,1,每压1万棉纺锭补贴300万元。提供贷款200万元,其中补贴由中央和地方财政各承担一半,贷款由地方政府贴息。2,妥善安排下岗职工。3,核销银行呆坏账准备金重点向纺织行业倾斜。4,支持和扩大纺织品出口。1998年要提高纺织品出口退税率。给纺织自营企业一定比例的美、欧纺织品补助配额,并赋予其主动配额和被动配额的投标资格。5,鼓励纺机出口,实行出口信贷和全额退税。1998年安排的核销银行呆帐坏帐准备金的总额增加到400亿元。虽然这些措施与单纯的行政手段相比,在多样化上有所进步,但总体上看,当时政府淘汰落后生产能力的手段还是比较单一。
“十一五”时期淘汰落后生产能力的手段则更加丰富、多样。例如,2006年3月国务院发布的《关于加 快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发[2006]11号)指出,“推进产能过剩行业结构调整,关键是要发挥市场配置资源的基础性作用,充分利用市场的力量推动竞争,促进优胜劣汰。各级政府在结构调整中的作用,一方面是通过深化改革,规范市场秩序,为发挥市场机制作用创造条件:另一方面是综合运用经济、法律和必要的行政手段,加强引导,积极推动。”并提出8个方面的措施:1,切实防止固定资产投资反弹,为推进产能过剩行业结构调整创造必要的前提条件和良好的环境。2,严格控制新上项目。根据有关法律法规。提高准入门槛。对拒不执行的,要采取经济、法律和必要的行政手段,并追究有关人员责任。3,依法关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的小企业,分期分批淘汰一批落后生产能力,对淘汰的生产设备进行废毁处理。4,推进技术改造。5,促进兼并重组。6,加强信贷、土地、建设、环保、安全等政策与产业政策的协调配合。7,深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革,8,健全行业信息发布制度。上述措施中,“严把土地、信贷两个闸门”,“实施跨地区、跨行业的兼并重组”,“推进资源性产品价格改革,建立和完善生态补偿责任机制”,“制定出台有利于促进企业兼并重组和退出市场,有利于维护职工合法权益的改革政策”、“要尽快建立判断产能过剩衡量指标和数据采集系统,并有计划、分步骤建立定期向社会披露相关信息的制度”,以及“领导干部问责制”等,是这个时期提出的新措施。这一情况表明,与“九五”相比。政府淘汰落后生产能力的措施越来越丰富,越来越有力,越来越有针对性。
(三)地方政府的态度从消极应付转变为积极工作
“九五”时期淘汰落后生产能力时,地方政府很不情愿。当时,中央政府为了淘汰落后生产能力采取了多项措施,给予了适当的经济补偿。但实际工作中,地方政府淘汰落后生产能力的积极性不高,中央政府的工作非常费力,以至于2000年专门下达文件,要求巩固淘汰落后生产能力的成果,防止死灰复燃。“十五”期间,虽然中央政府进一步加大淘汰落后生产能力的力度,但是。有些地方政府落实不得力,安全生产问题频发,环境污染越来越严重,资源越来越紧张,以致于有的专家认为经过“十五”的发展,我国能源、环境的承载能力已经达到极限。
“十一五”时期情况发生了明显变化,随着科学发展观的贯彻落实,干部考核制度的改进,再加上领导干部问责制的实施,地方政府的态度出现明显变化,在推进淘汰落后生产能力发挥的作用愈益积极。以山西省为例。2005年之前的《政府工作报告》,没有提过淘汰落后生产能力,只要求提高生产水平。但是,进入“十一五”以后,每年的《报告》中都汇报淘汰落后生产能力的业绩,提出新的要求。内蒙、甘肃、宁夏、山东、浙江、广东等其他省、自治区政府也都下大力气淘汰落后生产能力。
五、几点思考
(一)关于淘汰落后生产能力的目的
“九五”以来,淘汰落后生产能力都与解决我国经济发展的长远和战略问题结合在一起。在新的历史情况下,我国经济发展不仅面临着资源环境压力,需要为实现节能减排目标,淘汰污染严重,资源消耗过高的企业。同时,我国经济发展还面临着日益增大的国际竞争压力,迫切需要提高自主创新能力和科技水平,提高国际竞争力:面临巨大的就业压力,需要妥善处理好技术密集型产业与劳动密集型产业的关系,增加就业岗位:面临短时难以缩小,但需要进一步缓解的地方发展差距,根据不同地区发展水平,采用适用技术,促进地区间、城乡间的协调发展。因此,淘汰落后生产能力必须着眼于我国经济的可持续发展,与转变发展方式相结合,与发展先进生产能力相结合,与调整产业结构相结合,在淘汰中创造发展机遇。“九五”以来的实践表明,如果淘汰落后生产能力只能节能减排,不能同时创造新的发展机会,即使依靠行政手段,在短期内实现淘汰落后生产能力的目标,但是在工作中会遇到很大阻力,取得的成效也难以巩固:反之,凡是淘汰落后生产能力能够带来新发展机遇的地区和行业,工作进展的都比较顺利。
(二)关于对淘汰落后生产能力效果的评价
