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[摘要]非政府组织的公共性是其基本属性,源于参与“市场失灵”与“政府失灵”后参与公共产品供给,公共性可以从公共需要、社会公共责任、社会公共资源、公共领域四个方面来理解,同时这四个方面也存在公共性的悖论。
[关键词]非政府组织;公共性;公共产品
非政府组织是一个非常模糊的概念,学界争议颇多,对于非政府组织的特性学界归纳也不尽相同,目前比较权威的是萨拉蒙提出的“结构——运作定义”,即将具有以下特征的组织界定为非政府组织:组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性、非宗教性、非政治性。笔者认为,对于非政府组织而言,公共性亦是其基本属性,公共性的保持是非政府组织承担其社会功能的保证,也是对非政府组织进行考量的基本依据。
一、非政府组织公共性的缘起
需要是人的本性,也是人自身存在的必要性,人的需要纷繁复杂,大致可以分为两类:一类是“私人个别需要”,一类是“社会公共需要”。相对应的,满足“私人个别需要”的产品称为私人产品,满足“社会公共需要”的产品称为公共产品。萨缪尔森认为,公共产品与私人产品的根本区别在于公共产品消费的非竞争性和受益的非排他性,也正因此特性,作为私人产品供给的市场主体,不愿或者没有能力供给公共产品,即产生“市场失灵”,公众只能依靠按社会契约原则构建的政府来供给公共产品。但是政府单独供给公共产品,形式比较单一,加之其垄断性,缺乏降低成本增加产出的内在动力,往往导致低效率,甚至产生寻租行为,继而导致“政府失灵”。“市场失灵”与“政府失灵”的双重困境使得公众不得不寻求解决公共产品问题的第三种途径,即非政府组织参与供给。
随着研究的不断深入,人们发现萨缪尔森所指的公共产品和私人产品只是两种极端,现实中存在着大量介于两者之间的准公共产品?譹?訛(quasi-public goods),准公共产品具有拥挤性和局部的排它性特点,可以通过某种技术实现排他性,如有线电视的加密。另外一个角度来讲,随着制度的变迁、科技的发展,公共产品的性质也可能会发生变化,即由纯公共产品转化为准公共产品。
准公共产品的存在为政府之外的其他主体参与供给提供了可能,布坎南的俱乐部产品理论及科斯《经济学上的灯塔》理论证明了这一点,而且更有效率[1]。准公共产品尤其是俱乐部产品,由于存在着“选择性进入”的方式及排他性技术,可以通过会员制的方式有效地将“搭便车者”排除在外,因此可以由相关受益群体共同组织或参加一定的非政府组织,通过非政府组织来供给这种公共产品。因而,对于产品的供给问题,我们有了一个基本的思路与框架:
至此,我们可以推出,由于“市场失灵”与“政府失灵”的并存,对于公众公共需求的解决,客观上需要政府之外的其他组织来解决这一问题,即由存在这一共同需求的主体通过“社会契约”形成一种类比于政府组织之外的另外一种公共组织形式——非政府组织,满足这种共同需求。从这个角度讲,非政府组织存在的价值要义是满足社会公众的这种共同需求,也就是说,价值取向的公共性是非政府组织存在的根本要义之一。
二、非政府组织公共性的诠释
“公共性是在公共领域与私人领域、公共部门与私人部门分化与分立的过程中被提出来的”[2],“公”是指“以集体生活为中心取向以及在这种取向基础上所建立起来的占有形态和活动内容”[3],“私”则是指“个人中心取向前提下所具有的占有形态和活动内容”[4]。公共性作为非政府组织的属性,是指非政府的活动应该以公共性作为基本的价值追求,在活动中运用公共资源,实现公众的公共利益,进而实现社会公共责任。具体而言,非政府组织的公共性可以从以下几个方面来理解:
第一,非政府组织活动的价值取向在于满足公共需要。“市场失灵”、“政府失灵”双重困境下,公众以“契约”的形式自愿成立或参加非政府组织满足自己多样化的公共需要。虽然这种契约不具有普遍的约束力,对契约之外的公众缺乏约束力,但是非政府组织本质上却区别于市场主体的私人取向,表现为活动的集体取向,这种多样化的集体取向能更好地回应公众多样化的需求,高效率的供给公共产品,既避免了市场主体“搭便车倾向”,又弥补了政府单独供给的低效与失衡。非政府组织的这种集体取向的价值观,是非政府组织存在与发展变化的根本要求与社会依据,也是对非政府组织考量的根本依据。
