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一、研究设计
为真实了解苏州市区的托育机构的状况，给地方性婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系的建立与完善提供支持，笔者对苏州市区的托育机构展开了调查研究。
本研究主要采用了问卷法，围绕托育机构的性质、选址、经营等问题，使用问卷星平台发放问卷。调查对象为托育机构负责人或教师，一家机构仅填写一份问卷，总计收到有效问卷43份。在问卷调查的基础上，围绕托育机构的运营以及政策需求开展了座谈会，以补充了解问卷未涉及情况。
二、调查结果与分析
经调查，苏州市区（姑苏区、工业园区、新区、吴中区、吴江区、相城区）托育机构基本状况如下：
（一）托育机构的類型
本次调查的43所托育机构，大致可以分为以下三种类型：托幼一体化幼儿园、兼营性托育机构、独立托育机构。它们的具体数量和占比见下表。
1.托幼一体化幼儿园
这类机构的母体是幼儿园，但开设2～3岁的托班，又称小小班。在2012年以前，苏州绝大多数公办园都设有托班，主要目的是托幼衔接，让幼儿能尽快适应幼儿园的集体生活，养成良好的生活习惯。但由于3～6岁儿童入园难的问题日渐突出，从2012年起，苏州公办幼儿园全面停招托班，将所有的幼教资源全部用来解决入园难的问题。现存的托育一体化幼儿园基本为民办幼儿园，他们开设托班的主要目的是提前争取生源。
2.兼营性托育机构
为了查找相关的托育机构，研究者使用工商信息查询工具“企查查”搜索，键入“托育”，未能查到经营范围为“托育”的相关企业;键入“婴幼儿早期教育”，共搜索到19家相关企业，经营范围中包含“婴幼儿早期教育咨询服务”“婴幼儿智力开发及信息咨询”;键入“儿童看护”，搜索到10家相关企业，经营范围有“3岁以下幼儿看护服务”。
通过实地调查，研究者找到当前处于经营状态的托育机构20家，其中由早教、培训机构兼营托育共13家。这些托育机构已获得工商部门的证照，但经营范围均不是“托育”，而是“儿童看护”“艺术培训”“教育培训”“育儿指导”“早教”等。通过访谈了解到，这些机构中有12家是主营亲子早教服务、教育培训类业务，托育只是基于市场需求开设的兼营项目。
3.独立托育机构
独立托育机构在苏州市区较少，笔者总共调查到7所。它们均为民办机构，其中有5所经营不足1年，所持工商部门证照范围也并非“托育”。
【分析】
1.民办营利性托育机构占市场主导。在本次调查的43家机构中，营利性机构占79.07%，民办机构占93.03%。国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出要“充分调动社会力量积极性，大力推动婴幼儿照护服务发展，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”，目前苏州社会力量已经积极投入托育市场，但因缺乏政策引导和有效支持，整体上还是以营利性机构为主。
2.托育机构申办经营管理不规范。经由访谈了解，所有的民办托育机构申办仅需工商部门审批即可，但经营范围项目中没有“托育服务”项目。“早教”“看护”“教育培训”机构开办托育机构，也没有相关的质量评估和托育机构设置标准可循，以至于有些少儿英语培训机构想开办托育，便申报“托育服务”营业执照，但因没有“托育服务”项目存在，也没管理部门分管，只得以其他证照采取“擦边球”式的经营方式。
（二）托育机构的设置
1.机构选址
如图1所示，72.09%的托育机构位于居住人口较密集的社会周边的独立用房内，有20.93%的托育机构位于综合商业中心内，极少数机构在商务办公楼内和企事业单位内。
2.场地设施