“九五”以来淘汰落后生产能力取得积极成果,我国经济的总体技术水平明显提高,污染排放和资源利用率显著提高。看不到这点是不正确的。例如,2009年我国淘汰落后的炼钢、炼铁产能分别达到1691万吨和2113万吨。与2009年7月国务院下发的《2009年节能减排工作安排》规定的“淘汰落后炼钢600万吨、炼铁产能1000万吨”的任务相比,超额完成了1倍多。但是,有些重点行业落后产能比重大,环境污染严重、资源利用率低的状况还没有从根本上转变。看不到这点也是不清醒的。例如,钢铁行业需淘汰的400立方米及以下炼铁高炉产能仍有约1.25亿吨,占总产能的近20%:水泥行业落后产能约5亿吨,占现有总产能的27%。
出现这种情况,主要由于我国经济基础薄弱。现有生产能力中,相当一部分是在技术水平较低的时候形成的。随着技术进步的加快,需要淘汰的落后生产能力自然会不断增加。例如,我国发电量1990年为1.36万亿千瓦小时,比1978年增加了1.1万亿千瓦小时。相应的发电能力也增加了1倍多。这个时期增加的发电能力主要靠10万千瓦机组,现在如果全部淘汰10万千瓦机组,淘汰的总规模将近1万千瓦。2008年我国发电量达到3.5万亿千瓦小时,相应的生产能力也增长了2倍多。这个时期增加的发电能力大部分30万千瓦机组。如果淘汰30万千瓦以下机组,淘汰规模将比淘汰10万千以下瓦机组的数量要大的多。其他行业同样面临着这类问题。因此,淘汰落后产生能力是一项需要不断进行的重要任务。
(三)关于政府在淘汰落后生产能力的作用
在现代化市场经济国家,一般情况下,淘汰落后生产能力主要靠市场机制。但是,对于我国来说,淘汰落后生产能力离不开政府作用。主要由于我国市场需求很大,为落后生产能力的生存和发展留下很大空间。我国现行的市场经济体制还不健全,要素价格没有理顺,竞争秩序不规范,在不规范的竞争中很容易出现落后产能淘汰先进产能的情况。从这个角度看,淘汰落后生产能力需要发挥政府的作用。
另一方面,还需要看到,在对落后生产能力的评价上。政府、企业、科研人员、消费者的看法是不一致的。企业评价的标准主要是经济效益,追求的是生产能力的适用性,并不追求技术的先进性。科研人员的标准是创新,追求的是技术的先进性,只要有条件,就尽可能使用最前沿的技术。大部分消费者的评价标准是性价比, 能够满足消费需要的就是好技术。不论是企业、科研人员,还是消费者,虽然都希望有好的外部环境,但都不会主动自觉地创造外部环境,追求公共利益。在这种情况下,技术的先进性有可能通过市场竞争得到提高,而公共环境和公共利益并不一定能够通过市场竞争得到改善。因此,企业在淘汰落后生产能力中的作用,一般情况下不宜直接评价生产能力是先进,还是落后。应更多地着眼于资源、环境等公共环境,将维护公共利益作为评价生产能力的标准。从这个角度有法可依。名正言顺。
实际上,世界上主要发达国家在淘汰落后生产能力、节能减排、推广新技术方面,政府都是从保护环境、维护公共利益的需要出发发挥着重要作用。作为一个发展中国家,要赶上国际生产水平,更需要发挥政府的作用。
(四)关于政府淘汰落后生产能力的手段
但是,我们也要清醒地认识到,发挥政府作用存在着“政府失灵”的问题,市场需求的力量远大于政府的力量。例如,“九五”时期淘汰钢铁、焦炭、水泥等行业的落后生产能力取得较大成果。但“十五”期间,当我国经济进入新一轮快速增长时,随着需求的增加,使相当一部分原来要求淘汰的落后生产能力得以复苏,甚至取得新的发展。这种情况表明,仅靠政府的力量。不能淘汰落后生产能力。需要将政府的作用与市场的作用相结合。这种结合,一是政府的政策措施要符合市场经济的基本要求,把政府主要在“市场失灵”的领域发挥作用。例如,在制定淘汰落后产能目录时,不是从技术进步的角度来制定。技术的进步与适用性应由市场决定。政府应从资源节约和环境保护的角度来制定。节约资源和保护环境是政府应尽的职能。二是利用好市场机制和市场带来的机遇。经济危机是淘汰落后生产能力的最有效的市场手段。在应对危机时,扩大需求的政策要适度,要为市场机制淘汰落后生产能力,提高整体经济技术水平留下空间。三是为市场机制发挥作用创造有利条件。当前突出的是加快资源性产品价格改革。规范市场竞争。为此,特别需要进一步转变政府职能,加强政府在社会管理和公共服务方面的职能,提高依法行政的能力,用法律手段保障淘汰落后生产能力的顺利进行。
(五)关于地方政府在淘汰落后生产能力中的作用
“九五”以来的实践表明,发挥地方政府在淘汰落后生产能力方面的作用,是实现淘汰落后生产能力目标的关键。在现行管理体制下,落后生产能力得以生存离不开地方政府的保护。地方政府保护落后生产能力的原因比较复杂,有腐败问题:官商勾结、权钱交易等腐败行为为落后生产能力的发展提供了空间。有思想认识问题:地方政府主要领导的思想没有真正转到科学发展上来,仍然希望通过高投入、高消耗、高污染来发展经济。有解决现实矛盾的需要:在现行中央政府与地方政府的分工中,就业、教育、社会保障、发展农业等方面都是地方政府的责任。而现行财政体制下,许多地方政府的财力有限,履行职能中的欠帐过多。为了履行公共服务的职能,地方政府不得不追求本地经济发展,维护地方利益的需要,由此造成地方政府保护落后生产能力的局面。近年来,通过改革干部考核制度,实施问责制,行政撤职等手段,再加上广泛深入的科学发展观教育,使地方政府在行动上与中央政府的要求比较接近。但是,如果不能科学合理地划分中央政府与地方政府的权责利,不可能真正调动起地方政府在淘汰落后生产能力方面的积极性。我国地域辽阔,各地发展水平、经济实力的差距很大。在转变政府职能中,经济不发达地区政府在提供公共服务,加强公共基础设施建设方面面临着越来越大的压力。这个矛盾不解决,不论中央采取任何行政手段、人事手段,地方政府都可能从履行自身职能的需要,采取与中央政策目标相佐的应对措施,使淘汰落后生产能力的长期任务难以实现。因此。必须加快行政管理体制改革,规范中央与地方的关系,完善转移支付。真正实现基本公共服务均等化。有了这个基础,再加上对地方领导干部的教育,一定会提高地方政府推进淘汰落后生产能力的自觉性,使淘汰落后生产能力的体制机制逐步完善起来。
