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水无常形——中国的实际，把握起来很难
《中华人民共和国土地管理法》1986年制定，1988年即进行了第一次修改；1998年第二次进行修订，六年后的2004年3月，全国人大第十届二次会议通过《宪法修正案》，该案涉及《国土管理法》，同年8月28日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》做出修订，这次修订因为是适宪性行为，引起世界瞩目，而2004这次“适宪修订”，其实就是即将到来的新一轮修订的序幕。 据本刊记者来自中国土地管理高层消息，自2003年起，中国国土资源部就已经展开了围绕《土地管理法》修改的大量基础研究、调研论证和意见征求工作，相关重点制度面的改革开始以出台一些政策文件方式试水，由此导致2004年中国《土地管理法》引得世界瞩目的“适宪修订”。《宪法》是国家的根本大法，因为涉宪，此次修订《土地管理法》被视为中国的一次固本之举。
出台二十二年的中国《土地管理法》，眼下面临第四次修订，这个现象源于中国国情和全球世情的复杂变化，源于国家利益、民族利益、社会阶层利益、公民个人利益等诸利益群体格局的调整，按照我们熟知的理论，是中国上层建筑体系对经济基础变革的自觉适应。
1988年、1998年和2004年先后做的三次《土地管理法》修改中，除2004年为适宪性修改，没有涉及具体制度外，其他几次都涉及了我国土地管理办法和利用方式的变革，变革的要点是“土地管理必须把耕地保护放在首位”、“必须采取世界上最严格的措施管理土地”，以用途管理制度为核心。这个在1998年《土地管理法》体现出的土地管理指导思想至今未变。据此，中国在制度层面进行了最严格的耕地保护。
当制度遇到现实国情，我们被逼上了18亿亩耕地红线的绝路。
立法，在人类的社会活动中，从来都是一种被动和后知的必然行为，中国《土地管理法》的制定与完善也从未超然于这种规律之外。该法建立于中国改革开放十年，此前中国现代意义上的土改历史跨越了漫长的六十一年。这六十一年间，从土地私有化到国有化和农村的农民集体所有，纷繁复杂的变化无不因应着社会的变化和执政者对中国国情的理解认识，显然，由于人类对自己社会认识的局限陸，我们的土改之路、立法之举，一直没有坦途，而是“山路弯弯”。
以吉林省的农村土地制度为例。1988年，土地政策制定后调整且不完善的结果是，制度缺陷以直接影响农业生产的形式凸显。主要表现为地力下降严重，规模经营遥遥无期，不合理承包已影响了农民的积极性。因此，如何完善农村土地制度成为必须尽快回答的问题。因为它不仅涉及到农业后劲的大小，对整个国民经济的发展也至关重要。大力兴办非农产业，向非农产业转移劳力，确立一个稳定的经济环境，增强非农产业的凝聚力，成为土地制度进一步完善的巨大推动力。
2004年，《土地管理法》进行了这样的修订：第二条第四款原为“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”增加了“补偿”二字，“征用”也由“征收或者征用”代替了。
但这很难说是中国国情的全部，自土地使用依法进入了有偿阶段后，出现了大量农田被占，土地纠纷剧增的现象。18亿亩基本农田红线危机即肇始于此。今天，变法再次提上日程。2008年，中国对自己这部远未成熟，尚在“年幼”却被数次修订的《土地管理法》还能做什么?
改革开放三十年，中国社会经济高速发展，特别
激荡三十年——发展的中国，需要什么?
是工业化和城镇化的进程突飞猛进，而在中国经济驶入超车道、带给国人和世人惊喜的同时，各类矛盾也开始酝酿和激发，其中，涉及国本的土地矛盾不容忽视。
土地的大量征用，致使土地管理和经济关系的矛盾日益尖锐，土地管理承载了比它自身功能更多的社会矛盾。现实告诉人们，国家实施国家土地督察制度等一些涉及土地管理的重大制度变化，亟需通过修订《土地管理法》明确下来。修改《土地管理法》已十分必要。
本刊记者曾专就土地问题到北京、云南、福建、河北、黑龙江、山西等地农村采访调查，发现我国土地问题表面上纷繁复杂，实际上主要围绕的就是两个问题，一个是非法占地，一个是非法侵占征地补偿金。而两个问题的受害者，绝大多数是失地农民，还有一部分是城市改造中的普通市民阶层。可惜的是，面对这些矛盾的形成和激化，现行《土地管理法》已显不适，并引发土地规划、土地征收、土地审批、集体土地流转和土地法律责任等制度，在很多地方形同虚设。
2004年至2006年间，全国人大在制定《物权法》的过程中，曾经试图在征地的公共利益界定、农村集体建设用地流转、农村宅基地有偿使用等方面有所突破，但经过长时间的论证，并没有取得突破。《物权法》虽然基本上沿用了《土地管理法》的规定，但由于这部涉及私权法律的出台，还是向世人发出了一个强烈的信号：中国法律在基于宪法层面的基本人权操作方面将有大的举措。相应地，人们对2008年《土地管理法》修改就有了极大的想象空间——我们能有中国的《土地法》吗?中国土地会否开始现代化意义上的私有化转变?