在参与问卷调查的43家托育机构中，有38家机构场地是租赁的，其中兼营性托育机构和独立托育机构的场地100%为租赁的，托幼一体化幼儿园中有4所是社区或开发商协议免费提供场地，或自有场地。调查发现，91.3%的托幼一体化幼儿园有独立用房，而只有60%兼营性托育机构和独立托育机构有独立用房。托幼一体化幼儿园的场地平均面积为3084.83 平方米，而兼营性托育机构和独立托育机构的场地平均面积只有848.05平方米。托幼一体化幼儿园100%有户外活动场地，兼营性托育机构和独立托育机构的户外场地较难保证，仅有50%的机构有户外场地。在功能用房方面，72%的托育机构都设置有班级活动室、综合活动室、生活用房（厨房、储藏室）和服务用房（消毒间、保健观察室）。
3.机构规模
调查发现，托育机构的招生规模差异极大，有2家托育机构能招收6～7个班，总计有200多个孩子，而有2家机构却只能招到2～6个孩子。托育机构常态招生规模平均一学期为1～2个班，兼营性托育机构和独立托育机构的班级人数一般为10～15人，而托幼一体化幼儿园的班级人数相对较多，为15～25人。
【分析】
1.托育机构主要聚集在城市密集人口区域。《指导意见》要求到2025年，覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成。但实际调查发现，托育机构还是主要设置在城市入住率较高的社区周边或繁华的综合商业体内。出现这样的状况的原因主要有二：一是城市居民对于0～3岁的早期教育接受度更高;二是社区或商业中心人口密集容易招生。
2.托育机构招生存在区域差异和机构性质差异。访谈中了解到，新的经济开发区托育机构招生情况总体较好，甚至表现出供不应求的状况。而老城区、靠近郊区的托育机构招生困难，这可能与该区域的家庭教养观念和状况有关，这些区域一般会有老人帮忙照看幼儿。
3.场地设施基本符合国家基本标准。国家卫健委颁布的《托育机构设置标准（试行）》对托育机构的设置区域、设施设备、人员规模等都有相关指导意见要求，从调研的状况来看，托育机构在这些方面基本符合指导意见要求。但有户外活动场地的要求，对于托育机构来说存在一定困难，特别是开办在商业中心和办公楼内的托育机构很难有符合规范要求的户外活动场地。 （三）托育机构的运营
1.开办年限
被调查的托育机构中，开业1年及以下的占28.57%，开业2～5年的占38.1%，开业6年以上的占33.33%。
2.收费情况
75%的托育机构采取按月收费的方式，16.67%的托育机构采取按年收费的方式，8.33%的托育机构采取按学期或按季度收费的方式。16.67%的托育机构每月收费在1000～2000元之间，33.33%的托育机构每月收费在2000～3000元之间，25%的托育机构收费在3000～4000元之间，25%的托育机构收费收费在5000～10000元之间。
3.经营状况
如圖2所示，45.45 %的托育机构说自己是保本经营，31.82%的托育机构承认有微薄盈利，18.18%的托育机构说自己有亏损，只有4.55%的托育机构承认自己收益较好。对于经营支出的选项，从高到低依次为场地租赁费用、人员薪酬、设施设备（含教玩具）、耗材使用（水、电、煤等）。
【分析】
1.托育事业仍处于起步阶段。相较于幼儿园的开办历史，托育还属于新兴行业，调查中的托育机构没有一家开办满10年。这就造成两个情况：一是托育机构运营周期短，资本短期较难盈利;二是行业内缺乏成熟的示范领军机构。
2.托育机构有相对清晰的市场定位。家长的经济收入和教育观念，决定了他们对托育服务多样化的需求。调查中发现，并不是一味地低收费就一定能争取到更多的生源，有几家收费8000～9000元的托育机构，招生状况依然火爆。而有的托育机构收费并不高，但招生情况不容乐观。家长看中的是服务品质与收费的匹配度，市场也需要为不同人群提供不同层次的托育服务。