改革开放以来,调整产业结构始终是宏观调控的重要任务之一。随着改革的深化,淘汰落后生产能力逐渐成为调整产业结构的重要措施。
上世纪80年代,我国经济总体上处于供给不足的状态,经济发展的主要任务是增加生产能力,淘汰落后生产能力不可能作为经济工作的主要任务。但是,在思想认识和政策方面也开展了积极的探索。例如,1984年10月,十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出“让企业在市场上直接接受广大消费者的评判和检验,优胜劣汰”。这可能是在思想上认识到需要淘汰落后生产能力的开端。1989年3月,国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》。这是我国第一个国家产业政策。在这个文什把机械部、纺织部、建设部要求淘汰的产品列入停止生产产品目录中,这个义件可能是改革开放以后,以国务院名义发出的有关淘汰落后生产能力的最早的决定。
上世纪90年代以后,实际工作中越来越重视淘汰落后生产能力。“九五”计划时期,以纺织工业为突破口,开始了大规模淘汰落后生产能力。“十五”期间,进一步下力气淘汰落后生产技术和工艺,关闭不具备安全生产条件和污染严重的企业,“十一五”时期,在科学发展观的指导下,着眼于转变发展方式,特别是为了实现节能减排目标,开展了更大规模的淘汰落后生产能力的工作。
与80年代和90年代初期相比,90年代中期以后我国经济管理体制和经济运行方式发生很大变化。相应地,淘汰落后生产能力的政府作用也发生了很大变化。本文主要对明确改革的方向是建立社会主义市场经济体制后的“九五”和“十一五”期间淘汰落后生产能力中的政府作用进行比较,有时也会涉及“十五”期间的一些情况。这样进行比较,主要考虑时间跨度长一些,更容易看清楚政府作用的变化。
二、“九五”和“十一五”时期淘汰落后生产能力的基本情况
(一)“九五”时期淘汰落后生产能力的基本情况
1995年9月28日,中国共产党十四届五中全会通过的关于编制“九五”计划的《建议》,是十四大明确提出建立社会主义市场经济体制后作出的第一个关于中长期规划的《建议》。这个《建议》在提出“实行两个具有全局意义的根本性转变”的同时,提出“对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向,搞好大的,放活小的,把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来,择优扶强,优胜劣汰,形成兼并破产、减员增效机制,防止国有资产流失。”这是第一次将“优胜劣汰,兼并破产”纳入五年计划。
1996年是“九五”计划的第一年。根据“九五”计划的要求。兼并破产,减员增效成为各级政府深化国有企业改革,改善国有企业经营状况的重要措施。由此拉开了淘汰落后生产能力的序幕。
1997年,国务院提出力争3年内使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,并决定以纺织行业的“压锭、减员、增效”作为突破口。推进国有企业改革,对国有企业进行战略性改组。这是第一次明确提出淘汰落后生产能力的具体目标和要求。虽然这年下半年爆发的亚洲金融危机,对我国经济发展带来较大影响,但淘汰落后生产能力的工作并没有停止。1998年,淘汰落后生产能力的范围迅速扩展到冶金、建材等其他行业。1998年底召开的中央经济工作会议提出“继续推进国有经济的战略性改组,鼓励兼并,规范破产,推动企业的联合和重组。”江泽民在这次会议上的讲话中指出“对那些设备陈旧、技术落后、质量低劣和污染严重的企业,要坚决压缩和淘汰。”国家经贸委在1999年1月和12月,以命令的形式公布了两批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》,将淘汰落后生产能力的要求进一步具体化。
“九五”期间淘汰落后生产能力取得积极成果。到1999年底,国有纺织行业结束了连续6年的亏损局面,实现利润8亿元,建材系统扭转了连续2年的净亏损,实现利润33.7亿元,全国亏损企业亏损额比上年下降15.2%。2000年国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元,为1997年的2.9倍,基本实现国有大中型企业改革和脱困的三年目标。到2000年底,3年累计,纺织业压缩和淘汰了1000万棉纺锭。冶金行业关闭小钢铁企业100多户。煤炭行业取缔和关闭各类小煤矿4.73万处,压缩煤炭产量3.48亿吨。石油化工行业取缔6000多座土炼油厂,关闭100多家小炼油厂,压缩原油加工能力1100万吨。电力行业关停小火电机组305台,压缩装机容量420万千瓦。建材行业关闭小水泥窑3125座,淘汰落后生产能力7933万吨:关闭小玻璃生产线187条,淘汰生产能力2592万重量箱。制糖行业关闭小糖厂150户,淘汰生产能力273万吨。
