论文部分内容阅读
关键词：竞争中性;公平;效率;国有企业
过去五六年间，竞争中性（或其之前的译法“竞争中立”），成为一个关注度越来越高的研究议题。有观点认为，竞争中性在学理上是一个相对中性的概念;①也有观点认为，国外推行的以竞争中性原则为核心内容的国有企业条款是制度非中性的，带有强烈的歧视性。②有观点认为，国有企业改革方向是向竞争中性趋近与收敛的，③引入竞争中性原则，有助于加快我国的国有企业改革;也有观点认为，引入竞争中性原则，我国将面临政策定位失误而落入国际贸易保护主义陷阱和经济阶段性波动的潜在风险。④以上有关竞争中性的观点争议，其实是由竞争中性的复杂的理论内涵与制度特性所决定的。2018年，我国在中美贸易冲突的背景下，开始考虑竞争中性原则的政策应用问题。在将竞争中性原则同我國社会主义市场经济制度相结合的过程中，需要审慎把握其随时间与应用情境变化的政策上的可塑性。
一、竞争中性与竞争中性原则的政策目标
竞争中性（Competitive neutrality），是一个有很强的理论可塑性的概念。以下将从译法谈起，阐释这个概念作为一类政策思路或政策原则的内涵以及其追求的政策目标的复杂性与局限性。
（一）从“竞争中立”到“竞争中性”
从2012年起，国内有关注“Competitive neutrality”的研究者，他们采用了“竞争中立”的译法。①2017年，才出现了“竞争中性”的译法。②2018年，我国政府官员表态中使用了“竞争中性”的提法，在此之后，后一译法变得越来越流行。
在译法上有争议的“neutrality”一词，源自于“neutral”。不同学科对同一概念，会采用不同的译法。在政治学和法学领域，习惯性地将这个词译作为“中立”，指对不同立场保持不偏不倚的态度，或者说，在冲突情况下，选择不站边（not to side in a conflict）、不带偏见。在体育领域，“中立”场地指的是不属于竞技双方中的任何一方的场地。相对接近于政治学和法学领域的用法。在生物与化学领域，“neutral”通常被译作为“中性”，意指取介于两种相对性质之间的性质。在经济学领域，“neutrality”的常见应用，见诸于“货币中性”（money neutrality），意指供给量增长的货币具有不影响实际产出水平的性质。
笔者曾使用过“竞争中立”的译法，当时便感受到，这一概念在理论内涵上具有很强的可塑性。③比如说，它所约束的制度客体，到底是企业，还是企业及其背后的政府？在理论内涵不甚明晰的情况下，将其译作“竞争中立”，或是“竞争中性”，各自有合理性。如果译作“竞争中立”，从字义上讲，强调的是以政府为中心，意指政府对不同企业主体，坚持不偏不倚、一视同仁的政策立场。如果译作“竞争中性”，强调的是从不同企业主体的视角来看，政府政策应该符合公平竞争要求而不应该对企业之间竞争局势产生干预性或偏离性的影响。在很多文献中，上述两个方面是所讨论的现实问题的一体两面。
本文采用了“竞争中性”这一译法。一是尊重官方表态的用法惯例。二是从政策应用来考虑这一概念的更为恰当的内涵。如果我们使用“竞争中立”的表达，其隐含的假设更侧重于以政府为政策主体，赋予政府行为很高的能动性。在现代市场经济体系中，政府对市场运行的潜在影响是巨大的。④那种政府对于市场竞争不产生任何影响的政策观点，不过是一种空想市场经济。在实践中，有一类问题是，政府的能动性越高，越有可能造成对有效和公平竞争市场的背离与扭曲的风险。在现实中，有些深度参与市场活动的政府机构，发挥着低效、无效，甚至是负面性的作用，这类现象并不罕见。如何努力避免政府因其积极行动而造成的消极的政策影响，这是当前提升我国竞争政策质量的一个关键性问题。“neutrality”有一个语义是：“不易引人注意的”“不活动、停滞的状态”。当我们将“neutrality”一词用于竞争政策领域时，追求的理想状态是，政府作为政策主体，在参与市场活动时，应该尽可能地做到无为而治，对于参与竞争的各方企业主体均不予以任何主观的鼓励或帮助，对有可能扰动企业公平竞争的任何政策活动，保持必要的谨慎与克制。因此，本文将“competitive neutrality”中的“neutrality”译作“中性”，这接近于货币中性政策中的“中性”的含义，即不影响市场有效运行的竞争政策。
（二）竞争中性原则的政策目标
虽然我们不难给竞争中性做出定义，但要将给定的竞争中性的内涵落实到政策层面去，绝非易事这是因为，竞争中性属于问题导向、应用导向的政策思路或政策原则。在实践中，没有任何一个国家能够确保其政策绝对符合竞争中性的要求。充分竞争的市场经济体系的一个基本特征，是市场上同时存续为数众多的高度差异化的企业。从特征各异的企业的角度来看，永远不可能存在所谓的绝对公平的竞争规则。竞争中性在政策目标上的复杂性及其在政策应用中的局限性决定了，在竞争中性原则下，每个国家都有立足自身国情构建相适宜的政策目标和施予自由裁量权的必要的政策空间。
前文给出的竞争中性的定义，即推行不影响市场有效运行的竞争政策，对有可能扰动企业公平竞争的任何政策活动，保持必要的谨慎与克制，通过减少政策不公平来促进经济效率的提升。这一表述，同时指向了两个政策目标，一方面，包括了对公平竞争的政策目标的考虑，另一方面，也包括了对经济效率目标的考虑。有时候，追求公平竞争的政策目标，有助于达成经济效率目标，二者是一致的;但是有时，追求公平竞争的政策目标，并不必然导致经济效率目标的达成。理想的竞争中性原则，追求的是既体现经济效率又体现公平竞争的政策目标，这属于一种少有争议、有百利而无一弊的情形。除这种情形之外，还存在另外两种复杂情况，它们使得有关竞争中性原则的决策，成为富有挑战性的政策议题。
一方面，是一味强调竞争公平的政策目标却不一定能体现经济效率目标的情况。OECD在倡导竞争中性原则的政策应用时，将政策目标更多地放在公平竞争上，主张“为所有企业营造公平竞争的市场环境”。美国是倡导将竞争中性引入国际多边贸易规则体系的主要力量，强调的也是追求公平竞争的政策目标。公平竞争的政策目标，适用于市场经济体系发育相对比较成熟的国家，也适用于作为经济发展水平大体相接近的国家之间的对等经贸规则。对于市场经济体系发育水平不那么高的发展中国家而言，情况复杂得多，这些国家需要考虑竞争公平的政策目标看似合理却不一定适用的情况。对于欧美发达国家而言，追求竞争公平，对这些国家的已经有较强国际竞争力的行业领导企业是最为有利的，但对于为数众多的发展中国家及其相对弱小的、仍在加速成长过程中的企业而言，却很有可能是不利的。澳大利亚作为世界上拥有最完备的竞争中性政策体系的国家，在20世纪90年代的竞争政策改革中追求的目标主要是经济效率方面的，即要“消除国有企业参与重大商业活动时所造成的资源配置扭曲及相应的效率损失”。澳大利亚在执行竞争中性政策时，以取得的改革收益大于改革成本为前提条件。本世纪以来，OECD在总结和推广澳大利亚经验时，淡化了这方面的务实做法，将侧重点集中放在保障公平竞争的政策目标上。