3.托育机构运营挑战与机遇并存。二胎政策放开，社会对0～3岁婴幼儿照护服务需求猛增，让不少投资者看到了发展机遇，但在实际运营过程中却困难重重。场地与人力成本的逐年增加，加之实际招生情况并未达到预期状况，使得众多托育机构较难实现盈利。
（四）托育机构的困境
1.政策困境
国家《指导意见》虽已出台，但地方性政策尚未落地，托育机构的主要归口部门也未明朗，其他相关管理监督部门职能不明确，配套管理办法和标准也未颁布，托育机构基本处于无人监管状态。托育机构负责人对此也表示十分彷徨，不知具体的政策走向。同时，托育机构负责人最关心地方上具体的扶持政策，希望得到政府的经济支撑、政策优惠以及专业的培训和指导。
2.招生困境
0～3岁阶段的教育与幼儿园、小学阶段相比，不属于刚需，除了部分家庭没人照料看管孩子必须送至托育机构以外，托育在绝大多数家长思想观念中属于可上可不上。受0～3岁阶段婴幼儿的心理和生理特点影响，婴幼儿入托容易造成分离焦虑，他们也容易受到各种季节性传染病的感染，这些都会对托育机构的招生和出勤率产生不良影响。此外，托班招生存在淡旺季之分，春季班招生多，有些托育机构旺季能招到3个班，而秋季班招生比较困难，有些托育机构淡季甚至一个班都招不满。这一些现象背后的原因是：在春季，为了让9月以后出生的幼儿更适应幼儿园，家长会选择让其入托进行适应性训练。到了秋季，这批幼儿已经入园，而新一批9月后出生的幼儿，家长觉得还未到适应性训练的时间，同时天气转凉，家长考虑到幼儿身体状况，也不愿意送托。这样的淡旺季巨大差异给经营带来困难，旺季会出现场地与教师的不足，淡季又会出现教师和场地的闲置，大大提高了托育机构的运营成本。
3.师资困境
访谈过程中，托育机构负责人一致认为师资是影响托育质量的关键因素。但目前托育行业对人才的吸引力不够，师资队伍流动性较大。因社会整体对托育行业认识不足，或者带有认识偏差，认为托育就是看管孩子，否定其专业性。行业也较难为从业者提供稳定的薪酬待遇和专业成长空间，造成师资队伍素养不够高、稳定性差等问题。
三、建议
综合调查发现，当前0～3岁托育机构的相关政策法规体系、标准规范体系、监督管理体系尚未健全，普惠优先，多元、多样、覆盖城乡的照护体系尚未建立，行业发展的科学指导及专业引领有待加强。地方政府需尽快落实《3岁以下婴幼儿照护服务指导意见》《托育机构设置标准》及《托育机构管理办法》，推出地方性政策，确立好政府各部门的职能与分工。除此以外，需把握好以下几对关系：
1.政策层面：“支持”与“规范”并举
充分发挥政府引领、政策扶持作用，制定相关法律法规标准，充分体现“支持”与“规范”并举。出台有力举措，支持社会力量办托育，支持普惠性托育创建的同时，将优惠政策条件的获得与规范经营管理挂钩。对享受优惠政策的机构加强管理，并及时给予优秀托育机构好的政策鼓励，以此形成良性循环。
2.体系构建：“全面”与“示范”结合
既要全面布点，建立多层次、多样化的0～3岁婴幼儿照护服务体系，又要优先扶持一批示范性托育机构，在全行业树立典型，推广有益的实践经验和优秀的教育实践成果。点面结合，以点带面推动行业发展。
3.队伍建设：“职前”与“职后”共进
支持高校开设婴幼儿早期教育专业，制定托育机构从业人员职业标准，探索建立婴幼儿早期发展从业人员培训课程、培养模式。强化职前、职后培训，提高从业人员的职业道德、职业知识和技能。以示范性指导服务中心为主要阵地，培养一定数量的层次高、能力强的骨干教师队伍，发挥中坚力量的辐射引领作用。
最后，托育事业发展关系千家万户，坚持家庭为主，托育为补充，多方参与，为儿童提供优质的服务，做到“幼有所育”，为妇女及家庭解除生育的后顾之忧，实现“幼有所托”。