(二)“十一五”时期淘汰落后生产能力的基本情况
2005年10月11日,中国共产党十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出。“必须加快转变经济增长方式”,“依法淘汰落后工艺技术,关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业”。这年12月。国务院发布《关于发布实施(促进产业结构调整暂行规定>的决定》(国发【2005】40号),重申“对消耗高、污染重、危及安全生产、技术落后的工艺和产品实施强制淘汰制度,依法关闭破坏环境和不具备安全生产条件的企业。”
2006年是“十一五”计划的第一年,这年3月召开的十届人大四次会议上,温家宝总理在《政府工作报告》中要求,“依法关闭那些破坏资源、污染环境和不符合安全生产条件的企业,淘汰落后生产能力。”3月,国务院发布《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发[2006]11号),再次强调要“依法关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的小企业,分期分批淘汰一批落后生产能力,对淘汰的生产设备进行废毁处理”,并明确了目标、措施和责任。2006年底召开的中央经济工作会议提出,“要继续把淘汰落后生产能力作为调整和优化产业结构的重要途径”。
2007年3月5日,温家宝总理在第十届全国人大第五次会议上作的《政府工作报告》进一步要求“坚决淘汰落后生产能力。‘十一五’期间,关停5000万千瓦小火电机组,今年(2007年)要关停1000万千瓦:5年淘汰落后炼铁产能1亿吨、落后炼钢产能5500万吨,今年(2007年)力争分别淘汰3000万吨和3500万吨。加大淘汰水泥、电解锅、铁合金、焦炭、电石等行业落后产能的力度。”2007年国务院先后印发了《国家发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组 若干意见的通知》(周发[2007]2号),《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发【2007】15号),对电力、钢铁、建材、电解钒、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业淘汰落后产能工作进行了部署。
2008年,上半年遇到冰雪和地震灾害,下半年国际金融危机爆发,经济发展的国内外环境发生巨大变化。但是,国务院在《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发[2009]3号)、《关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》(国发[2008]22号)、《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发[2008]30号)等文件中都要求淘汰落后生产能力,或者建立污染严重企业的退出机制。这年底召开的中央工作会议上,要求“切实淘汰落后生产能力和加快产品更新换代,增强自主创新能力和产业竞争力。”
2009年,为了应对国际金融危机,国家陆续制定和出台了10个产业调整和振兴规划。其中,有些规划进一步明确了淘汰落后生产能力的要求。这年9月,国务院转发了国家发改委等十部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。
2010年3月,国务院发出《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发[2010]7号),要求“各地区、各部门要切实把淘汰落后产能作为全面贯彻落实科学发展观,应对国际金融危机影响,保持经济平稳较快发展的一项重要任务,进一步增强责任感和紧迫感,充分调动一切积极因素,抓住关键环节,突破重点难点,加快淘汰落后产能,大力推进产业结构调整和优化升级”。
总体上看,“十一五”时期中央确实下了很大力气淘汰落后生产能力,并取得积极进展,为实现节能减排目标,缓解资源环境压力,提高产业的技术水平,增强企业的竞争力,作出了积极的贡献。
三、两次淘汰落后产能中政府作用相近方面的比较
总体上看,“九五”和“十一五”时期淘汰落后产能都是在政府主导下进行的。政府的作用突出表现在制定产业准入标准、应淘汰的产能和产品目录,综合运用行政、法律、经济等手段推进标准和目录的落实:建立和完善就业、社会保障等制度,解决好淘汰落后生产能力中出现的各种社会问题:深化经济体制改革,完善市场体系。规范竞争秩序,为发挥市场机制在淘汰落后生产能力的作用创造有利条件。