对此，我们需要有清醒的认识，应将公平竞争的政策目标更多地和提升经济效率结合起来，着力将那些已经造成明显效率损失与严重后果的领域，作为竞争中性原则施力的重点与优先环节;那些经济效率损失不明显或有明显争议的，可以暂做搁置处理。 另一方面，是看似违背公平竞争的政策目标却有可能体现出经济效率与社会效益的情况。有些反竞争中性（Reverse competitive neutrality）的政策，从内容与形式上看，明显违背了政策公平目标，却是一个国家，特别是后发展国家实现经济效率目标或社会目标所必须的。典型做法，比如，后发展国家推行的产业政策;在经济起飞阶段，专门针对外资企业或大企业而制定的鼓励性的投资政策;针对国有企业的一些限制性政策，像对国有企业管理自主权的限制、对国有企业的投资与多元化决策的限制、对普遍服务义务的特殊要求，等等。这些政策，明显与公平竞争的政策目标不一致，提高了某些企业相对于其他所有制企业竞争的成本，却很有可能适应发展中国家的国情，有助于降低其整体经济的发展成本或降低履行社会福利的总体目标的成本。在实践中，也有一类问题，即这类政策的初衷往往是好的，却带来了事与愿违的经济后果，这又会触发减政放权和减少干预的政策改革。面对种种现实情境，我们需要对其中的错综复杂的政策的利弊得失进行综合权衡与取舍。原则上讲，政策成本高于政策收益的竞争中性政策措施，不宜推行。
竞争中性的政策目标的复杂性还在于，我们需要清醒地认识到一点，即使全力追求竞争中性的政策目标，仅靠竞争中性政策，不足以确保市场上的公平竞争。确保公平竞争的市场格局，需要多方面的政策举措的共同发力，需要经济因素与政治、科技、文化等其他方面因素的协同与交互作用。尤其是在涉及国有企业的有关问题上，如果没有国有企业改革及与之相匹配的、不断完善的公司治理体系，大量的实践问题是难以真正解决好的。
二、竞争中性原则的制度实践
尽管“竞争中性”一词看似简单直白，但从竞争中性原则的制度化实践历程看，其制度特性比较复杂，具有跨层次性和多面相性的特点，竞争中性原则所对应的具体政策内涵，随时间与应用情境变化而不断变化。①
（一）作为国家竞争政策组成部分的竞争中性
竞争中性可以作为一个国家在国内实行的经济制度，通常是作为从属于中观层次的竞争政策的组成部分。竞争，是市场经济制度的核心性安排。在一个国家的比较成熟的市场经济制度体系中，竞争政策是其他经济政策的基础，②且通常被视作与产业政策相区别的政策工具。在欧美市场经济国家竞争政策发展之初，各国政策重点主要放在对市场主体的反竞争行为、即反垄断行为的规制上，后来，逐步加大了对政府的反竞争行为的规制力度。③如果说，反垄断，属于竞争政策的第一类问题;反政府的反竞争行为，则属于竞争政策的第二类问题。竞争中性原则，主要与竞争政策的第二类问题有关，即针对政府介入经济活动所带来的竞争扭曲或不公平竞争问题，且主要与政府因所有权因素而对市场竞争产生的负面影响有关。
澳大利亚是全世界第一个也是迄今为止唯一的在其国内系统推行了以竞争中性政策为重要组成部分的全面性的竞争政策改革的国家。其改革背景是，20世纪70年代中后期至80年代，为促进国家生产率的提升，澳大利亚推行了一系列的经济自由化政策，但直到80年代后期，受全球性股灾的冲击与影响，其经济仍处于滑坡状态，且国有企业经营不善问题越来越突出。1991年3月12日，连续担任四届总理的鲍勃·霍克（Bob Hawke）发布了“建设有竞争力的澳大利亚”的声明，除对外继续降低关税外，还提出了要努力消除国内市场的竞争政策壁垒，将竞争引入那些因受到产业管制或国有产权保护而长时期处在舒适区的国有部门和国有企业中去——霍克称其为最具雄心、最复杂，同时也是最有可能取得大的进展的改革举措。这一改革思路的提出，与澳大利亚特殊的行政区划的基本国情有关。澳大利亚由6个州组成，州政府有一定的立法权，而联邦政府不能予以干预——霍克称此运行状态，更像是“6个经济体，而非1个”。在澳大利亚特殊的行政与司法体制下，联邦法规并不能有效约束和影响州层级的竞争政策，各级国有企业受到“国家免责”原则的法律保护。霍克提倡新联邦主义（the new federalism），至上而下地对政府事务进行整体性的改革。在1991年6月30日至31日于悉尼召开的特别总理（Pre?miers）会议上，各州一致同意，打造国家竞争政策（National Competition Policy，NCP）。
1991年12月，霍克卸任，时任财政部长、自由派的保罗·基廷（Hon Paul Keating）接任总理，延续了霍克的政策思路。在1992年2月的声明中，基廷将国家竞争政策，视作90年代澳大利亚经济社会发展战略的七大要素之一。同年10月4日，基廷政府在结构调整委员会下设了一个子委员会，任命弗雷德里克·希尔默（Frederick George Hilmer）为主席，系统审查在全国推行竞争政策改革的机会。1993年8月25日，该委员会提交了《国家竞争政策审查》报告，简称“希尔默报告”（The Hilmer Report）。希尔默报告将“竞争中性”作为国家竞争政策的六大措施①之一而提出来。1994年2月25日，澳大利亚政府决定，采纳希尔默报告的大多数建议，推进微观经济改革。
自1995年起，澳大利亚确定了至2005年为期十年的竞争政策改革计划。照此计划，各级政府每年将对其改革进展进行回顾与报告。澳大利亚联邦政府制定了执行改革计划的奖励政策（the competi?tion payments），以鼓励各州政府及地方政府按照承诺协议，在电力、天然气、交通和水力设施等公共事业领域推进竞争中性的政策改革。凡履行承诺、取得了令人满意的改革进展的地方政府，可以获得奖励金;未履行好的地方政府，将失去相应的奖励金，以作为惩罚。在2003至2004年度的评估中，24%的奖励金没有被支付出去，各地改革明显提速后，奖励金才在随后几個月间陆续发放到位。②
从其十余年的实践情况看，澳大利亚在竞争中性政策方面的努力取得了一定的成绩，但也存在一些深层次的难以解决的问题。首先，竞争中性政策无法一劳永逸解决国有企业的问题。其次，尽管重大商业活动基本都进入了受竞争中性政策规范的范围之内，但其政策覆盖面仍有待拓展，尤其是在特殊产业领域，竞争中性政策进展较慢。再次，投诉机制与程序虽然逐步建立起来了，仍然有待改进与完善。最后，大多数国有企业的投资回报率长期低于商业化水平。 （二）作为国家与国家之间经贸规则的竞争中性
竞争中性也可以被用作不同国家之间有关国际贸易活动的协定规则。2003年，澳大利亚在和新加坡签订自由贸易协定时，第一次将其国内法中趋于成熟的竞争中性条款，写入了跨国协议的文本内容之中。澳大利亚和新加坡这两个国家都有国有企业，这一规则对双方构成了对等的约束。2005年，美国在与澳大利亚签订自由贸易协定时，也引入了这一制度安排。按照美国的要求，澳大利亚将竞争中性条款的适用范围从本国的国有企业和民营企业，扩展到了在澳大利亚设立的美资企业。