为真实了解苏州市区的托育机构的状况，给地方性婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系的建立与完善提供支持，笔者对苏州市区的托育机构展开了调查研究。
本研究主要采用了问卷法，围绕托育机构的性质、选址、经营等问题，使用问卷星平台发放问卷。调查对象为托育机构负责人或教师，一家机构仅填写一份问卷，总计收到有效问卷43份。在问卷调查的基础上，围绕托育机构的运营以及政策需求开展了座谈会，以补充了解问卷未涉及情况。
二、调查结果与分析
经调查，苏州市区（姑苏区、工业园区、新区、吴中区、吴江区、相城区）托育机构基本状况如下：
（一）托育机构的類型
本次调查的43所托育机构，大致可以分为以下三种类型：托幼一体化幼儿园、兼营性托育机构、独立托育机构。它们的具体数量和占比见下表。
1.托幼一体化幼儿园
这类机构的母体是幼儿园，但开设2～3岁的托班，又称小小班。在2012年以前，苏州绝大多数公办园都设有托班，主要目的是托幼衔接，让幼儿能尽快适应幼儿园的集体生活，养成良好的生活习惯。但由于3～6岁儿童入园难的问题日渐突出，从2012年起，苏州公办幼儿园全面停招托班，将所有的幼教资源全部用来解决入园难的问题。现存的托育一体化幼儿园基本为民办幼儿园，他们开设托班的主要目的是提前争取生源。
2.兼营性托育机构
为了查找相关的托育机构，研究者使用工商信息查询工具“企查查”搜索，键入“托育”，未能查到经营范围为“托育”的相关企业;键入“婴幼儿早期教育”，共搜索到19家相关企业，经营范围中包含“婴幼儿早期教育咨询服务”“婴幼儿智力开发及信息咨询”;键入“儿童看护”，搜索到10家相关企业，经营范围有“3岁以下幼儿看护服务”。
通过实地调查，研究者找到当前处于经营状态的托育机构20家，其中由早教、培训机构兼营托育共13家。这些托育机构已获得工商部门的证照，但经营范围均不是“托育”，而是“儿童看护”“艺术培训”“教育培训”“育儿指导”“早教”等。通过访谈了解到，这些机构中有12家是主营亲子早教服务、教育培训类业务，托育只是基于市场需求开设的兼营项目。
3.独立托育机构
独立托育机构在苏州市区较少，笔者总共调查到7所。它们均为民办机构，其中有5所经营不足1年，所持工商部门证照范围也并非“托育”。
【分析】
1.民办营利性托育机构占市场主导。在本次调查的43家机构中，营利性机构占79.07%，民办机构占93.03%。国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出要“充分调动社会力量积极性，大力推动婴幼儿照护服务发展，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”，目前苏州社会力量已经积极投入托育市场，但因缺乏政策引导和有效支持，整体上还是以营利性机构为主。
2.托育机构申办经营管理不规范。经由访谈了解，所有的民办托育机构申办仅需工商部门审批即可，但经营范围项目中没有“托育服务”项目。“早教”“看护”“教育培训”机构开办托育机构，也没有相关的质量评估和托育机构设置标准可循，以至于有些少儿英语培训机构想开办托育，便申报“托育服务”营业执照，但因没有“托育服务”项目存在，也没管理部门分管，只得以其他证照采取“擦边球”式的经营方式。
（二）托育机构的设置
1.机构选址
如图1所示，72.09%的托育机构位于居住人口较密集的社会周边的独立用房内，有20.93%的托育机构位于综合商业中心内，极少数机构在商务办公楼内和企事业单位内。
2.场地设施