但是,这两次淘汰落后生产能力中的政府作用有相似的方面,也有变化的方面。比较来看,至少有三个方面是比较相近的:
(一)都着眼于解决经济发展中的长期战略性问题
上世纪90年代,国有经济仍然是国民经济的主要部分。国有经济经营中出现大面积的亏损是当时经济发展的突出问题。国有企业改革成为经济体制改革的核心任务。当时中央决定以纺织行业的压锭、减员、增效作为突破口,推进国有企业改革,对国有企业进行战略性改组,并迅速扩展到其他行业。因此,“九五”期间淘汰落后生产能力是深入国有企业改革,推进国有经济战略性调整,实现3年内国有大中型亏损企业摆脱困境目标的重要措施,也是推进两个根本性转变、实现国民经济良性发展的重要手段。
进入新世纪以后,我国的发展面临越来越严重的资源环境压力,迫切需要走新的发展道路。2003年党中央提出以人为本、坚持全面协调可持续发展的科学发展观。2005年,“十一五”规划《建议》提出要转变发展方式,“把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道”,“切实走新型工业化道路,坚持节约发展、清洁发展、安全发展。实现可持续发展”,并提出节能减排的具体目标。2006年国务院将目标分解下达到各省、自治区、直辖市。“十一五”期间淘汰落后生产能力是落实科学发展观、转变发展方式、实现节能减排目标的重要措施。
因此,这两次淘汰落后生产能力时,都不仅仅出于解决眼前经济发展的困难和问题,而是着眼于经济发展的全局和长远利益,将淘汰落后生产能力作为促进经济体制改革,实现经济持续健康协调发展的手段。
(二)都需要处理好就业与淘汰落后生产能力的关系
从1996年开始的“九五”期间淘汰落后生产能力的工作刚进行不久,1997年7月爆发了亚洲金融危机。这场危机严重冲击我国经济发展,1998年外贸进出口下降0.4%。国内生产总值年增长速度由上年的9.3%降为7.8%。从一般理论上讲,危机有利于淘汰落后生产能力。但由于这次淘汰落后生产能力与调整国有经济战略布局结合在一起,许多国有企业破产和兼并,带来1000万以上的下岗失业人员,1997-1999年期间,每年的城镇登记失业率都在3.1%以上,是上世纪80年代中期以来最高的水平,就业矛盾相当突出。可以说,在亚洲金融危机的冲击下,如果把握不好淘汰落后生产能力的力度,将进一步恶化就业形势。如果仅仅考虑缓解就业压力,也可能失去金融危机带来的淘汰落后产能的机会。在这种情况下,中央决定一方面将适度从紧的财政货币政策转变为适度宽松的财政货币政策,努力扩大内需,把经济发展建立在内需的基础上:另一方面,坚持淘汰落后生产能力,先后出台了一系列政策,使这次淘汰落后生产能力基本达到预期目标。
“十一五”进行的淘汰落后生产能力实际上从“十五”末期开始的。2007年初国务院将淘汰落后生产能力的任务分解下达到各省、自治区、直辖市。这年年底世界经济发展出现危机的苗头。2008年9月美国次级贷款危机的爆发,并迅速演变成国际金融危机。这场国际经济危机对我国的冲击远大于亚洲金融危机的影响,我国出口产品市场急速萎缩,2009年出口总额比上年下降16%:国内生产总值增长8.7%,比上年回落0.9个百分点。就业压力增大,2008年城镇登记失业率为4.2%,比上年提高了0.2个百分点,比亚洲金融危机时1997—1998年的登记失业率高1.1个百分点,不仅农民工就业困难,大学毕业生就业也很困难。由于中央及时采取了一系列有力措施,扩大国内需求,使我国经济在较短的时间内得到明显的恢复。在扩大需求中。始终抓住经济结构调整,强力落实淘汰落后生产能力的各项措施,取得了超过预期的成果。
总体上看,两次淘汰落后生产能力都遇到国际金融危机的冲击,都遇到就业压力增大的困难,但政府较好地处理了扩大内需,增加就业与淘汰落后生产能力的关系,把握住金融危机带来的有利于淘汰落后生产能力的机遇。
(三)都在同时推进政府职能转变
“九五”期间淘汰落后生产能力时,我国社会主义市场经济体制的基本框架还没有建立起来。加快转变政府职能成为促进我国上层建筑适应 经济基础的大问题。为了加快政府职能转变,1998年进行了国务院机构改革,重点是调整和撤销那些直接管理经济的专业部门,加强宏观调控和执法监管部门,按照权责一致的要求,调整部门的职责权限,明确划分部门之间职责分工,完善行政运行机制,经过这次改革,除国务院办公厅外,国务院组成部门从40个减少到29个。将推进现代企业制度建设。实现政企分开、政资分开作为政府职能转变的重要内容。到2000年,中央确定的及各地选择的271户现代企业制度试点企业中,已经有206户实行公司制改革。中央党政机关所管理的530个企业实现脱钩。军队、武警部队和政法机关所办的6380多个经营性企业全部交给地方。1998年在计划、财税、金融、外汇、外贸领域进行重大改革。加强了政府的社会职能,加快了社会保障制度改革,初步建立起最低生活保障制度、基本养老和基本医疗制度,就业和再就业制度等。这些改革,使政府职能发生深刻变化,在淘汰落后生产能力中,对企业的直接干预减少,为市场机制创造良好社会环境的作用增强。
