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引言：本文以亳州市谯城区农村土地流转为例，简要分析了当前制约农村土地流转的因素，并就如何提高土地流转率提出了几点不成熟的建议。
谯城区位于安徽省西北边陲，北依陇海铁路，三面与河南省接壤，国土面积2226平方公里。下辖22个乡镇、273个村；全区总人口147万人，现有。全区有耕地面积195万亩，人均耕地面积1.38亩。近年来，谯城区围绕粮食、蔬菜、药材等4大主导产业，通过政策引导、产业带动等措施，推动农村土地流转，促进了农民增收，农业产业得到了较快发展，农村土地流转工作取得了长足进展。截至2010年底，全区农村土地流转4.8万亩，占耕地面积的24%。
1.谯城区农村土地流转存在的主要问题
1.1规模化流转不容易，模式有待突破。股份合作—土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持，始终在小范围进行；以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能“流产”或受到影响；转包、转让、互换只是在个别农户间进行，难成规模化气候。
1.2规范化操作不普遍，管理有待加强。普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引發社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。
1.3社会化服务不到位，体系有待健全。流转平台未建立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。
2. 农村土地流转问题的原因分析
2.1思想认识错位。各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层有利的模式不加以鼓励和推广，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“吃大锅饭”，谈合色变。
2.2政策法规错位。一是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》和《担保法》均规定不能抵押。二是后续政策不配套。四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》规定：禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。
2.3管理服务错位。区、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。
3.加强谯城区农村土地流转的对策
3.1积极探索多元化的土地流转方式。必须认真研究拓宽土地流转模式，以市场为导向，以优化配置土地资源为目标，采取多种形式实现农村土地使用权流转。要积极探索转包、租赁、股份合作、拍卖、互换等多种流转方式，把土地流转集中到本地优势生产经营项目上来，形成产业化经营，以提高土地流转的综合效益，从而合理配置土地资源，增加土地使用的灵活性，发挥高效益，盘活土地资源。
3.2建立健全农村土地流转服务体系和管理制度。为了有序推进农村土地流转，要建立覆盖区、乡镇、行政村的三级土地流转管理服务体系，成立区农村土地流转工作领导小组，设立专门的农村土地流转办公室，负责全区农村土地流转的总体协调、引进高新项目、培养大户、全面监管、政策制定和业务指导；要逐步在乡镇设立农村土地流转办公室，具体负责农村土地流转申请、审核报告等工作，同时开展土地流转调查摸底登记。调解纠纷等服务工作；同时，要在村级建立土地流转服务站，主要是做好本村土地流转情况的摸底调查和有关政策的“上传下达”等工作。
3.3改善土地流转条件，促进土地规模流转。一是加强土地标准化整理。土地流转的前提必须是土地集中连片，因此，在土地流转的实际操作过程中，针对少数农户的复杂心态，对部分暂不愿意放弃土地经营权的农户，在充分尊重农民意愿的基础上，采取地块集中，不影响其它流转地块的经营，实现土地连片集中，为以后再流转奠定基础，加快土地流转速度。二是改善水利基础设施状况。把农田水利基础设施建设纳入现代农业发展的整体考虑，加强水利设施、电灌等基础设施建设，改善农业生产条件，为土地流转提供良好的外部环境。三是统筹安排土地开发整理项目，实现土地的规模流转。要积极研究土地整理项目规模化经营问题，着力打造精品农业示范基地，建成“一村一品”探索土地流转的新路子，着力为土地流转起到示范作用。
3.4保障农民利益，畅通土地流转渠道。一是要合理确定土地使用权的价格，包括土地升值后的价格，低限是农民交出土地使用权后能维持基本生活；二是要解决土地流转后的风险问题。农业是受自然风险和市场风险双重影响的弱势产业，要确保投资业主一旦失败，农民能收回土地使用权或得到相应补偿。为解决农民的后顾之忧，可尝试采取向业主收取土地风险保证金，在农民每年所得租金中提出一定比例的信用保证金（或者开设农业种植业保险），防止流转双方单方毁约风险。三是土地流转后农民的就业问题，各级政府要尽快给农民找到就业门路，农民技术培训能学到一技之长，这样也可加快流转进度，也可解决农民的后顾之忧。
参考文献
[1]马元杰，中国农村国土资源管理透视[M]，北京科学出版社，2009年版；
[2]陈世刚，当代中国农村土地流转问题[J]，《中国国土》2010年3期。
作者简介