但据可靠消息，中国土地管理高层人士认为，目前起草《土地法》的条件尚不成熟。
我们知道，《土地管理法》与《土地法》的立法目的、解决问题的目标不同。《土地管理法》主要调整土地行政管理关系，强调土地利用规划、耕地保护、建设用地管理等内容，而《土地法》主要调整民事财产关系，偏重解决土地产权、土地权利及限制、土地登记等问题。起草《土地法》，涉及到《宪法》的根本制度和基本的政治、经济体制问题。权威人士说，解决这些问题在中国目前尚不具备条件，如，农村集体土地产权代表不明晰的问题，实际上背后是农村集体经济组织建设和改革的问题，是农村的经济体制、基层体制的问题，这方面的改革时间还很不够。再如，不动产登记制度不完善，其背后是行政管理体制的问题。这些问题的解决需要在更高层次上进行决策。
专家及权威人士的意见很明确：中国，需要等待政治和经济体制两方面的成熟来带动土地政策法律的转变。
迎接变革——中国土地，2008
2008年，中国修改《土地管理法》已成必然，那么修改的原则是什么?来自高层的信息显示，此次修改建议有几个基本原则必将得到坚持。
坚持科学发展观，创新土地管理观念，坚持以人为本，全面协调可持续发展的原則，要深入分析土地管理的各类矛盾和问题，把握构建科学发展新机制，抓住深层次矛盾和具有全局影响性的问题进行深入研究土地问题引起的社会矛盾，把握保障发展和保护资源并重的原则，合理处理中央和地方的管理关系，健全和完善土地管理各项制度。
坚持保护耕地不动摇，坚持土地用途管制制度不动 摇，不改变现行《土地管理法》的基本原則和制度框架。同时，在保护失地农民利益、经济利益调整、审批效果、责任制度等重点领域进行改革、取得一定突破，根据实践经验，对土地权利、规划管制、耕地保护、建设用地使用、土地征收与农村集体建设用地流转和执行监察等制度进行必要的补充、完善和调整。
同时，深入总结近年来土地管理改革的成果，将国家、地方出台的一系列政策且被实践证明可行的制度吸收、上升为法律。其中或包括2004年以来，国务院先后出台了28号文、31号文和3号文，国土资源以及有关部门一些文件可能在本次修改《土地管理法》中予以吸收。修改后的法律仍将坚持市场取向的改革方向，严格耕地和基本农田保护；维护农民权益；强化市场配置；节约集约用地；强化责任体系。
在上述原则指导下，具体修改内容或会设计如下几个核心问题。
在对待农民权益问题上，实现农村集体土地的财产权权能，对失地农民合理补偿，保证农民合法权益，使农村合理分享经济发展和社会进步的成果。具体为，缩小征地规模，提高对农民征地的补偿水平，在法律上规定建立稳定的对失地农民的社会保障，改革现行的补偿方式，强调同地同价和合理补偿的原則等。具体内容将包括，土地出让金提取、集体建设用地入市流转和流转收益分配、集体土地直接流转、集体土地用途变更等。
在利益分配方面，调整土地使用收益补偿和分配关系，构建新的土地使用收益分配体系，抑制政府对土地开发扩张的冲动。具体内容包括，土地收益使用和分配中，地方留成部分的土地出让金不能由本届政府用完、土地收益使用中的25％，用于建立失地农民的保障、合理划分中央、地方的分成比例、建立土地保有环节的税收，并归为地方税种等。
在体制层面，合理划分中央地方事权，适当赋予地方政府调整用地的自主权，中央强化对其用地行为的监管。具体内容包括，改革现行土地审批制度。中央只对总量严格控制和监管，赋予地方在法律规定的范围内一定的灵活调整用地的自主性，适当延长用地指标周期，允许地方政府在总量不突破的原则下有调整的余地和空间等。
最后，在权责方面，明确地方政府用地职责，实现问责制度。具体内容包括，将地方政府作为关键的责任主体纳入法律制度，不再由国土部门独自承担土地违法责任等。
另外，借鉴发达国家经验，新修订的《土地管理法》将对《物权法》中涉及土地权利和权利限制的原则性规定，进行必要的细化。
今年，有关《土地管理法》修改的信息应接不暇，专家、学界、民间、政府在一些方面的意见殊途同归，这些意见将会怎样整合，我们拭目以待。