“十一五”时期淘汰落后生产能力与转变政府职能的关系更加密切。特别是在科学发展观的指导下,着力转变各级政府的发展观,改革了对政府工作业绩的考核体系,强化政府在社会管理和提供公共服务方面的职能。在推进淘汰落后生产能力中,政府对企业的直接干预进一步弱化,在保护环境、治理污染。保障职工基本权益,促进社会公正公平方面的作用越来越突出。政府淘汰落后生产能力的着眼点、出发点越来越体现了全局利益和长远利益,更加符合现代市场经济体制下的政府职能。
总之,尽管这两个时期政府职能转变的重点有所不同,但政府职能转变的方向一致。对企业的直接干预越来越弱化,社会管理和公共服务的职能越来越强化,有力地推进了淘汰落后生产能力。
四、两次淘汰落后生产能力中政府作用的若干变化
从比较中可以看出,在这两次淘汰落后生产能力中,政府的作用至少发生了以下三方面的变化。
(一)政府依法行政的水平显著提高
“九五”中期之前,虽然提出了依法淘汰落后生产能力的要求,但是依法冶国、依法行政还处于起步阶段。在这个时期,我国已经陆续颁布实施一些与淘汰落后生产能力有关的法律,如《企业破产法(试行)》(1986年12月通过)、《煤炭法》(1996年6月修正)、《土地管理法》(1988年修正)、《环境保护法》(1989年12月通过)、《水污染防治法》(1996年5月修正)、《大气污染防治法》(1995年8月修正)、《环境噪声污染防治法》(1996年10月通过)、《矿产资源法》(1996年8月修正)等。但是与这些法律配套的实施细则不健全,具体操作中遇到的困难和阻力较强。例如,法律规定可以淘汰污染严重的设备,关闭污染严重的企业,但作为执法机构的环保部门却没有相应的权力,难以实施相应的淘汰和关闭。评判生产能力是否落后的法律依据和标准还不完善,只能主要依据行政部门当时的规定。淘汰落后生产能力如何处理职工安置、资产评估、产权人利益补偿等问题,只能依据国务院和有关部门的规定。将这些规定上升为法律,还需要在实践中不断探索,逐步完善,逐步成熟。因此,这个时期淘汰落后生产能力的工作,使用行政手段的较多,使用法律手段还有限。
到“十一五”时,我国依法行政的水平明显提高。1998年召开的十五大明确提出“依法冶同”后,特别是在恢复我同在世界贸易组织中合法地位的准备过程中,依法行政的意识增强。一是淘汰落后生产能力的标准逐步公开、逐步配套。如国家经贸委先后于1999年、2002年先后3次公布淘汰落后生产能力的目录。国家有关部门陆续出台了一批行业准人标准,如2004年公布了煤炭、电石、焦化(2008年修订)、铁合金(2008年修订)等行业准入标准,2007年公布了铅锌、铝、氯碱等行业的准人标准,2008年公布了印染、奶制品等行业的准人标准。二是相关法律的配套措施有所完善。例如,2003年9月开始实施《环境影响评价法》,确立了规划和重大建设项目决策中环境评价的地位。2005年12月国务院作出《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,建立起环保政绩考核制度、问责制度。三是对政府行为的约束增强。2003年8月通过《中华人民共和国行政许可法》,2007年3月通过《中华人民共和国物权法》等。这些法律的出台既是对政府行为的约束,也是政府依法行政的重要依据。
总体上看,虽然“十一五”期间依法淘汰落后生产能力中仍有许多需要改进和完善的地方,例如一些法学专家对山西省政府关闭小煤矿的一些作法提出批评,但是与“九五”相比,不论是法制环境建设,还是依法行政水平,都得到明显提高。
(二)政府推进淘汰落后生产能力的手段变得越来越丰富
“九五”期间是我国建立社会主义市场经济体制基本框架的重要时期。价格改革历经波折,逐步形成市场形成价格的机制。据有关资料,到2000年,在社会商品零售环节,政府定价比重仅为4%左右,政府指导价比重占1%左右,市场调节比重已经高达95%。在生产资料出厂环节,政府定价比重不到10%,政府指导价占4%,市场调节价占86%。对外经济活动已经基本上按照国际市场规则进行。再加上市场供求关系由过去供不应求,逐步转变为供过于求,部分行业出现生产能力过剩。因此,市场机制在资源配置中开始发挥基础性作用,成为淘汰落后生产能力的重要推动力之一。但是。由于这个时期我国市场体系还不健全,特别是要素市场建设刚刚起步:政府职能转变还不到位,特别是各级政府发展经济的愿望非常强烈,拼命追求GDP。中央政府推进淘汰落后生产能力的手段比较少,主要是行政手段,但也开始使用经济手段。例如,1997年12月召开的中央经济工作会议决定,要求在推进纺织行业淘汰落后生产能力方中,1,每压1万棉纺锭补贴300万元。提供贷款200万元,其中补贴由中央和地方财政各承担一半,贷款由地方政府贴息。2,妥善安排下岗职工。3,核销银行呆坏账准备金重点向纺织行业倾斜。4,支持和扩大纺织品出口。1998年要提高纺织品出口退税率。给纺织自营企业一定比例的美、欧纺织品补助配额,并赋予其主动配额和被动配额的投标资格。5,鼓励纺机出口,实行出口信贷和全额退税。1998年安排的核销银行呆帐坏帐准备金的总额增加到400亿元。虽然这些措施与单纯的行政手段相比,在多样化上有所进步,但总体上看,当时政府淘汰落后生产能力的手段还是比较单一。
