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政策上的一次次突破,为私营经济在所有制大家庭中享受同等权利和义务,不断拓展空间
1992年,以邓小平南巡谈话为标志,中国的改革开放进入了新的发展时期。“姓社姓资”为“不争论”所取代,自上而下都把发展私营经济、积极引进外资作为增加财政收入和促进经济发展的重要手段。
同年召开的党的十四大报告指出:“在所有制结构上,以公有制包括全民所有制和集体所有制为主,个体经济、私营经济、外资经济为补充,多种经济成分共同发展,不同经济成分还可以自愿实行多种形式联合。”
所有制形式虽然各异,但可以实行相同的经营方式;同一所有制,也可以有多种经营方式——“多种经济成分长期共同发展”,意味着所有制已不再是市场经济准入的评判标准。
一种“经济成分”到所有制的一员
对所有制的评判被解构,一系列鼓励和扶持非公有制经济的新举措陆续出台。1993年11月,党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的规定》,提出“在积极促进国有经济和集体经济发展的同时,鼓励个体、私营、外资经济发展”。这是党和政府第一次提出要对“个体、私营、外资经济发展”进行“鼓励”。
“鼓励”一词,意义重大。此前,虽然有重视“个体、私营、外资经济发展”的政策,但并没有主动向非公有制经济倾斜。此次“鼓励”政策的提出,使非公有制经济慢慢地丢掉了作为次要地位的“补充”帽子。
1997年党的十五大召开,对非公有制经济的发展,给予了更加明确的政策指向。报告指出:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导,使之健康发展。这对满足人们多样化的需要,增加就业,促进国民经济的发展有重要作用。”
与十四大报告相比,十五大报告对非公有制经济的发展政策指向再一次飞跃。两个报告都强调“公有制为主体”,但后面的语言表述却有了根本性质的不同。十四大强调“多种经济成分共同发展”,十五大强调“多种所有制经济共同发展”,“多种经济成分”和“多种所有制经济”,虽然只有几个字的差别,却是所有制理论的一次历史性的突破——非公有制经济不再是附属于“所有制经济”制度之外的一种“经济成分”,而成为“所有制经济”制度之中一员了。至此,非公有制经济成为社会主义市场经济的一个重要的组成部分的地位被锁定。
政策的改变,需要以根本大法来加以确定。自1982年宪法颁布以来,形势的发展,使宪法中关于非公有制经济地位已经有了几次修改。1999年全国人大九届二次会议通过的“宪法修正案”第16条明确规定:“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”把社会主义初级阶段国家的基本经济制度,以及个体经济、私营经济等非公有制经济的地位和作用,在根本大法中予以确定。2004年十届全国人大二次会议通过的“宪法修正案”再向前进。“修正案”明确规定:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”为非公有制经济的发展,提供了法律保障的依据。
1992年9月,国家工商管理局发布《关于改进工商行政管理工作,促进改革开放和经济发展的意见》,明确表示:“支持私营企业、个体工商户与外商进行合作”,“在国家允许的范围内,积极鼓励和发展个体、私营经济”,“简化登记程序,取消不适当的限制规定”。
1993年年12月,国务院发布《中华人民共和国企业所得税暂行条例》,将国营企业和非公有制企业一视同仁,使其在市场经济的竞争中处于“同一起跑线”,以此鼓励不同所有制企业共同参与市场竞争。此后,1997年颁布的《合伙企业法》、1999年的《个人独资企业法》,以及同年外经贸部发布的《关于赋予私营企业或科研院所进出口权的暂行规定》等一系列法律法规的出台,有利地促进了非公有制经济的快速发展。
“非公36条”确立市场竞争机制
非公有制经济既然已经“登堂入室”,成为所有制大家庭的一员,必然要使其与这个大家庭的所有成员一样,享受同等的权利和义务。但是,体制性和政策性的滞后,给非公有制经济的发展带来了诸多制约因素。在融资、税收、土地使用和对外贸易等方面,非公有制经济依然没有市场准入证,难以与这个大家庭的其他成员享受同样的待遇。