《中华人民共和国土地管理法》1986年制定，1988年即进行了第一次修改；1998年第二次进行修订，六年后的2004年3月，全国人大第十届二次会议通过《宪法修正案》，该案涉及《国土管理法》，同年8月28日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》做出修订，这次修订因为是适宪性行为，引起世界瞩目，而2004这次“适宪修订”，其实就是即将到来的新一轮修订的序幕。 据本刊记者来自中国土地管理高层消息，自2003年起，中国国土资源部就已经展开了围绕《土地管理法》修改的大量基础研究、调研论证和意见征求工作，相关重点制度面的改革开始以出台一些政策文件方式试水，由此导致2004年中国《土地管理法》引得世界瞩目的“适宪修订”。《宪法》是国家的根本大法，因为涉宪，此次修订《土地管理法》被视为中国的一次固本之举。
出台二十二年的中国《土地管理法》，眼下面临第四次修订，这个现象源于中国国情和全球世情的复杂变化，源于国家利益、民族利益、社会阶层利益、公民个人利益等诸利益群体格局的调整，按照我们熟知的理论，是中国上层建筑体系对经济基础变革的自觉适应。
1988年、1998年和2004年先后做的三次《土地管理法》修改中，除2004年为适宪性修改，没有涉及具体制度外，其他几次都涉及了我国土地管理办法和利用方式的变革，变革的要点是“土地管理必须把耕地保护放在首位”、“必须采取世界上最严格的措施管理土地”，以用途管理制度为核心。这个在1998年《土地管理法》体现出的土地管理指导思想至今未变。据此，中国在制度层面进行了最严格的耕地保护。
当制度遇到现实国情，我们被逼上了18亿亩耕地红线的绝路。
立法，在人类的社会活动中，从来都是一种被动和后知的必然行为，中国《土地管理法》的制定与完善也从未超然于这种规律之外。该法建立于中国改革开放十年，此前中国现代意义上的土改历史跨越了漫长的六十一年。这六十一年间，从土地私有化到国有化和农村的农民集体所有，纷繁复杂的变化无不因应着社会的变化和执政者对中国国情的理解认识，显然，由于人类对自己社会认识的局限陸，我们的土改之路、立法之举，一直没有坦途，而是“山路弯弯”。
以吉林省的农村土地制度为例。1988年，土地政策制定后调整且不完善的结果是，制度缺陷以直接影响农业生产的形式凸显。主要表现为地力下降严重，规模经营遥遥无期，不合理承包已影响了农民的积极性。因此，如何完善农村土地制度成为必须尽快回答的问题。因为它不仅涉及到农业后劲的大小，对整个国民经济的发展也至关重要。大力兴办非农产业，向非农产业转移劳力，确立一个稳定的经济环境，增强非农产业的凝聚力，成为土地制度进一步完善的巨大推动力。
2004年，《土地管理法》进行了这样的修订：第二条第四款原为“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”增加了“补偿”二字，“征用”也由“征收或者征用”代替了。
但这很难说是中国国情的全部，自土地使用依法进入了有偿阶段后，出现了大量农田被占，土地纠纷剧增的现象。18亿亩基本农田红线危机即肇始于此。今天，变法再次提上日程。2008年，中国对自己这部远未成熟，尚在“年幼”却被数次修订的《土地管理法》还能做什么?
改革开放三十年，中国社会经济高速发展，特别
激荡三十年——发展的中国，需要什么?
是工业化和城镇化的进程突飞猛进，而在中国经济驶入超车道、带给国人和世人惊喜的同时，各类矛盾也开始酝酿和激发，其中，涉及国本的土地矛盾不容忽视。
土地的大量征用，致使土地管理和经济关系的矛盾日益尖锐，土地管理承载了比它自身功能更多的社会矛盾。现实告诉人们，国家实施国家土地督察制度等一些涉及土地管理的重大制度变化，亟需通过修订《土地管理法》明确下来。修改《土地管理法》已十分必要。
本刊记者曾专就土地问题到北京、云南、福建、河北、黑龙江、山西等地农村采访调查，发现我国土地问题表面上纷繁复杂，实际上主要围绕的就是两个问题，一个是非法占地，一个是非法侵占征地补偿金。而两个问题的受害者，绝大多数是失地农民，还有一部分是城市改造中的普通市民阶层。可惜的是，面对这些矛盾的形成和激化，现行《土地管理法》已显不适，并引发土地规划、土地征收、土地审批、集体土地流转和土地法律责任等制度，在很多地方形同虚设。
2004年至2006年间，全国人大在制定《物权法》的过程中，曾经试图在征地的公共利益界定、农村集体建设用地流转、农村宅基地有偿使用等方面有所突破，但经过长时间的论证，并没有取得突破。《物权法》虽然基本上沿用了《土地管理法》的规定，但由于这部涉及私权法律的出台，还是向世人发出了一个强烈的信号：中国法律在基于宪法层面的基本人权操作方面将有大的举措。相应地，人们对2008年《土地管理法》修改就有了极大的想象空间——我们能有中国的《土地法》吗?中国土地会否开始现代化意义上的私有化转变?