“十一五”时期淘汰落后生产能力的手段则更加丰富、多样。例如,2006年3月国务院发布的《关于加 快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发[2006]11号)指出,“推进产能过剩行业结构调整,关键是要发挥市场配置资源的基础性作用,充分利用市场的力量推动竞争,促进优胜劣汰。各级政府在结构调整中的作用,一方面是通过深化改革,规范市场秩序,为发挥市场机制作用创造条件:另一方面是综合运用经济、法律和必要的行政手段,加强引导,积极推动。”并提出8个方面的措施:1,切实防止固定资产投资反弹,为推进产能过剩行业结构调整创造必要的前提条件和良好的环境。2,严格控制新上项目。根据有关法律法规。提高准入门槛。对拒不执行的,要采取经济、法律和必要的行政手段,并追究有关人员责任。3,依法关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的小企业,分期分批淘汰一批落后生产能力,对淘汰的生产设备进行废毁处理。4,推进技术改造。5,促进兼并重组。6,加强信贷、土地、建设、环保、安全等政策与产业政策的协调配合。7,深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革,8,健全行业信息发布制度。上述措施中,“严把土地、信贷两个闸门”,“实施跨地区、跨行业的兼并重组”,“推进资源性产品价格改革,建立和完善生态补偿责任机制”,“制定出台有利于促进企业兼并重组和退出市场,有利于维护职工合法权益的改革政策”、“要尽快建立判断产能过剩衡量指标和数据采集系统,并有计划、分步骤建立定期向社会披露相关信息的制度”,以及“领导干部问责制”等,是这个时期提出的新措施。这一情况表明,与“九五”相比。政府淘汰落后生产能力的措施越来越丰富,越来越有力,越来越有针对性。
(三)地方政府的态度从消极应付转变为积极工作
“九五”时期淘汰落后生产能力时,地方政府很不情愿。当时,中央政府为了淘汰落后生产能力采取了多项措施,给予了适当的经济补偿。但实际工作中,地方政府淘汰落后生产能力的积极性不高,中央政府的工作非常费力,以至于2000年专门下达文件,要求巩固淘汰落后生产能力的成果,防止死灰复燃。“十五”期间,虽然中央政府进一步加大淘汰落后生产能力的力度,但是。有些地方政府落实不得力,安全生产问题频发,环境污染越来越严重,资源越来越紧张,以致于有的专家认为经过“十五”的发展,我国能源、环境的承载能力已经达到极限。
“十一五”时期情况发生了明显变化,随着科学发展观的贯彻落实,干部考核制度的改进,再加上领导干部问责制的实施,地方政府的态度出现明显变化,在推进淘汰落后生产能力发挥的作用愈益积极。以山西省为例。2005年之前的《政府工作报告》,没有提过淘汰落后生产能力,只要求提高生产水平。但是,进入“十一五”以后,每年的《报告》中都汇报淘汰落后生产能力的业绩,提出新的要求。内蒙、甘肃、宁夏、山东、浙江、广东等其他省、自治区政府也都下大力气淘汰落后生产能力。
五、几点思考
(一)关于淘汰落后生产能力的目的
“九五”以来,淘汰落后生产能力都与解决我国经济发展的长远和战略问题结合在一起。在新的历史情况下,我国经济发展不仅面临着资源环境压力,需要为实现节能减排目标,淘汰污染严重,资源消耗过高的企业。同时,我国经济发展还面临着日益增大的国际竞争压力,迫切需要提高自主创新能力和科技水平,提高国际竞争力:面临巨大的就业压力,需要妥善处理好技术密集型产业与劳动密集型产业的关系,增加就业岗位:面临短时难以缩小,但需要进一步缓解的地方发展差距,根据不同地区发展水平,采用适用技术,促进地区间、城乡间的协调发展。因此,淘汰落后生产能力必须着眼于我国经济的可持续发展,与转变发展方式相结合,与发展先进生产能力相结合,与调整产业结构相结合,在淘汰中创造发展机遇。“九五”以来的实践表明,如果淘汰落后生产能力只能节能减排,不能同时创造新的发展机会,即使依靠行政手段,在短期内实现淘汰落后生产能力的目标,但是在工作中会遇到很大阻力,取得的成效也难以巩固:反之,凡是淘汰落后生产能力能够带来新发展机遇的地区和行业,工作进展的都比较顺利。
(二)关于对淘汰落后生产能力效果的评价
“九五”以来淘汰落后生产能力取得积极成果,我国经济的总体技术水平明显提高,污染排放和资源利用率显著提高。看不到这点是不正确的。例如,2009年我国淘汰落后的炼钢、炼铁产能分别达到1691万吨和2113万吨。与2009年7月国务院下发的《2009年节能减排工作安排》规定的“淘汰落后炼钢600万吨、炼铁产能1000万吨”的任务相比,超额完成了1倍多。但是,有些重点行业落后产能比重大,环境污染严重、资源利用率低的状况还没有从根本上转变。看不到这点也是不清醒的。例如,钢铁行业需淘汰的400立方米及以下炼铁高炉产能仍有约1.25亿吨,占总产能的近20%:水泥行业落后产能约5亿吨,占现有总产能的27%。