第二,非政府组织责任取向为社会公共责任?譺?訛。“每一个组织必须承担所有与其有关的员工、环境、顾客和其他与组织有关联的人和事的全部责任”[5],基于公众的社会力量及公益精神所组成的非政府组织,其在参与治理、供给公共产品的过程中负有不可推卸的社会公共责任。虽然非政府组织利益关系主体的多样化使其责任多样化,但“普通市民对第三部门所有者的感觉,就像他们对于政府的感觉一样”[6],公共使命使得非政府组织责任具备一个基本特征即责任的公共取向,在于“公共利益与公众信任的维持”[7]。
第三,非政府组织所运用资源为社会公共资源。学界对于非政府组织资源的归属问题虽有争议,但多数学者将其定位为“公益产权”。非政府组织的资源无论其来源如何,只要经由法律规定的所有权变更程序,就完成所有权的变更,但此时并不意味着非政府组织获取所有权。以权能论,所有权可分为占有、使用、收益、处分四种权能,非政府组织仅仅获取占有、使用及公益目的的处分权能,其他权能应归属于社会,即非政府组织仅仅享受资源的管理使用权。所以非政府组织所运用资源为“社会公共资源”,因其没有获取收益权能,所以资源的收益不能用于内部成员的分红,仅仅能按照组织的使命进行使用。
第四,非政府组织活动空间为独立的公共领域。非政府组织的活动空间既非公共权力构成的国家领域,也非纯粹经济领域,是一种介于私人生活与公共权威之间的社会公众自由表达观点与需求的领域,“在这个领域中,像公共意见这样的事物能够生成”[8]。在这种公共领域中,非政府组织实行网络化组织结构,而不是官僚制组织结构,所有成员平等参与、平等协商,形成多样性的观点,政府组织不能干涉非政府组织的运营,以保持其独立性。再者,这个领域不同于私人领域,因而非政府组织运行过程必须保持公正、公开,将其信息对利益相关主体进行披露,并接受其监督。
三、非政府组织公共性的悖论
公共性是非政府组织的基本属性,但实践中非政府组织挪用善款、贪污腐败等事件时常发生,不得不对以志愿性公益或互益为宗旨的非政府组织进行深入的思考与研究,理论上,如政府一样,非政府组织的公共性亦存在悖论。为论述方便,笔者依照公共性的四个特点进行论述。
第一,非政府组织满足公共需要价值取向的悖论。源于满足社会公众需求的非政府组织应以公共性作为其基本属性,这种推断包含着一个重要的前提假设,即道德人假设,即无论参加非政府组织的成员还是捐赠于非政府组织资源的相关主体都是道德人,毫无私利,其目标价值追求与非政府组织的使命方向一致。然而,非政府组织源于公众满足自身需求的需要,虽然这种需求具备了共同成分,即公共性的特征,“人们为之奋斗的一切,都与他们的利益有关”[9],正如公共选择理论所定论,没有理由认为源于市场领域的“理性经济人”进入公共领域之后就完全变成“道德人”,无论是非政府组织成员或者利益关系人还是非政府组织本身都有着自身利益最大化的倾向,即非政府组织中理性经济人有两类,一类是组成成员与其他利益相关人,一类是非政府组织自身。
第二,非政府组织责任取向为社会公共责任的悖论。非政府组织理应承担与其使命相关的社会公共责任,维持公共利益,满足公众多样化的需求,但也正因如此,非政府组织不像政府一样是统一化的组织,有着统一化的目标导向与行动机制,呈现多元化特征,这种多元化导致非政府组织之间产生冲突的可能性,甚至生存危机。采用“企业手段”与“非营利精神”操作模式的非政府组织,难免会受到理性经济人动机的支配,产生营利行为,导致“非政府组织失灵”,无法完成其应该完成的社会责任。另外,缺乏有效监督的情景之下,“非政府组织所承担的社会责任实际上就成为虚拟的社会责任,成为对于一个组织及其内部成员来说没有约束机制的责任”[10]。