2008年国际金融危机是一个转折性的时点。为应对危机，无论是发达国家，还是新兴市场经济国家，纷纷加强了国家对市场的介入与干预。美国在自身经济霸权出现衰弱迹象的情况下，开始对以中国为代表的新兴经济国家在国际经贸交往中日趋占优的发展态势以及其国有企业不断提高的影响力予以警惕。首当其冲的是对金融危机前后浮现出来的众多财力雄厚的国家主权基金的批评。③
2011年，对竞争中性而言，是一个有转折意义的年份。这一年5月3日，美国国务院负责经济、能源和农业事务的副国务卿罗伯特·霍马茨（Robert Hormats）在华盛顿召开的美中年度对话（AmCham-Chi?na’s Annual DC Dialogue）上，以竞争中性为主题发言。④霍马茨将全球经济中对美国企业构成竞争威胁的力量，指向了与西方的自由模式截然不同的国家资本主义（state capitalism），他认为，法国、日本、韩国都曾经在历史上奉行过国家资本主义，而中国是国家资本主义的“当下最成功的践行者”。霍马茨指出，在国家资本主义模式中，受国家支持的企业（包括国有企业），相对那些没有国家支持的跨国公司而言，开展的是不公平竞争。对此，霍马茨首次代表美国官方，明确将“竞争中性”作为应对国家资本主义挑战的新的理论与政策工具，主张将针对国有企业的规范性条款纳入国际贸易规则体系，以确保美国企业的全球竞争力。霍马茨表示，正在与OECD合作构建竞争中性框架指引，用作解决国家资本主义所带来的各种问题。据霍马茨所说，OECD形成竞争中性框架之后，美国将说服新兴的和发展中的经济体采纳它。
霍马茨的言论，在随后几年间被贯彻实施。美国在《跨太平洋伙伴关系协议》（Trans-Pacific Part?nership Agreement，TPP）等双边或多边贸易安排中不遗余力地推动竞争中性规则的国际法化，①视其为“面向21世纪”的高标准规则之一。②2012年，在欧盟和美国《关于国际投资共同原则的声明》中，竞争中性被导入了双方正在商议的《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（Transatlantic Trade and Investment Part?nership，TTIP）。在美国的强力推动下，竞争中性逐步实现了从少数几个国家之间适用的贸易规则，向更加广泛的国际贸易规则中的标准性的制度配置转变。
（三）作为国有企业公司治理原则的竞争中性
竞争中性还可以作为微观层次国有企业的公司治理原则，用于规范企业经营活动，同时，也可以拓展为对政府与国有企业之间关系的规制。OECD在为竞争中性原则与国有企业公司治理这二者牵线搭桥方面，发挥了至关重要的作用。早在20世纪末，OECD就同时关注着两个方面的研究议题：一是国有企业公司治理问题;二是竞争政策问题。之前，欧盟国家遵守的欧共体条约（EC Treaty）中有关于竞争政策的專门规定，但这些规定并不特别关注企业的所有权因素。因此，OECD对两个议题的研究，在相当长的一段时间里，是分别进行的。2004年6月，OECD竞争委员会召集讨论了有关公共部门或国家实体的市场竞争活动的监管问题，第一次将研究视角锁定在国有企业与竞争政策两个议题的交集上，讨论了在公共部门领域国家所有权介入商业活动而造成的竞争扭曲的实践问题。③在应对有关的实践问题时，荷兰、瑞典等欧洲国家，并没有使用竞争中性这个概念，而是各自在本国的竞争法制度框架内，寻找解决方案。2005年，OECD发布了《国有企业公司治理指引》。可见，在面对不同的研究侧重点的选择时，OECD将工作重点暂时放在了国有企业公司治理的议题上。
直到2008年国际金融危机之后，OECD的研究立场才伴随着形势变化而出现了转变。随着以美国为代表的发达国家与以中国为代表的新兴经济体国家的竞争冲突的焦点越来越聚焦在以国家力量为支撑的国有企业群体上，OECD的研究侧重点，逐步从不那么关注企业所有制特性的竞争政策，转向了日益突出国有企业的所有制特殊性的公司治理问题。2009年2月，OECD召开了全球竞争论坛，讨论国家产业政策如何培育和偏护国家冠军企业，又如何与竞争政策相冲突。④同年10月，OECD竞争委员会发布报告，明确地将竞争中性原则与国有企业问题关联在一起。这份报告里使用的是“竞争中性原则”，而不是“竞争中性政策”。⑤OECD的观点是，有鉴于反垄断等竞争政策手段在保障国有企业与私营企业之间的公平竞争方面独木难支的状况，同意将“竞争中性”这个概念原则性地运用于对各国国有企业的规制，即除少数例外情况外，原则上应该使竞争政策同等适用于国有企业和非国有企业。当然，OCED的研究者非常清楚，在现实中，真要做到围绕竞争中性原则，形成一个完整的政策体系，这对一国政府而言是巨大的挑战。
与霍马茨的发言相呼应，2011年5月，OECD迎来了50周年纪念日，在其主席的大会致辞中，强调了所有企业信守竞争中性原则的必要性。①也就在这个月，OECD发布了《竞争中性与国有企业：挑战和政策选择》，明确将竞争中性引入国有企业实践的立场，这份报告指出，遵守OECD国有企业公司治理指引，对实现竞争中性大有助益。②2012年发布的《竞争中性：确保国营企业和私营企业之间的公平竞争环境》，详细阐述了有关竞争中性的八项要求。霍马茨的发言，明确提及了八项要求中的税收中性、债务中性、监管中性、商业回报率、真实成本定价这五项，他反复提到的政府对于企业的扭曲竞争的支持涵盖了有关补贴和政府采购的内容，这些也涵盖在八项要求之中。八项要求还包括对国有企业组织形式合理化及对公共服务义务的核算这两个方面。这既是澳大利亚在其政策改革实践中的经验，也是OECD倡导的国有企业治理原则中的内容。 国内有不少文献讨论了这八项要求的内容，本文在此强调两点有关OECD论述的竞争中性原则与澳大利亚实践的竞争中性政策的差别。第一，二者在制度内涵的层次上，有所差别。澳大利亚有关竞争中性内涵的理解更加偏向中观层次，依托于宏观层次的国家竞争政策改革框架。OECD所论述的竞争中性原则偏向于微观层次，与OECD持续关注各国国有企业治理的知识背景有关。第二，二者在制度实践安排上，存在明显差别。澳大利亚的竞争中性政策实践强调建立竞争中立投诉与调查机制、定期审查机制，这些安排是具体的和有实际操作意义的。而OECD论述的竞争中性是原则性的、建议性的，其制度设计中融入了澳大利亚的政策实践内容，但又不止于此，添加了更多的理论探讨的理想色彩。有些文献在论述竞争中性问题时，奉OECD文本为圭臬或指南，对这种本本主义倾向，需要引起注意和予以避免。
三、竞争中性原则在我国的政策应用
我国正在政策层面引入竞争中性原则，这种变化发生在中美贸易冲突的背景之下，既有加快改革开放的内在需要，又有应对来自外部的制度变革压力的现实考虑。近年来，竞争中性原则已经作为对我国竞争政策的补充和完善工具来使用了。未来，是否将竞争中性原则与国有企业改革进行更加紧密的连接，有待观察。
（一）作为竞争政策的有机组成部分