出现这种情况,主要由于我国经济基础薄弱。现有生产能力中,相当一部分是在技术水平较低的时候形成的。随着技术进步的加快,需要淘汰的落后生产能力自然会不断增加。例如,我国发电量1990年为1.36万亿千瓦小时,比1978年增加了1.1万亿千瓦小时。相应的发电能力也增加了1倍多。这个时期增加的发电能力主要靠10万千瓦机组,现在如果全部淘汰10万千瓦机组,淘汰的总规模将近1万千瓦。2008年我国发电量达到3.5万亿千瓦小时,相应的生产能力也增长了2倍多。这个时期增加的发电能力大部分30万千瓦机组。如果淘汰30万千瓦以下机组,淘汰规模将比淘汰10万千以下瓦机组的数量要大的多。其他行业同样面临着这类问题。因此,淘汰落后产生能力是一项需要不断进行的重要任务。
(三)关于政府在淘汰落后生产能力的作用
在现代化市场经济国家,一般情况下,淘汰落后生产能力主要靠市场机制。但是,对于我国来说,淘汰落后生产能力离不开政府作用。主要由于我国市场需求很大,为落后生产能力的生存和发展留下很大空间。我国现行的市场经济体制还不健全,要素价格没有理顺,竞争秩序不规范,在不规范的竞争中很容易出现落后产能淘汰先进产能的情况。从这个角度看,淘汰落后生产能力需要发挥政府的作用。
另一方面,还需要看到,在对落后生产能力的评价上。政府、企业、科研人员、消费者的看法是不一致的。企业评价的标准主要是经济效益,追求的是生产能力的适用性,并不追求技术的先进性。科研人员的标准是创新,追求的是技术的先进性,只要有条件,就尽可能使用最前沿的技术。大部分消费者的评价标准是性价比, 能够满足消费需要的就是好技术。不论是企业、科研人员,还是消费者,虽然都希望有好的外部环境,但都不会主动自觉地创造外部环境,追求公共利益。在这种情况下,技术的先进性有可能通过市场竞争得到提高,而公共环境和公共利益并不一定能够通过市场竞争得到改善。因此,企业在淘汰落后生产能力中的作用,一般情况下不宜直接评价生产能力是先进,还是落后。应更多地着眼于资源、环境等公共环境,将维护公共利益作为评价生产能力的标准。从这个角度有法可依。名正言顺。
实际上,世界上主要发达国家在淘汰落后生产能力、节能减排、推广新技术方面,政府都是从保护环境、维护公共利益的需要出发发挥着重要作用。作为一个发展中国家,要赶上国际生产水平,更需要发挥政府的作用。
(四)关于政府淘汰落后生产能力的手段
但是,我们也要清醒地认识到,发挥政府作用存在着“政府失灵”的问题,市场需求的力量远大于政府的力量。例如,“九五”时期淘汰钢铁、焦炭、水泥等行业的落后生产能力取得较大成果。但“十五”期间,当我国经济进入新一轮快速增长时,随着需求的增加,使相当一部分原来要求淘汰的落后生产能力得以复苏,甚至取得新的发展。这种情况表明,仅靠政府的力量。不能淘汰落后生产能力。需要将政府的作用与市场的作用相结合。这种结合,一是政府的政策措施要符合市场经济的基本要求,把政府主要在“市场失灵”的领域发挥作用。例如,在制定淘汰落后产能目录时,不是从技术进步的角度来制定。技术的进步与适用性应由市场决定。政府应从资源节约和环境保护的角度来制定。节约资源和保护环境是政府应尽的职能。二是利用好市场机制和市场带来的机遇。经济危机是淘汰落后生产能力的最有效的市场手段。在应对危机时,扩大需求的政策要适度,要为市场机制淘汰落后生产能力,提高整体经济技术水平留下空间。三是为市场机制发挥作用创造有利条件。当前突出的是加快资源性产品价格改革。规范市场竞争。为此,特别需要进一步转变政府职能,加强政府在社会管理和公共服务方面的职能,提高依法行政的能力,用法律手段保障淘汰落后生产能力的顺利进行。
(五)关于地方政府在淘汰落后生产能力中的作用
“九五”以来的实践表明,发挥地方政府在淘汰落后生产能力方面的作用,是实现淘汰落后生产能力目标的关键。在现行管理体制下,落后生产能力得以生存离不开地方政府的保护。地方政府保护落后生产能力的原因比较复杂,有腐败问题:官商勾结、权钱交易等腐败行为为落后生产能力的发展提供了空间。有思想认识问题:地方政府主要领导的思想没有真正转到科学发展上来,仍然希望通过高投入、高消耗、高污染来发展经济。有解决现实矛盾的需要:在现行中央政府与地方政府的分工中,就业、教育、社会保障、发展农业等方面都是地方政府的责任。而现行财政体制下,许多地方政府的财力有限,履行职能中的欠帐过多。为了履行公共服务的职能,地方政府不得不追求本地经济发展,维护地方利益的需要,由此造成地方政府保护落后生产能力的局面。近年来,通过改革干部考核制度,实施问责制,行政撤职等手段,再加上广泛深入的科学发展观教育,使地方政府在行动上与中央政府的要求比较接近。但是,如果不能科学合理地划分中央政府与地方政府的权责利,不可能真正调动起地方政府在淘汰落后生产能力方面的积极性。我国地域辽阔,各地发展水平、经济实力的差距很大。在转变政府职能中,经济不发达地区政府在提供公共服务,加强公共基础设施建设方面面临着越来越大的压力。这个矛盾不解决,不论中央采取任何行政手段、人事手段,地方政府都可能从履行自身职能的需要,采取与中央政策目标相佐的应对措施,使淘汰落后生产能力的长期任务难以实现。因此。必须加快行政管理体制改革,规范中央与地方的关系,完善转移支付。真正实现基本公共服务均等化。有了这个基础,再加上对地方领导干部的教育,一定会提高地方政府推进淘汰落后生产能力的自觉性,使淘汰落后生产能力的体制机制逐步完善起来。