在参与问卷调查的43家托育机构中，有38家机构场地是租赁的，其中兼营性托育机构和独立托育机构的场地100%为租赁的，托幼一体化幼儿园中有4所是社区或开发商协议免费提供场地，或自有场地。调查发现，91.3%的托幼一体化幼儿园有独立用房，而只有60%兼营性托育机构和独立托育机构有独立用房。托幼一体化幼儿园的场地平均面积为3084.83 平方米，而兼营性托育机构和独立托育机构的场地平均面积只有848.05平方米。托幼一体化幼儿园100%有户外活动场地，兼营性托育机构和独立托育机构的户外场地较难保证，仅有50%的机构有户外场地。在功能用房方面，72%的托育机构都设置有班级活动室、综合活动室、生活用房（厨房、储藏室）和服务用房（消毒间、保健观察室）。
3.机构规模
调查发现，托育机构的招生规模差异极大，有2家托育机构能招收6～7个班，总计有200多个孩子，而有2家机构却只能招到2～6个孩子。托育机构常态招生规模平均一学期为1～2个班，兼营性托育机构和独立托育机构的班级人数一般为10～15人，而托幼一体化幼儿园的班级人数相对较多，为15～25人。
【分析】
1.托育机构主要聚集在城市密集人口区域。《指导意见》要求到2025年，覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成。但实际调查发现，托育机构还是主要设置在城市入住率较高的社区周边或繁华的综合商业体内。出现这样的状况的原因主要有二：一是城市居民对于0～3岁的早期教育接受度更高;二是社区或商业中心人口密集容易招生。
2.托育机构招生存在区域差异和机构性质差异。访谈中了解到，新的经济开发区托育机构招生情况总体较好，甚至表现出供不应求的状况。而老城区、靠近郊区的托育机构招生困难，这可能与该区域的家庭教养观念和状况有关，这些区域一般会有老人帮忙照看幼儿。
3.场地设施基本符合国家基本标准。国家卫健委颁布的《托育机构设置标准（试行）》对托育机构的设置区域、设施设备、人员规模等都有相关指导意见要求，从调研的状况来看，托育机构在这些方面基本符合指导意见要求。但有户外活动场地的要求，对于托育机构来说存在一定困难，特别是开办在商业中心和办公楼内的托育机构很难有符合规范要求的户外活动场地。 （三）托育机构的运营
1.开办年限
被调查的托育机构中，开业1年及以下的占28.57%，开业2～5年的占38.1%，开业6年以上的占33.33%。
2.收费情况
75%的托育机构采取按月收费的方式，16.67%的托育机构采取按年收费的方式，8.33%的托育机构采取按学期或按季度收费的方式。16.67%的托育机构每月收费在1000～2000元之间，33.33%的托育机构每月收费在2000～3000元之间，25%的托育机构收费在3000～4000元之间，25%的托育机构收费收费在5000～10000元之间。
3.经营状况
如圖2所示，45.45 %的托育机构说自己是保本经营，31.82%的托育机构承认有微薄盈利，18.18%的托育机构说自己有亏损，只有4.55%的托育机构承认自己收益较好。对于经营支出的选项，从高到低依次为场地租赁费用、人员薪酬、设施设备（含教玩具）、耗材使用（水、电、煤等）。
【分析】
1.托育事业仍处于起步阶段。相较于幼儿园的开办历史，托育还属于新兴行业，调查中的托育机构没有一家开办满10年。这就造成两个情况：一是托育机构运营周期短，资本短期较难盈利;二是行业内缺乏成熟的示范领军机构。
2.托育机构有相对清晰的市场定位。家长的经济收入和教育观念，决定了他们对托育服务多样化的需求。调查中发现，并不是一味地低收费就一定能争取到更多的生源，有几家收费8000～9000元的托育机构，招生状况依然火爆。而有的托育机构收费并不高，但招生情况不容乐观。家长看中的是服务品质与收费的匹配度，市场也需要为不同人群提供不同层次的托育服务。