2018年是中美经贸摩擦年。竞争中性原则，则是中美贸易谈判中的一个重要关切点。9月24日，国务院新闻办发表了《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书。9月25日，美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）、日本经济贸易和工业部部长世耕弘成（Hiroshige Seko）和欧盟贸易委员西西莉亚·玛姆斯托姆（Cecilia Malmstrom）签署了“美日欧联合声明”，③表达了对第三国非市场导向的政策和做法的共同关切，提及了在经贸规则上的考虑，其中一项重要内容是强调了确保公平竞争的重要性，考虑制定有效的规则来解决国有企业扭曲市场行为和有害的补贴行为的问题。具体涉及行为如国有银行对低信用水平公司的贷款，包括有政府隐性担保的情况;政府或政府控制的投资基金所做的非商业性的股权投资;非商业性的债转股;投入的优惠价，包括双重定价;对重组乏力的困难企业的补贴;导致或维持产能过剩的补贴。这一联合声明表明，在美国连续数年的大力推动之下，日本与欧盟对以中国为代表的新兴经济体的“国家冠军企业”、国有企业在全球经济竞争中的不利影响的观点，有所认同。
2018年10月，我国就有关竞争中性原则的问题表明了立场。首先，10月5日，在阿根廷举行的2018年二十国集团工商峰会（B20）上，我国代表发表声明，反对了B20政策建议文件中片面突出国有企业扭曲市场竞争的议题。B20峰会中有关贸易和投资的文件，将未来多边贸易体系的第一项议程指向了与国家相关的竞争扭曲问题，要求二十国集团（G20）确保其国有企业不获取非商业支持，从而确保投资和贸易领域的公平竞争。在政策建议中，第一项即为按照竞争中性原则，纠正国有企业的扭曲行为。①随后，10月14日，中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上表示：“考虑以竞争中性原则对待国有企业。”然后，10月15日，国务院新闻办举办了2018年前三季度中央企业经济运行情况发布会，国务院国资委新闻发言人彭华岗在答记者问时表示：国有企业改革目标同竞争中性原则是一致的;中国提倡所有制中立，反对因企业所有制的不同而设置不同的规则，反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。
综合上述情况来看，一方面，我国反对以美国为首的西方国家将其认定正确的规则强加于我方，强烈抵制对发展中国家迅速壮大的国有企业的歧视性批评，因为这些做法本身違背了构建全球的公平和开放竞争的市场经济体系的要求;另一方面，从本国国情出发，我们愿意积极主动地运用竞争中性原则来帮助国有企业深化改革，包括促进形成公平竞争的市场体系和加快推进国有企业改革。
2018年12月24日，李克强总理首次在国务院常务会议上使用了“竞争中性原则”的表述，随后，又在2019年3月5日的《2019年政府工作报告》中使用，并与当年部署实施的优化营商环境的工作进行了结合。按照相关会议精神，我国正在按照竞争中性原则，加快清理修改相关法规制度，力争在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标、行业监管等方面，完善国家、省、市、县四级政府全覆盖的公平竞争审查制度，建立投诉举报、第三方评估等机制，实现对各类所有制企业、对大中小企业一视同仁的平等对待。
到目前为止，我国对竞争中性原则，是作为补充和完善竞争政策的工具来使用的。过去，我们的竞争政策主要体现为反垄断政策，强调规制市场主体的反竞争行为，也就是解决竞争政策的第一类问题。现在，针对国民经济运行中出现的现实情况和问题，我们已经在着手解决竞争政策的第二类问题，即解决政府不当干预市场的经济活动及由此造成的排除或限制竞争行为的问题，希望能够通过建立和完善公平竞争审查制度，发挥竞争政策在连接“市场在配置资源中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”之间的纽带②作用。具体而言，在用地、资金等要素获取环节，在企业准入许可、资质标准、经营运行等行业监管环节，以及在政府采购和招投标领域这几个方面，各级政府正在加快清理和纠正各级政府或相关机构针对不同所有制企业的歧视性做法，或是在没有法律依据的情况下做出的差异性规定。
我国的做法，与澳大利亚旗帜鲜明地将竞争中性原则同国有企业改革相挂钩的做法不同。到目前为止，我们仍然只是在考虑如何将竞争中性原则运用于国有企业改革。也就是说，我们已经在运用竞争中性原则来帮助解决竞争政策的第二类问题，但我们并没有像澳大利亚那样，将竞争中性问题指向主要与国有企业相关的问题。这种处理方式，乍看起来，和欧盟国家过去的做法相接近。欧盟国家重视竞争政策，甚至提出了竞争政策应该优先于成员国的产业政策。③在相当长的时期里，大部分OECD国家的竞争法作为历史悠久且发展成熟的竞争法规，本身不考虑企业的所有制因素，而只是考虑企业经营行为是否扭曲市场公平竞争。①这也就是前文提及的，为什么从2004年至2008年间，OECD关注了澳大利亚的竞争中性实践，却仍然将其主要放在竞争政策的框架下进行研究。对于大部分OECD国家而言，国有企业经营活动的范围和影响力有限，少数特殊的国有企业有豁免竞争法规制的特权，而这些制度对其市场经济体系正常运行，没有大的妨碍。我国的国情，显然不同于这些OECD国家的情况。 （二）竞争中性原则与国有企业改革
我国的国有企业量大面广，在国民经济中发挥举足轻重的作用。这种国情决定了，尽管人们普遍认同于竞争中性原则之于我国国有企业改革的潜在的积极意义，但对竞争中性原则到底应该如何具体运用于国有企业改革的有关问题，仍然是需要审慎研究的。
首先，是政策立场问题。一方面，竞争中性原则，同我国国有企业改革方向有相一致的地方，有其政策应用的合理性一面。例如，竞争中性原则可以进一步硬化对国有企业的预算约束。②另一方面，我们反对以美国为代表的欧美国家对国有企业的所有制歧视，强调欧美国家不要戴有色眼镜看待国有企业。出于对美国在国际贸易规则上不公平与不对等的霸凌行为的顾虑，我们不愿意冒然承诺以其主张的规则，来改革国有企业。到底是将竞争中性主要作为在国内推行的竞争政策原则来运用，还是将竞争中性作为国家与国家之间的贸易规则，再或者是作为主要针对国有企业的非竞争性行为的约束规范来接受，这一基本性的政策立场问题，属于从决策层面上需要予以明确的问题。
其次，是理论层面的问题。将竞争中性原则和我国国有企业改革关联在一起，需要解决好如何正确理解“竞争中性”与“所有制中立”的关系的问题。自2018年底提出以来，“所有制中立”这个概念已经在我国理论界引起了争议。如果说，竞争中性是一个已经有相当的研究基础的概念和政策原则，那么，“所有制中立”则是“一个模糊不清的概念”。③继“所有制中立”这个模糊不清的概念之后，又出现了“所有制中性”这个更加模糊的概念，甚至上升为“所有制中性论”。有观点认为，“中性”原则可以进一步延展到“所有制中性”，而“竞争中性”和“所有制中性”这两个“中性”原则的内核，同我国的基本经济制度的内涵以及“两个毫不动摇”的要求是一致的，强调的都是市场经济的规律，即各种市场主体的所有制成分在政策环境、法律保障、要素供给等方面，俱应平等竞争、一视同仁。④对此，也有观点指出，“所有制中性论”试图糅合“所有制中立”和“竞争中性”这两个概念，但混淆和淡化了企业的所有制属性。⑤更有观点直指，“所有制中立”是行不通的，从根本上违反了马克思主义。⑥