但据可靠消息，中国土地管理高层人士认为，目前起草《土地法》的条件尚不成熟。
我们知道，《土地管理法》与《土地法》的立法目的、解决问题的目标不同。《土地管理法》主要调整土地行政管理关系，强调土地利用规划、耕地保护、建设用地管理等内容，而《土地法》主要调整民事财产关系，偏重解决土地产权、土地权利及限制、土地登记等问题。起草《土地法》，涉及到《宪法》的根本制度和基本的政治、经济体制问题。权威人士说，解决这些问题在中国目前尚不具备条件，如，农村集体土地产权代表不明晰的问题，实际上背后是农村集体经济组织建设和改革的问题，是农村的经济体制、基层体制的问题，这方面的改革时间还很不够。再如，不动产登记制度不完善，其背后是行政管理体制的问题。这些问题的解决需要在更高层次上进行决策。
专家及权威人士的意见很明确：中国，需要等待政治和经济体制两方面的成熟来带动土地政策法律的转变。
迎接变革——中国土地，2008
2008年，中国修改《土地管理法》已成必然，那么修改的原则是什么?来自高层的信息显示，此次修改建议有几个基本原则必将得到坚持。
坚持科学发展观，创新土地管理观念，坚持以人为本，全面协调可持续发展的原則，要深入分析土地管理的各类矛盾和问题，把握构建科学发展新机制，抓住深层次矛盾和具有全局影响性的问题进行深入研究土地问题引起的社会矛盾，把握保障发展和保护资源并重的原则，合理处理中央和地方的管理关系，健全和完善土地管理各项制度。
坚持保护耕地不动摇，坚持土地用途管制制度不动 摇，不改变现行《土地管理法》的基本原則和制度框架。同时，在保护失地农民利益、经济利益调整、审批效果、责任制度等重点领域进行改革、取得一定突破，根据实践经验，对土地权利、规划管制、耕地保护、建设用地使用、土地征收与农村集体建设用地流转和执行监察等制度进行必要的补充、完善和调整。
同时，深入总结近年来土地管理改革的成果，将国家、地方出台的一系列政策且被实践证明可行的制度吸收、上升为法律。其中或包括2004年以来，国务院先后出台了28号文、31号文和3号文，国土资源以及有关部门一些文件可能在本次修改《土地管理法》中予以吸收。修改后的法律仍将坚持市场取向的改革方向，严格耕地和基本农田保护；维护农民权益；强化市场配置；节约集约用地；强化责任体系。
在上述原则指导下，具体修改内容或会设计如下几个核心问题。
在对待农民权益问题上，实现农村集体土地的财产权权能，对失地农民合理补偿，保证农民合法权益，使农村合理分享经济发展和社会进步的成果。具体为，缩小征地规模，提高对农民征地的补偿水平，在法律上规定建立稳定的对失地农民的社会保障，改革现行的补偿方式，强调同地同价和合理补偿的原則等。具体内容将包括，土地出让金提取、集体建设用地入市流转和流转收益分配、集体土地直接流转、集体土地用途变更等。
在利益分配方面，调整土地使用收益补偿和分配关系，构建新的土地使用收益分配体系，抑制政府对土地开发扩张的冲动。具体内容包括，土地收益使用和分配中，地方留成部分的土地出让金不能由本届政府用完、土地收益使用中的25％，用于建立失地农民的保障、合理划分中央、地方的分成比例、建立土地保有环节的税收，并归为地方税种等。
在体制层面，合理划分中央地方事权，适当赋予地方政府调整用地的自主权，中央强化对其用地行为的监管。具体内容包括，改革现行土地审批制度。中央只对总量严格控制和监管，赋予地方在法律规定的范围内一定的灵活调整用地的自主性，适当延长用地指标周期，允许地方政府在总量不突破的原则下有调整的余地和空间等。
最后，在权责方面，明确地方政府用地职责，实现问责制度。具体内容包括，将地方政府作为关键的责任主体纳入法律制度，不再由国土部门独自承担土地违法责任等。
另外，借鉴发达国家经验，新修订的《土地管理法》将对《物权法》中涉及土地权利和权利限制的原则性规定，进行必要的细化。
今年，有关《土地管理法》修改的信息应接不暇，专家、学界、民间、政府在一些方面的意见殊途同归，这些意见将会怎样整合，我们拭目以待。