为改变这种状况,2005年2月,国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“非公36条”),提出推进非公有制经济发展的7个方面36条重要措施。这是改革开放以来第一部系统、全面、有针對性的促进非公经济发展的综合性文件。
“非公36条”,给非公有制经济市场准入发了一个“通行证”:在政府文件中,第一次正式提出要“贯彻平等准入、公平待遇原则”;第一次允许非公有制经济进入垄断行业;第一次明确规定非公有制经济可平等取得矿产资源的探矿权、采矿权和商业性勘察开发;第一次允许非公有制经济进入国防科技工业领域。这个文件的核心和精髓,其实就是反垄断,倡导公平和规范,使民企和其它所有制企业处于平等的发展环境中。公平和规范的一项重要内容,就是民营企业拥有自由投资权,这是民企的基本权利,也是市场经济不可动摇的基石。
“非公36条”出台以后,国务院有关部门和各级地方政府,按照文件的要求,纷纷制定相关配套办法和实施细则,出台具体政策措施。当时各部委的配套文件有37个,至2007年底全部出齐,这还不包括各地相继下发的呼应性文件。从政策层面,这份文件已经与各部门各地方“无缝对接”。
可是,在后来的执行过程中还是出现了诸多问题。当初欢呼“非公经济春天来了”的非公有制企业家,之后不但没有感受到春天的明媚,反而与“三重门”——“铁门”、“玻璃门”和“弹簧门”——迎头相撞。
对民营资本在市场准入方面所遇到的种种障碍,人们形象地称之为“三重门”。正如有专家所指出的,“三重门”的构成,一是政府所谓的“产业政策”往往倾向于提高产业集中度、实现企业规模效益、避免散乱低和重复建设,从而“限小怕多”。二是政府的审批核准政策尺度不合理、程序不透明,存在寻租和设租的行为,加大了私营经济的进入门槛难度;三是部门利益及视私营经济为“异己力量”的传统观念也妨碍民间投资和“非公36条”的有效落实。
此外,在我国行政控制力较大、垄断性程度较高的大多数行业中,还存在着对私营资本“名义开放、实际不开放”的问题或“领了准生证,却没有户口”等普遍问题。
(作者为当代史学者)
1992年,以邓小平南巡谈话为标志,中国的改革开放进入了新的发展时期。“姓社姓资”为“不争论”所取代,自上而下都把发展私营经济、积极引进外资作为增加财政收入和促进经济发展的重要手段。
同年召开的党的十四大报告指出:“在所有制结构上,以公有制包括全民所有制和集体所有制为主,个体经济、私营经济、外资经济为补充,多种经济成分共同发展,不同经济成分还可以自愿实行多种形式联合。”
所有制形式虽然各异,但可以实行相同的经营方式;同一所有制,也可以有多种经营方式——“多种经济成分长期共同发展”,意味着所有制已不再是市场经济准入的评判标准。
一种“经济成分”到所有制的一员
对所有制的评判被解构,一系列鼓励和扶持非公有制经济的新举措陆续出台。1993年11月,党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的规定》,提出“在积极促进国有经济和集体经济发展的同时,鼓励个体、私营、外资经济发展”。这是党和政府第一次提出要对“个体、私营、外资经济发展”进行“鼓励”。
“鼓励”一词,意义重大。此前,虽然有重视“个体、私营、外资经济发展”的政策,但并没有主动向非公有制经济倾斜。此次“鼓励”政策的提出,使非公有制经济慢慢地丢掉了作为次要地位的“补充”帽子。
1997年党的十五大召开,对非公有制经济的发展,给予了更加明确的政策指向。报告指出:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导,使之健康发展。这对满足人们多样化的需要,增加就业,促进国民经济的发展有重要作用。”
与十四大报告相比,十五大报告对非公有制经济的发展政策指向再一次飞跃。两个报告都强调“公有制为主体”,但后面的语言表述却有了根本性质的不同。十四大强调“多种经济成分共同发展”,十五大强调“多种所有制经济共同发展”,“多种经济成分”和“多种所有制经济”,虽然只有几个字的差别,却是所有制理论的一次历史性的突破——非公有制经济不再是附属于“所有制经济”制度之外的一种“经济成分”,而成为“所有制经济”制度之中一员了。至此,非公有制经济成为社会主义市场经济的一个重要的组成部分的地位被锁定。