本文理解，“所有制中立”一词的出现，其实际目的在于用以抵制和化解国外强加于我国的竞争中性改革中的不恰当的制度压力，其用意是好的。如果忽略掉这一层实用主义的考虑，将“所有制中立”这样一个为实用主义目的而造的概念，简单地引入理论争论或试图将它用于平抑理论争执，这种处理方式欠妥当。如果“所有制中性”和“竞争中性”一致，就不需要另提“所有制中性”了;如果“所有制中性”或“所有制中立”，和“競争中性”有不相一致的理论内涵，那就应该将有关概念的理论研究工作做得更加扎实。无论采取哪一种研究的出发点，是主张“所有制中立”，还是批判“所有制中立论”，我们都应该坚持有利于解决当前我国经济改革发展实践中的难点问题的基本立场，力求发挥出竞争中性原则对助力我国深化改革的积极意义，以避免我们原本有意推进的与竞争中性原则相一致的促进市场公平竞争的改革任务，遭受理论纷争的不必要的困扰。
最后，是政策实施在技术层面的问题。OECD的报告曾指出，在世界范围内，争取对竞争中性原则的支持，这是一件相对容易办成的事，但将竞争中性原则付诸实践，却是一件要难得多的事。①举一例而言，如确保商业回报率这项要求，无论它在理论上多么雄辩和有说服力，但在各国国有企业的经营活动中，普遍表现苍白和较难以经得起长期的实践检验。至于其他方面的要求，正如前文已经阐述的，我们的国情决定了贯彻实施有关政策的难度不容小觑。过去十年，OECD力推竞争中性原则，多数OECD国家表示，愿意在其综合竞争政策体系或竞争法中融入竞争中性原则。这些国家都是市场经济体系比较发达的国家，国有经济占比低，不存在像澳大利亚那样推进系统性改革的情况。对像中国这样的市场经济仍然处于完善过程中的大国而言，将竞争中性原则系统性地运用到竞争政策改革以及国有企业改革中去，必将涉及对整个国家的竞争法规、政府补贴、政府采购、税收、行业监管、国有企业运营管理、会计核算等各个相关领域的法规政策的重新调整与一致化。
综上所述，我们不宜孤立地思考竞争中性原则，而应该积极稳妥地对待竞争中性原则与国有企业改革及其他领域改革的关联性。否则，对实现公平竞争、提升经济效率和提高国有企业绩效水平的多重政策目标而言，竞争中性原则只是一项效用比较有限的政策工具。
过去五六年间，竞争中性（或其之前的译法“竞争中立”），成为一个关注度越来越高的研究议题。有观点认为，竞争中性在学理上是一个相对中性的概念;①也有观点认为，国外推行的以竞争中性原则为核心内容的国有企业条款是制度非中性的，带有强烈的歧视性。②有观点认为，国有企业改革方向是向竞争中性趋近与收敛的，③引入竞争中性原则，有助于加快我国的国有企业改革;也有观点认为，引入竞争中性原则，我国将面临政策定位失误而落入国际贸易保护主义陷阱和经济阶段性波动的潜在风险。④以上有关竞争中性的观点争议，其实是由竞争中性的复杂的理论内涵与制度特性所决定的。2018年，我国在中美贸易冲突的背景下，开始考虑竞争中性原则的政策应用问题。在将竞争中性原则同我國社会主义市场经济制度相结合的过程中，需要审慎把握其随时间与应用情境变化的政策上的可塑性。
一、竞争中性与竞争中性原则的政策目标
竞争中性（Competitive neutrality），是一个有很强的理论可塑性的概念。以下将从译法谈起，阐释这个概念作为一类政策思路或政策原则的内涵以及其追求的政策目标的复杂性与局限性。
（一）从“竞争中立”到“竞争中性”
从2012年起，国内有关注“Competitive neutrality”的研究者，他们采用了“竞争中立”的译法。①2017年，才出现了“竞争中性”的译法。②2018年，我国政府官员表态中使用了“竞争中性”的提法，在此之后，后一译法变得越来越流行。
在译法上有争议的“neutrality”一词，源自于“neutral”。不同学科对同一概念，会采用不同的译法。在政治学和法学领域，习惯性地将这个词译作为“中立”，指对不同立场保持不偏不倚的态度，或者说，在冲突情况下，选择不站边（not to side in a conflict）、不带偏见。在体育领域，“中立”场地指的是不属于竞技双方中的任何一方的场地。相对接近于政治学和法学领域的用法。在生物与化学领域，“neutral”通常被译作为“中性”，意指取介于两种相对性质之间的性质。在经济学领域，“neutrality”的常见应用，见诸于“货币中性”（money neutrality），意指供给量增长的货币具有不影响实际产出水平的性质。
笔者曾使用过“竞争中立”的译法，当时便感受到，这一概念在理论内涵上具有很强的可塑性。③比如说，它所约束的制度客体，到底是企业，还是企业及其背后的政府？在理论内涵不甚明晰的情况下，将其译作“竞争中立”，或是“竞争中性”，各自有合理性。如果译作“竞争中立”，从字义上讲，强调的是以政府为中心，意指政府对不同企业主体，坚持不偏不倚、一视同仁的政策立场。如果译作“竞争中性”，强调的是从不同企业主体的视角来看，政府政策应该符合公平竞争要求而不应该对企业之间竞争局势产生干预性或偏离性的影响。在很多文献中，上述两个方面是所讨论的现实问题的一体两面。
本文采用了“竞争中性”这一译法。一是尊重官方表态的用法惯例。二是从政策应用来考虑这一概念的更为恰当的内涵。如果我们使用“竞争中立”的表达，其隐含的假设更侧重于以政府为政策主体，赋予政府行为很高的能动性。在现代市场经济体系中，政府对市场运行的潜在影响是巨大的。④那种政府对于市场竞争不产生任何影响的政策观点，不过是一种空想市场经济。在实践中，有一类问题是，政府的能动性越高，越有可能造成对有效和公平竞争市场的背离与扭曲的风险。在现实中，有些深度参与市场活动的政府机构，发挥着低效、无效，甚至是负面性的作用，这类现象并不罕见。如何努力避免政府因其积极行动而造成的消极的政策影响，这是当前提升我国竞争政策质量的一个关键性问题。“neutrality”有一个语义是：“不易引人注意的”“不活动、停滞的状态”。当我们将“neutrality”一词用于竞争政策领域时，追求的理想状态是，政府作为政策主体，在参与市场活动时，应该尽可能地做到无为而治，对于参与竞争的各方企业主体均不予以任何主观的鼓励或帮助，对有可能扰动企业公平竞争的任何政策活动，保持必要的谨慎与克制。因此，本文将“competitive neutrality”中的“neutrality”译作“中性”，这接近于货币中性政策中的“中性”的含义，即不影响市场有效运行的竞争政策。
（二）竞争中性原则的政策目标