第三,非政府运用社会公共资源的悖论。非政府组织资源来源的广泛性及产权界定的公益性带来两个方面的问题。首先,监督的难题,学界把非政府组织资源界定为“社会公共资源”,由谁监督、怎么监督成为难题,捐赠者捐赠之后无权再干涉所捐赠资金运营,加之信息不对称,很难进行实质性监督,受益者更无权监督,实践中发生的挪用善款等行为也因此而起;其次筹资方式易导致公共性的偏移,非政府组织为获取捐赠或政府支持,易倾向于捐赠者的爱好,使组织自身的价值取向有所侧重,导致萨拉蒙所谓的“慈善的特殊主义”与“慈善组织的家长制作风”,因而满足社会公众多元化需求的价值取向受到冲击。
第四,非政府组织活动空间为独立公共领域的悖论。非政府组织与政府在供给公共产品层面的关系学界仍有争论,其独立性却是共识,但因为非政府组织的资金很大一部分来源于政府的划拨或者捐赠,同时,在政策模式中,政府也以法律或者政策导引非政府组织向有利于政府自身的方向发展,这种状况使得很多非政府组织独立性受到一定的影响,甚至“使得这此组织丧失独立性,发展为准政府组织”[11],成为政府公共权力的附庸,我国非政府组织呈现的“官民二重性”即是最好的例证。政府的干涉导致非政府组织失去自己的公共性,不能按照自身的规则形成公共意见,导致非政府组织自身公共领域的丧失。
[注释]
?譹?訛美国经济学家曼昆将其分为两类:一类是共有资源,具有竞争性但是不具有排他性,另一类是自然垄断,不具有竞争性但是具有排他性.详见曼昆:《经济学原理》,北京大学出版社,1999年第二版。
?譺?訛责任一词,笔者采用广义的观点,即一是组织分内之事,二是没有做好分内之事所应当承担的过失。
[参考文献]
[1]古加明.论我国农村公共产品供给的市场化.学术论坛,2007(1).
[2][3][4]张康之,李传军.公共行政学.北京大学出版社,2007(1).
[5]彼得·德鲁克.功能社会.曾琳译.机械工业出版社,2007(1).
[6]虞维华.发达国家非营利组织公共责任的概念转型分析.学会,2008(7).
[7]蔡磊.论非营利组织的公共责任机制.学术探索,2004(4).
[8]哈贝马斯.公共领域的结构转型.上海学林出版社,1999.
[9]马克思恩格斯选集(第1卷).人民出版社,1995.
[10]孔繁斌.从限制结社自由到监管公共责任——中国政府社团管制正当性及其制度改革.中国行政管理,2005(2).
[11]谢岳.后现代国家“第三部门”运动评述.复旦大学学报,2000(4).
[作者简介]牛纪国(1980—),男,山东临沂人,山东政法学院教师。
[关键词]非政府组织;公共性;公共产品
非政府组织是一个非常模糊的概念,学界争议颇多,对于非政府组织的特性学界归纳也不尽相同,目前比较权威的是萨拉蒙提出的“结构——运作定义”,即将具有以下特征的组织界定为非政府组织:组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性、非宗教性、非政治性。笔者认为,对于非政府组织而言,公共性亦是其基本属性,公共性的保持是非政府组织承担其社会功能的保证,也是对非政府组织进行考量的基本依据。
一、非政府组织公共性的缘起
需要是人的本性,也是人自身存在的必要性,人的需要纷繁复杂,大致可以分为两类:一类是“私人个别需要”,一类是“社会公共需要”。相对应的,满足“私人个别需要”的产品称为私人产品,满足“社会公共需要”的产品称为公共产品。萨缪尔森认为,公共产品与私人产品的根本区别在于公共产品消费的非竞争性和受益的非排他性,也正因此特性,作为私人产品供给的市场主体,不愿或者没有能力供给公共产品,即产生“市场失灵”,公众只能依靠按社会契约原则构建的政府来供给公共产品。但是政府单独供给公共产品,形式比较单一,加之其垄断性,缺乏降低成本增加产出的内在动力,往往导致低效率,甚至产生寻租行为,继而导致“政府失灵”。“市场失灵”与“政府失灵”的双重困境使得公众不得不寻求解决公共产品问题的第三种途径,即非政府组织参与供给。
随着研究的不断深入,人们发现萨缪尔森所指的公共产品和私人产品只是两种极端,现实中存在着大量介于两者之间的准公共产品?譹?訛(quasi-public goods),准公共产品具有拥挤性和局部的排它性特点,可以通过某种技术实现排他性,如有线电视的加密。另外一个角度来讲,随着制度的变迁、科技的发展,公共产品的性质也可能会发生变化,即由纯公共产品转化为准公共产品。