3.托育机构运营挑战与机遇并存。二胎政策放开，社会对0～3岁婴幼儿照护服务需求猛增，让不少投资者看到了发展机遇，但在实际运营过程中却困难重重。场地与人力成本的逐年增加，加之实际招生情况并未达到预期状况，使得众多托育机构较难实现盈利。
（四）托育机构的困境
1.政策困境
国家《指导意见》虽已出台，但地方性政策尚未落地，托育机构的主要归口部门也未明朗，其他相关管理监督部门职能不明确，配套管理办法和标准也未颁布，托育机构基本处于无人监管状态。托育机构负责人对此也表示十分彷徨，不知具体的政策走向。同时，托育机构负责人最关心地方上具体的扶持政策，希望得到政府的经济支撑、政策优惠以及专业的培训和指导。
2.招生困境
0～3岁阶段的教育与幼儿园、小学阶段相比，不属于刚需，除了部分家庭没人照料看管孩子必须送至托育机构以外，托育在绝大多数家长思想观念中属于可上可不上。受0～3岁阶段婴幼儿的心理和生理特点影响，婴幼儿入托容易造成分离焦虑，他们也容易受到各种季节性传染病的感染，这些都会对托育机构的招生和出勤率产生不良影响。此外，托班招生存在淡旺季之分，春季班招生多，有些托育机构旺季能招到3个班，而秋季班招生比较困难，有些托育机构淡季甚至一个班都招不满。这一些现象背后的原因是：在春季，为了让9月以后出生的幼儿更适应幼儿园，家长会选择让其入托进行适应性训练。到了秋季，这批幼儿已经入园，而新一批9月后出生的幼儿，家长觉得还未到适应性训练的时间，同时天气转凉，家长考虑到幼儿身体状况，也不愿意送托。这样的淡旺季巨大差异给经营带来困难，旺季会出现场地与教师的不足，淡季又会出现教师和场地的闲置，大大提高了托育机构的运营成本。
3.师资困境
访谈过程中，托育机构负责人一致认为师资是影响托育质量的关键因素。但目前托育行业对人才的吸引力不够，师资队伍流动性较大。因社会整体对托育行业认识不足，或者带有认识偏差，认为托育就是看管孩子，否定其专业性。行业也较难为从业者提供稳定的薪酬待遇和专业成长空间，造成师资队伍素养不够高、稳定性差等问题。
三、建议
综合调查发现，当前0～3岁托育机构的相关政策法规体系、标准规范体系、监督管理体系尚未健全，普惠优先，多元、多样、覆盖城乡的照护体系尚未建立，行业发展的科学指导及专业引领有待加强。地方政府需尽快落实《3岁以下婴幼儿照护服务指导意见》《托育机构设置标准》及《托育机构管理办法》，推出地方性政策，确立好政府各部门的职能与分工。除此以外，需把握好以下几对关系：
1.政策层面：“支持”与“规范”并举
充分发挥政府引领、政策扶持作用，制定相关法律法规标准，充分体现“支持”与“规范”并举。出台有力举措，支持社会力量办托育，支持普惠性托育创建的同时，将优惠政策条件的获得与规范经营管理挂钩。对享受优惠政策的机构加强管理，并及时给予优秀托育机构好的政策鼓励，以此形成良性循环。
2.体系构建：“全面”与“示范”结合
既要全面布点，建立多层次、多样化的0～3岁婴幼儿照护服务体系，又要优先扶持一批示范性托育机构，在全行业树立典型，推广有益的实践经验和优秀的教育实践成果。点面结合，以点带面推动行业发展。
3.队伍建设：“职前”与“职后”共进
支持高校开设婴幼儿早期教育专业，制定托育机构从业人员职业标准，探索建立婴幼儿早期发展从业人员培训课程、培养模式。强化职前、职后培训，提高从业人员的职业道德、职业知识和技能。以示范性指导服务中心为主要阵地，培养一定数量的层次高、能力强的骨干教师队伍，发挥中坚力量的辐射引领作用。
最后，托育事业发展关系千家万户，坚持家庭为主，托育为补充，多方参与，为儿童提供优质的服务，做到“幼有所育”，为妇女及家庭解除生育的后顾之忧，实现“幼有所托”。