虽然我们不难给竞争中性做出定义，但要将给定的竞争中性的内涵落实到政策层面去，绝非易事这是因为，竞争中性属于问题导向、应用导向的政策思路或政策原则。在实践中，没有任何一个国家能够确保其政策绝对符合竞争中性的要求。充分竞争的市场经济体系的一个基本特征，是市场上同时存续为数众多的高度差异化的企业。从特征各异的企业的角度来看，永远不可能存在所谓的绝对公平的竞争规则。竞争中性在政策目标上的复杂性及其在政策应用中的局限性决定了，在竞争中性原则下，每个国家都有立足自身国情构建相适宜的政策目标和施予自由裁量权的必要的政策空间。
前文给出的竞争中性的定义，即推行不影响市场有效运行的竞争政策，对有可能扰动企业公平竞争的任何政策活动，保持必要的谨慎与克制，通过减少政策不公平来促进经济效率的提升。这一表述，同时指向了两个政策目标，一方面，包括了对公平竞争的政策目标的考虑，另一方面，也包括了对经济效率目标的考虑。有时候，追求公平竞争的政策目标，有助于达成经济效率目标，二者是一致的;但是有时，追求公平竞争的政策目标，并不必然导致经济效率目标的达成。理想的竞争中性原则，追求的是既体现经济效率又体现公平竞争的政策目标，这属于一种少有争议、有百利而无一弊的情形。除这种情形之外，还存在另外两种复杂情况，它们使得有关竞争中性原则的决策，成为富有挑战性的政策议题。
一方面，是一味强调竞争公平的政策目标却不一定能体现经济效率目标的情况。OECD在倡导竞争中性原则的政策应用时，将政策目标更多地放在公平竞争上，主张“为所有企业营造公平竞争的市场环境”。美国是倡导将竞争中性引入国际多边贸易规则体系的主要力量，强调的也是追求公平竞争的政策目标。公平竞争的政策目标，适用于市场经济体系发育相对比较成熟的国家，也适用于作为经济发展水平大体相接近的国家之间的对等经贸规则。对于市场经济体系发育水平不那么高的发展中国家而言，情况复杂得多，这些国家需要考虑竞争公平的政策目标看似合理却不一定适用的情况。对于欧美发达国家而言，追求竞争公平，对这些国家的已经有较强国际竞争力的行业领导企业是最为有利的，但对于为数众多的发展中国家及其相对弱小的、仍在加速成长过程中的企业而言，却很有可能是不利的。澳大利亚作为世界上拥有最完备的竞争中性政策体系的国家，在20世纪90年代的竞争政策改革中追求的目标主要是经济效率方面的，即要“消除国有企业参与重大商业活动时所造成的资源配置扭曲及相应的效率损失”。澳大利亚在执行竞争中性政策时，以取得的改革收益大于改革成本为前提条件。本世纪以来，OECD在总结和推广澳大利亚经验时，淡化了这方面的务实做法，将侧重点集中放在保障公平竞争的政策目标上。对此，我们需要有清醒的认识，应将公平竞争的政策目标更多地和提升经济效率结合起来，着力将那些已经造成明显效率损失与严重后果的领域，作为竞争中性原则施力的重点与优先环节;那些经济效率损失不明显或有明显争议的，可以暂做搁置处理。 另一方面，是看似违背公平竞争的政策目标却有可能体现出经济效率与社会效益的情况。有些反竞争中性（Reverse competitive neutrality）的政策，从内容与形式上看，明显违背了政策公平目标，却是一个国家，特别是后发展国家实现经济效率目标或社会目标所必须的。典型做法，比如，后发展国家推行的产业政策;在经济起飞阶段，专门针对外资企业或大企业而制定的鼓励性的投资政策;针对国有企业的一些限制性政策，像对国有企业管理自主权的限制、对国有企业的投资与多元化决策的限制、对普遍服务义务的特殊要求，等等。这些政策，明显与公平竞争的政策目标不一致，提高了某些企业相对于其他所有制企业竞争的成本，却很有可能适应发展中国家的国情，有助于降低其整体经济的发展成本或降低履行社会福利的总体目标的成本。在实践中，也有一类问题，即这类政策的初衷往往是好的，却带来了事与愿违的经济后果，这又会触发减政放权和减少干预的政策改革。面对种种现实情境，我们需要对其中的错综复杂的政策的利弊得失进行综合权衡与取舍。原则上讲，政策成本高于政策收益的竞争中性政策措施，不宜推行。
竞争中性的政策目标的复杂性还在于，我们需要清醒地认识到一点，即使全力追求竞争中性的政策目标，仅靠竞争中性政策，不足以确保市场上的公平竞争。确保公平竞争的市场格局，需要多方面的政策举措的共同发力，需要经济因素与政治、科技、文化等其他方面因素的协同与交互作用。尤其是在涉及国有企业的有关问题上，如果没有国有企业改革及与之相匹配的、不断完善的公司治理体系，大量的实践问题是难以真正解决好的。
二、竞争中性原则的制度实践
尽管“竞争中性”一词看似简单直白，但从竞争中性原则的制度化实践历程看，其制度特性比较复杂，具有跨层次性和多面相性的特点，竞争中性原则所对应的具体政策内涵，随时间与应用情境变化而不断变化。①
（一）作为国家竞争政策组成部分的竞争中性
竞争中性可以作为一个国家在国内实行的经济制度，通常是作为从属于中观层次的竞争政策的组成部分。竞争，是市场经济制度的核心性安排。在一个国家的比较成熟的市场经济制度体系中，竞争政策是其他经济政策的基础，②且通常被视作与产业政策相区别的政策工具。在欧美市场经济国家竞争政策发展之初，各国政策重点主要放在对市场主体的反竞争行为、即反垄断行为的规制上，后来，逐步加大了对政府的反竞争行为的规制力度。③如果说，反垄断，属于竞争政策的第一类问题;反政府的反竞争行为，则属于竞争政策的第二类问题。竞争中性原则，主要与竞争政策的第二类问题有关，即针对政府介入经济活动所带来的竞争扭曲或不公平竞争问题，且主要与政府因所有权因素而对市场竞争产生的负面影响有关。
澳大利亚是全世界第一个也是迄今为止唯一的在其国内系统推行了以竞争中性政策为重要组成部分的全面性的竞争政策改革的国家。其改革背景是，20世纪70年代中后期至80年代，为促进国家生产率的提升，澳大利亚推行了一系列的经济自由化政策，但直到80年代后期，受全球性股灾的冲击与影响，其经济仍处于滑坡状态，且国有企业经营不善问题越来越突出。1991年3月12日，连续担任四届总理的鲍勃·霍克（Bob Hawke）发布了“建设有竞争力的澳大利亚”的声明，除对外继续降低关税外，还提出了要努力消除国内市场的竞争政策壁垒，将竞争引入那些因受到产业管制或国有产权保护而长时期处在舒适区的国有部门和国有企业中去——霍克称其为最具雄心、最复杂，同时也是最有可能取得大的进展的改革举措。这一改革思路的提出，与澳大利亚特殊的行政区划的基本国情有关。澳大利亚由6个州组成，州政府有一定的立法权，而联邦政府不能予以干预——霍克称此运行状态，更像是“6个经济体，而非1个”。在澳大利亚特殊的行政与司法体制下，联邦法规并不能有效约束和影响州层级的竞争政策，各级国有企业受到“国家免责”原则的法律保护。霍克提倡新联邦主义（the new federalism），至上而下地对政府事务进行整体性的改革。在1991年6月30日至31日于悉尼召开的特别总理（Pre?miers）会议上，各州一致同意，打造国家竞争政策（National Competition Policy，NCP）。