准公共产品的存在为政府之外的其他主体参与供给提供了可能,布坎南的俱乐部产品理论及科斯《经济学上的灯塔》理论证明了这一点,而且更有效率[1]。准公共产品尤其是俱乐部产品,由于存在着“选择性进入”的方式及排他性技术,可以通过会员制的方式有效地将“搭便车者”排除在外,因此可以由相关受益群体共同组织或参加一定的非政府组织,通过非政府组织来供给这种公共产品。因而,对于产品的供给问题,我们有了一个基本的思路与框架:
至此,我们可以推出,由于“市场失灵”与“政府失灵”的并存,对于公众公共需求的解决,客观上需要政府之外的其他组织来解决这一问题,即由存在这一共同需求的主体通过“社会契约”形成一种类比于政府组织之外的另外一种公共组织形式——非政府组织,满足这种共同需求。从这个角度讲,非政府组织存在的价值要义是满足社会公众的这种共同需求,也就是说,价值取向的公共性是非政府组织存在的根本要义之一。
二、非政府组织公共性的诠释
“公共性是在公共领域与私人领域、公共部门与私人部门分化与分立的过程中被提出来的”[2],“公”是指“以集体生活为中心取向以及在这种取向基础上所建立起来的占有形态和活动内容”[3],“私”则是指“个人中心取向前提下所具有的占有形态和活动内容”[4]。公共性作为非政府组织的属性,是指非政府的活动应该以公共性作为基本的价值追求,在活动中运用公共资源,实现公众的公共利益,进而实现社会公共责任。具体而言,非政府组织的公共性可以从以下几个方面来理解:
第一,非政府组织活动的价值取向在于满足公共需要。“市场失灵”、“政府失灵”双重困境下,公众以“契约”的形式自愿成立或参加非政府组织满足自己多样化的公共需要。虽然这种契约不具有普遍的约束力,对契约之外的公众缺乏约束力,但是非政府组织本质上却区别于市场主体的私人取向,表现为活动的集体取向,这种多样化的集体取向能更好地回应公众多样化的需求,高效率的供给公共产品,既避免了市场主体“搭便车倾向”,又弥补了政府单独供给的低效与失衡。非政府组织的这种集体取向的价值观,是非政府组织存在与发展变化的根本要求与社会依据,也是对非政府组织考量的根本依据。
第二,非政府组织责任取向为社会公共责任?譺?訛。“每一个组织必须承担所有与其有关的员工、环境、顾客和其他与组织有关联的人和事的全部责任”[5],基于公众的社会力量及公益精神所组成的非政府组织,其在参与治理、供给公共产品的过程中负有不可推卸的社会公共责任。虽然非政府组织利益关系主体的多样化使其责任多样化,但“普通市民对第三部门所有者的感觉,就像他们对于政府的感觉一样”[6],公共使命使得非政府组织责任具备一个基本特征即责任的公共取向,在于“公共利益与公众信任的维持”[7]。
第三,非政府组织所运用资源为社会公共资源。学界对于非政府组织资源的归属问题虽有争议,但多数学者将其定位为“公益产权”。非政府组织的资源无论其来源如何,只要经由法律规定的所有权变更程序,就完成所有权的变更,但此时并不意味着非政府组织获取所有权。以权能论,所有权可分为占有、使用、收益、处分四种权能,非政府组织仅仅获取占有、使用及公益目的的处分权能,其他权能应归属于社会,即非政府组织仅仅享受资源的管理使用权。所以非政府组织所运用资源为“社会公共资源”,因其没有获取收益权能,所以资源的收益不能用于内部成员的分红,仅仅能按照组织的使命进行使用。
第四,非政府组织活动空间为独立的公共领域。非政府组织的活动空间既非公共权力构成的国家领域,也非纯粹经济领域,是一种介于私人生活与公共权威之间的社会公众自由表达观点与需求的领域,“在这个领域中,像公共意见这样的事物能够生成”[8]。在这种公共领域中,非政府组织实行网络化组织结构,而不是官僚制组织结构,所有成员平等参与、平等协商,形成多样性的观点,政府组织不能干涉非政府组织的运营,以保持其独立性。再者,这个领域不同于私人领域,因而非政府组织运行过程必须保持公正、公开,将其信息对利益相关主体进行披露,并接受其监督。
三、非政府组织公共性的悖论
公共性是非政府组织的基本属性,但实践中非政府组织挪用善款、贪污腐败等事件时常发生,不得不对以志愿性公益或互益为宗旨的非政府组织进行深入的思考与研究,理论上,如政府一样,非政府组织的公共性亦存在悖论。为论述方便,笔者依照公共性的四个特点进行论述。