于洪英（1974年1月—），女，大专学历，助理工程师，现从事农村国土资源管理工作，已发表专业学术论文2篇。
（作者单位：谯城区国土资源局牛集中心所）
谯城区位于安徽省西北边陲，北依陇海铁路，三面与河南省接壤，国土面积2226平方公里。下辖22个乡镇、273个村；全区总人口147万人，现有。全区有耕地面积195万亩，人均耕地面积1.38亩。近年来，谯城区围绕粮食、蔬菜、药材等4大主导产业，通过政策引导、产业带动等措施，推动农村土地流转，促进了农民增收，农业产业得到了较快发展，农村土地流转工作取得了长足进展。截至2010年底，全区农村土地流转4.8万亩，占耕地面积的24%。
1.谯城区农村土地流转存在的主要问题
1.1规模化流转不容易，模式有待突破。股份合作—土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持，始终在小范围进行；以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能“流产”或受到影响；转包、转让、互换只是在个别农户间进行，难成规模化气候。
1.2规范化操作不普遍，管理有待加强。普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引發社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。
1.3社会化服务不到位，体系有待健全。流转平台未建立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。
2. 农村土地流转问题的原因分析
2.1思想认识错位。各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层有利的模式不加以鼓励和推广，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“吃大锅饭”，谈合色变。
2.2政策法规错位。一是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》和《担保法》均规定不能抵押。二是后续政策不配套。四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》规定：禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。
2.3管理服务错位。区、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。
3.加强谯城区农村土地流转的对策
3.1积极探索多元化的土地流转方式。必须认真研究拓宽土地流转模式，以市场为导向，以优化配置土地资源为目标，采取多种形式实现农村土地使用权流转。要积极探索转包、租赁、股份合作、拍卖、互换等多种流转方式，把土地流转集中到本地优势生产经营项目上来，形成产业化经营，以提高土地流转的综合效益，从而合理配置土地资源，增加土地使用的灵活性，发挥高效益，盘活土地资源。
3.2建立健全农村土地流转服务体系和管理制度。为了有序推进农村土地流转，要建立覆盖区、乡镇、行政村的三级土地流转管理服务体系，成立区农村土地流转工作领导小组，设立专门的农村土地流转办公室，负责全区农村土地流转的总体协调、引进高新项目、培养大户、全面监管、政策制定和业务指导；要逐步在乡镇设立农村土地流转办公室，具体负责农村土地流转申请、审核报告等工作，同时开展土地流转调查摸底登记。调解纠纷等服务工作；同时，要在村级建立土地流转服务站，主要是做好本村土地流转情况的摸底调查和有关政策的“上传下达”等工作。
3.3改善土地流转条件，促进土地规模流转。一是加强土地标准化整理。土地流转的前提必须是土地集中连片，因此，在土地流转的实际操作过程中，针对少数农户的复杂心态，对部分暂不愿意放弃土地经营权的农户，在充分尊重农民意愿的基础上，采取地块集中，不影响其它流转地块的经营，实现土地连片集中，为以后再流转奠定基础，加快土地流转速度。二是改善水利基础设施状况。把农田水利基础设施建设纳入现代农业发展的整体考虑，加强水利设施、电灌等基础设施建设，改善农业生产条件，为土地流转提供良好的外部环境。三是统筹安排土地开发整理项目，实现土地的规模流转。要积极研究土地整理项目规模化经营问题，着力打造精品农业示范基地，建成“一村一品”探索土地流转的新路子，着力为土地流转起到示范作用。
3.4保障农民利益，畅通土地流转渠道。一是要合理确定土地使用权的价格，包括土地升值后的价格，低限是农民交出土地使用权后能维持基本生活；二是要解决土地流转后的风险问题。农业是受自然风险和市场风险双重影响的弱势产业，要确保投资业主一旦失败，农民能收回土地使用权或得到相应补偿。为解决农民的后顾之忧，可尝试采取向业主收取土地风险保证金，在农民每年所得租金中提出一定比例的信用保证金（或者开设农业种植业保险），防止流转双方单方毁约风险。三是土地流转后农民的就业问题，各级政府要尽快给农民找到就业门路，农民技术培训能学到一技之长，这样也可加快流转进度，也可解决农民的后顾之忧。
参考文献
[1]马元杰，中国农村国土资源管理透视[M]，北京科学出版社，2009年版；
[2]陈世刚，当代中国农村土地流转问题[J]，《中国国土》2010年3期。
作者简介
于洪英（1974年1月—），女，大专学历，助理工程师，现从事农村国土资源管理工作，已发表专业学术论文2篇。
（作者单位：谯城区国土资源局牛集中心所）