1991年12月，霍克卸任，时任财政部长、自由派的保罗·基廷（Hon Paul Keating）接任总理，延续了霍克的政策思路。在1992年2月的声明中，基廷将国家竞争政策，视作90年代澳大利亚经济社会发展战略的七大要素之一。同年10月4日，基廷政府在结构调整委员会下设了一个子委员会，任命弗雷德里克·希尔默（Frederick George Hilmer）为主席，系统审查在全国推行竞争政策改革的机会。1993年8月25日，该委员会提交了《国家竞争政策审查》报告，简称“希尔默报告”（The Hilmer Report）。希尔默报告将“竞争中性”作为国家竞争政策的六大措施①之一而提出来。1994年2月25日，澳大利亚政府决定，采纳希尔默报告的大多数建议，推进微观经济改革。
自1995年起，澳大利亚确定了至2005年为期十年的竞争政策改革计划。照此计划，各级政府每年将对其改革进展进行回顾与报告。澳大利亚联邦政府制定了执行改革计划的奖励政策（the competi?tion payments），以鼓励各州政府及地方政府按照承诺协议，在电力、天然气、交通和水力设施等公共事业领域推进竞争中性的政策改革。凡履行承诺、取得了令人满意的改革进展的地方政府，可以获得奖励金;未履行好的地方政府，将失去相应的奖励金，以作为惩罚。在2003至2004年度的评估中，24%的奖励金没有被支付出去，各地改革明显提速后，奖励金才在随后几個月间陆续发放到位。②
从其十余年的实践情况看，澳大利亚在竞争中性政策方面的努力取得了一定的成绩，但也存在一些深层次的难以解决的问题。首先，竞争中性政策无法一劳永逸解决国有企业的问题。其次，尽管重大商业活动基本都进入了受竞争中性政策规范的范围之内，但其政策覆盖面仍有待拓展，尤其是在特殊产业领域，竞争中性政策进展较慢。再次，投诉机制与程序虽然逐步建立起来了，仍然有待改进与完善。最后，大多数国有企业的投资回报率长期低于商业化水平。 （二）作为国家与国家之间经贸规则的竞争中性
竞争中性也可以被用作不同国家之间有关国际贸易活动的协定规则。2003年，澳大利亚在和新加坡签订自由贸易协定时，第一次将其国内法中趋于成熟的竞争中性条款，写入了跨国协议的文本内容之中。澳大利亚和新加坡这两个国家都有国有企业，这一规则对双方构成了对等的约束。2005年，美国在与澳大利亚签订自由贸易协定时，也引入了这一制度安排。按照美国的要求，澳大利亚将竞争中性条款的适用范围从本国的国有企业和民营企业，扩展到了在澳大利亚设立的美资企业。
2008年国际金融危机是一个转折性的时点。为应对危机，无论是发达国家，还是新兴市场经济国家，纷纷加强了国家对市场的介入与干预。美国在自身经济霸权出现衰弱迹象的情况下，开始对以中国为代表的新兴经济国家在国际经贸交往中日趋占优的发展态势以及其国有企业不断提高的影响力予以警惕。首当其冲的是对金融危机前后浮现出来的众多财力雄厚的国家主权基金的批评。③
2011年，对竞争中性而言，是一个有转折意义的年份。这一年5月3日，美国国务院负责经济、能源和农业事务的副国务卿罗伯特·霍马茨（Robert Hormats）在华盛顿召开的美中年度对话（AmCham-Chi?na’s Annual DC Dialogue）上，以竞争中性为主题发言。④霍马茨将全球经济中对美国企业构成竞争威胁的力量，指向了与西方的自由模式截然不同的国家资本主义（state capitalism），他认为，法国、日本、韩国都曾经在历史上奉行过国家资本主义，而中国是国家资本主义的“当下最成功的践行者”。霍马茨指出，在国家资本主义模式中，受国家支持的企业（包括国有企业），相对那些没有国家支持的跨国公司而言，开展的是不公平竞争。对此，霍马茨首次代表美国官方，明确将“竞争中性”作为应对国家资本主义挑战的新的理论与政策工具，主张将针对国有企业的规范性条款纳入国际贸易规则体系，以确保美国企业的全球竞争力。霍马茨表示，正在与OECD合作构建竞争中性框架指引，用作解决国家资本主义所带来的各种问题。据霍马茨所说，OECD形成竞争中性框架之后，美国将说服新兴的和发展中的经济体采纳它。
霍马茨的言论，在随后几年间被贯彻实施。美国在《跨太平洋伙伴关系协议》（Trans-Pacific Part?nership Agreement，TPP）等双边或多边贸易安排中不遗余力地推动竞争中性规则的国际法化，①视其为“面向21世纪”的高标准规则之一。②2012年，在欧盟和美国《关于国际投资共同原则的声明》中，竞争中性被导入了双方正在商议的《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（Transatlantic Trade and Investment Part?nership，TTIP）。在美国的强力推动下，竞争中性逐步实现了从少数几个国家之间适用的贸易规则，向更加广泛的国际贸易规则中的标准性的制度配置转变。
（三）作为国有企业公司治理原则的竞争中性
竞争中性还可以作为微观层次国有企业的公司治理原则，用于规范企业经营活动，同时，也可以拓展为对政府与国有企业之间关系的规制。OECD在为竞争中性原则与国有企业公司治理这二者牵线搭桥方面，发挥了至关重要的作用。早在20世纪末，OECD就同时关注着两个方面的研究议题：一是国有企业公司治理问题;二是竞争政策问题。之前，欧盟国家遵守的欧共体条约（EC Treaty）中有关于竞争政策的專门规定，但这些规定并不特别关注企业的所有权因素。因此，OECD对两个议题的研究，在相当长的一段时间里，是分别进行的。2004年6月，OECD竞争委员会召集讨论了有关公共部门或国家实体的市场竞争活动的监管问题，第一次将研究视角锁定在国有企业与竞争政策两个议题的交集上，讨论了在公共部门领域国家所有权介入商业活动而造成的竞争扭曲的实践问题。③在应对有关的实践问题时，荷兰、瑞典等欧洲国家，并没有使用竞争中性这个概念，而是各自在本国的竞争法制度框架内，寻找解决方案。2005年，OECD发布了《国有企业公司治理指引》。可见，在面对不同的研究侧重点的选择时，OECD将工作重点暂时放在了国有企业公司治理的议题上。
直到2008年国际金融危机之后，OECD的研究立场才伴随着形势变化而出现了转变。随着以美国为代表的发达国家与以中国为代表的新兴经济体国家的竞争冲突的焦点越来越聚焦在以国家力量为支撑的国有企业群体上，OECD的研究侧重点，逐步从不那么关注企业所有制特性的竞争政策，转向了日益突出国有企业的所有制特殊性的公司治理问题。2009年2月，OECD召开了全球竞争论坛，讨论国家产业政策如何培育和偏护国家冠军企业，又如何与竞争政策相冲突。④同年10月，OECD竞争委员会发布报告，明确地将竞争中性原则与国有企业问题关联在一起。这份报告里使用的是“竞争中性原则”，而不是“竞争中性政策”。⑤OECD的观点是，有鉴于反垄断等竞争政策手段在保障国有企业与私营企业之间的公平竞争方面独木难支的状况，同意将“竞争中性”这个概念原则性地运用于对各国国有企业的规制，即除少数例外情况外，原则上应该使竞争政策同等适用于国有企业和非国有企业。当然，OCED的研究者非常清楚，在现实中，真要做到围绕竞争中性原则，形成一个完整的政策体系，这对一国政府而言是巨大的挑战。