第一,非政府组织满足公共需要价值取向的悖论。源于满足社会公众需求的非政府组织应以公共性作为其基本属性,这种推断包含着一个重要的前提假设,即道德人假设,即无论参加非政府组织的成员还是捐赠于非政府组织资源的相关主体都是道德人,毫无私利,其目标价值追求与非政府组织的使命方向一致。然而,非政府组织源于公众满足自身需求的需要,虽然这种需求具备了共同成分,即公共性的特征,“人们为之奋斗的一切,都与他们的利益有关”[9],正如公共选择理论所定论,没有理由认为源于市场领域的“理性经济人”进入公共领域之后就完全变成“道德人”,无论是非政府组织成员或者利益关系人还是非政府组织本身都有着自身利益最大化的倾向,即非政府组织中理性经济人有两类,一类是组成成员与其他利益相关人,一类是非政府组织自身。
第二,非政府组织责任取向为社会公共责任的悖论。非政府组织理应承担与其使命相关的社会公共责任,维持公共利益,满足公众多样化的需求,但也正因如此,非政府组织不像政府一样是统一化的组织,有着统一化的目标导向与行动机制,呈现多元化特征,这种多元化导致非政府组织之间产生冲突的可能性,甚至生存危机。采用“企业手段”与“非营利精神”操作模式的非政府组织,难免会受到理性经济人动机的支配,产生营利行为,导致“非政府组织失灵”,无法完成其应该完成的社会责任。另外,缺乏有效监督的情景之下,“非政府组织所承担的社会责任实际上就成为虚拟的社会责任,成为对于一个组织及其内部成员来说没有约束机制的责任”[10]。
第三,非政府运用社会公共资源的悖论。非政府组织资源来源的广泛性及产权界定的公益性带来两个方面的问题。首先,监督的难题,学界把非政府组织资源界定为“社会公共资源”,由谁监督、怎么监督成为难题,捐赠者捐赠之后无权再干涉所捐赠资金运营,加之信息不对称,很难进行实质性监督,受益者更无权监督,实践中发生的挪用善款等行为也因此而起;其次筹资方式易导致公共性的偏移,非政府组织为获取捐赠或政府支持,易倾向于捐赠者的爱好,使组织自身的价值取向有所侧重,导致萨拉蒙所谓的“慈善的特殊主义”与“慈善组织的家长制作风”,因而满足社会公众多元化需求的价值取向受到冲击。
第四,非政府组织活动空间为独立公共领域的悖论。非政府组织与政府在供给公共产品层面的关系学界仍有争论,其独立性却是共识,但因为非政府组织的资金很大一部分来源于政府的划拨或者捐赠,同时,在政策模式中,政府也以法律或者政策导引非政府组织向有利于政府自身的方向发展,这种状况使得很多非政府组织独立性受到一定的影响,甚至“使得这此组织丧失独立性,发展为准政府组织”[11],成为政府公共权力的附庸,我国非政府组织呈现的“官民二重性”即是最好的例证。政府的干涉导致非政府组织失去自己的公共性,不能按照自身的规则形成公共意见,导致非政府组织自身公共领域的丧失。
[注释]
?譹?訛美国经济学家曼昆将其分为两类:一类是共有资源,具有竞争性但是不具有排他性,另一类是自然垄断,不具有竞争性但是具有排他性.详见曼昆:《经济学原理》,北京大学出版社,1999年第二版。
?譺?訛责任一词,笔者采用广义的观点,即一是组织分内之事,二是没有做好分内之事所应当承担的过失。
[参考文献]
[1]古加明.论我国农村公共产品供给的市场化.学术论坛,2007(1).
[2][3][4]张康之,李传军.公共行政学.北京大学出版社,2007(1).
[5]彼得·德鲁克.功能社会.曾琳译.机械工业出版社,2007(1).
[6]虞维华.发达国家非营利组织公共责任的概念转型分析.学会,2008(7).
[7]蔡磊.论非营利组织的公共责任机制.学术探索,2004(4).
[8]哈贝马斯.公共领域的结构转型.上海学林出版社,1999.
[9]马克思恩格斯选集(第1卷).人民出版社,1995.
[10]孔繁斌.从限制结社自由到监管公共责任——中国政府社团管制正当性及其制度改革.中国行政管理,2005(2).
[11]谢岳.后现代国家“第三部门”运动评述.复旦大学学报,2000(4).
[作者简介]牛纪国(1980—),男,山东临沂人,山东政法学院教师。