政策的改变,需要以根本大法来加以确定。自1982年宪法颁布以来,形势的发展,使宪法中关于非公有制经济地位已经有了几次修改。1999年全国人大九届二次会议通过的“宪法修正案”第16条明确规定:“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”把社会主义初级阶段国家的基本经济制度,以及个体经济、私营经济等非公有制经济的地位和作用,在根本大法中予以确定。2004年十届全国人大二次会议通过的“宪法修正案”再向前进。“修正案”明确规定:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”为非公有制经济的发展,提供了法律保障的依据。
1992年9月,国家工商管理局发布《关于改进工商行政管理工作,促进改革开放和经济发展的意见》,明确表示:“支持私营企业、个体工商户与外商进行合作”,“在国家允许的范围内,积极鼓励和发展个体、私营经济”,“简化登记程序,取消不适当的限制规定”。
1993年年12月,国务院发布《中华人民共和国企业所得税暂行条例》,将国营企业和非公有制企业一视同仁,使其在市场经济的竞争中处于“同一起跑线”,以此鼓励不同所有制企业共同参与市场竞争。此后,1997年颁布的《合伙企业法》、1999年的《个人独资企业法》,以及同年外经贸部发布的《关于赋予私营企业或科研院所进出口权的暂行规定》等一系列法律法规的出台,有利地促进了非公有制经济的快速发展。
“非公36条”确立市场竞争机制
非公有制经济既然已经“登堂入室”,成为所有制大家庭的一员,必然要使其与这个大家庭的所有成员一样,享受同等的权利和义务。但是,体制性和政策性的滞后,给非公有制经济的发展带来了诸多制约因素。在融资、税收、土地使用和对外贸易等方面,非公有制经济依然没有市场准入证,难以与这个大家庭的其他成员享受同样的待遇。
为改变这种状况,2005年2月,国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“非公36条”),提出推进非公有制经济发展的7个方面36条重要措施。这是改革开放以来第一部系统、全面、有针對性的促进非公经济发展的综合性文件。
“非公36条”,给非公有制经济市场准入发了一个“通行证”:在政府文件中,第一次正式提出要“贯彻平等准入、公平待遇原则”;第一次允许非公有制经济进入垄断行业;第一次明确规定非公有制经济可平等取得矿产资源的探矿权、采矿权和商业性勘察开发;第一次允许非公有制经济进入国防科技工业领域。这个文件的核心和精髓,其实就是反垄断,倡导公平和规范,使民企和其它所有制企业处于平等的发展环境中。公平和规范的一项重要内容,就是民营企业拥有自由投资权,这是民企的基本权利,也是市场经济不可动摇的基石。
“非公36条”出台以后,国务院有关部门和各级地方政府,按照文件的要求,纷纷制定相关配套办法和实施细则,出台具体政策措施。当时各部委的配套文件有37个,至2007年底全部出齐,这还不包括各地相继下发的呼应性文件。从政策层面,这份文件已经与各部门各地方“无缝对接”。
可是,在后来的执行过程中还是出现了诸多问题。当初欢呼“非公经济春天来了”的非公有制企业家,之后不但没有感受到春天的明媚,反而与“三重门”——“铁门”、“玻璃门”和“弹簧门”——迎头相撞。
对民营资本在市场准入方面所遇到的种种障碍,人们形象地称之为“三重门”。正如有专家所指出的,“三重门”的构成,一是政府所谓的“产业政策”往往倾向于提高产业集中度、实现企业规模效益、避免散乱低和重复建设,从而“限小怕多”。二是政府的审批核准政策尺度不合理、程序不透明,存在寻租和设租的行为,加大了私营经济的进入门槛难度;三是部门利益及视私营经济为“异己力量”的传统观念也妨碍民间投资和“非公36条”的有效落实。
此外,在我国行政控制力较大、垄断性程度较高的大多数行业中,还存在着对私营资本“名义开放、实际不开放”的问题或“领了准生证,却没有户口”等普遍问题。
(作者为当代史学者)