与霍马茨的发言相呼应，2011年5月，OECD迎来了50周年纪念日，在其主席的大会致辞中，强调了所有企业信守竞争中性原则的必要性。①也就在这个月，OECD发布了《竞争中性与国有企业：挑战和政策选择》，明确将竞争中性引入国有企业实践的立场，这份报告指出，遵守OECD国有企业公司治理指引，对实现竞争中性大有助益。②2012年发布的《竞争中性：确保国营企业和私营企业之间的公平竞争环境》，详细阐述了有关竞争中性的八项要求。霍马茨的发言，明确提及了八项要求中的税收中性、债务中性、监管中性、商业回报率、真实成本定价这五项，他反复提到的政府对于企业的扭曲竞争的支持涵盖了有关补贴和政府采购的内容，这些也涵盖在八项要求之中。八项要求还包括对国有企业组织形式合理化及对公共服务义务的核算这两个方面。这既是澳大利亚在其政策改革实践中的经验，也是OECD倡导的国有企业治理原则中的内容。 国内有不少文献讨论了这八项要求的内容，本文在此强调两点有关OECD论述的竞争中性原则与澳大利亚实践的竞争中性政策的差别。第一，二者在制度内涵的层次上，有所差别。澳大利亚有关竞争中性内涵的理解更加偏向中观层次，依托于宏观层次的国家竞争政策改革框架。OECD所论述的竞争中性原则偏向于微观层次，与OECD持续关注各国国有企业治理的知识背景有关。第二，二者在制度实践安排上，存在明显差别。澳大利亚的竞争中性政策实践强调建立竞争中立投诉与调查机制、定期审查机制，这些安排是具体的和有实际操作意义的。而OECD论述的竞争中性是原则性的、建议性的，其制度设计中融入了澳大利亚的政策实践内容，但又不止于此，添加了更多的理论探讨的理想色彩。有些文献在论述竞争中性问题时，奉OECD文本为圭臬或指南，对这种本本主义倾向，需要引起注意和予以避免。
三、竞争中性原则在我国的政策应用
我国正在政策层面引入竞争中性原则，这种变化发生在中美贸易冲突的背景之下，既有加快改革开放的内在需要，又有应对来自外部的制度变革压力的现实考虑。近年来，竞争中性原则已经作为对我国竞争政策的补充和完善工具来使用了。未来，是否将竞争中性原则与国有企业改革进行更加紧密的连接，有待观察。
（一）作为竞争政策的有机组成部分
2018年是中美经贸摩擦年。竞争中性原则，则是中美贸易谈判中的一个重要关切点。9月24日，国务院新闻办发表了《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书。9月25日，美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）、日本经济贸易和工业部部长世耕弘成（Hiroshige Seko）和欧盟贸易委员西西莉亚·玛姆斯托姆（Cecilia Malmstrom）签署了“美日欧联合声明”，③表达了对第三国非市场导向的政策和做法的共同关切，提及了在经贸规则上的考虑，其中一项重要内容是强调了确保公平竞争的重要性，考虑制定有效的规则来解决国有企业扭曲市场行为和有害的补贴行为的问题。具体涉及行为如国有银行对低信用水平公司的贷款，包括有政府隐性担保的情况;政府或政府控制的投资基金所做的非商业性的股权投资;非商业性的债转股;投入的优惠价，包括双重定价;对重组乏力的困难企业的补贴;导致或维持产能过剩的补贴。这一联合声明表明，在美国连续数年的大力推动之下，日本与欧盟对以中国为代表的新兴经济体的“国家冠军企业”、国有企业在全球经济竞争中的不利影响的观点，有所认同。
2018年10月，我国就有关竞争中性原则的问题表明了立场。首先，10月5日，在阿根廷举行的2018年二十国集团工商峰会（B20）上，我国代表发表声明，反对了B20政策建议文件中片面突出国有企业扭曲市场竞争的议题。B20峰会中有关贸易和投资的文件，将未来多边贸易体系的第一项议程指向了与国家相关的竞争扭曲问题，要求二十国集团（G20）确保其国有企业不获取非商业支持，从而确保投资和贸易领域的公平竞争。在政策建议中，第一项即为按照竞争中性原则，纠正国有企业的扭曲行为。①随后，10月14日，中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上表示：“考虑以竞争中性原则对待国有企业。”然后，10月15日，国务院新闻办举办了2018年前三季度中央企业经济运行情况发布会，国务院国资委新闻发言人彭华岗在答记者问时表示：国有企业改革目标同竞争中性原则是一致的;中国提倡所有制中立，反对因企业所有制的不同而设置不同的规则，反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。
综合上述情况来看，一方面，我国反对以美国为首的西方国家将其认定正确的规则强加于我方，强烈抵制对发展中国家迅速壮大的国有企业的歧视性批评，因为这些做法本身違背了构建全球的公平和开放竞争的市场经济体系的要求;另一方面，从本国国情出发，我们愿意积极主动地运用竞争中性原则来帮助国有企业深化改革，包括促进形成公平竞争的市场体系和加快推进国有企业改革。
2018年12月24日，李克强总理首次在国务院常务会议上使用了“竞争中性原则”的表述，随后，又在2019年3月5日的《2019年政府工作报告》中使用，并与当年部署实施的优化营商环境的工作进行了结合。按照相关会议精神，我国正在按照竞争中性原则，加快清理修改相关法规制度，力争在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标、行业监管等方面，完善国家、省、市、县四级政府全覆盖的公平竞争审查制度，建立投诉举报、第三方评估等机制，实现对各类所有制企业、对大中小企业一视同仁的平等对待。
到目前为止，我国对竞争中性原则，是作为补充和完善竞争政策的工具来使用的。过去，我们的竞争政策主要体现为反垄断政策，强调规制市场主体的反竞争行为，也就是解决竞争政策的第一类问题。现在，针对国民经济运行中出现的现实情况和问题，我们已经在着手解决竞争政策的第二类问题，即解决政府不当干预市场的经济活动及由此造成的排除或限制竞争行为的问题，希望能够通过建立和完善公平竞争审查制度，发挥竞争政策在连接“市场在配置资源中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”之间的纽带②作用。具体而言，在用地、资金等要素获取环节，在企业准入许可、资质标准、经营运行等行业监管环节，以及在政府采购和招投标领域这几个方面，各级政府正在加快清理和纠正各级政府或相关机构针对不同所有制企业的歧视性做法，或是在没有法律依据的情况下做出的差异性规定。
我国的做法，与澳大利亚旗帜鲜明地将竞争中性原则同国有企业改革相挂钩的做法不同。到目前为止，我们仍然只是在考虑如何将竞争中性原则运用于国有企业改革。也就是说，我们已经在运用竞争中性原则来帮助解决竞争政策的第二类问题，但我们并没有像澳大利亚那样，将竞争中性问题指向主要与国有企业相关的问题。这种处理方式，乍看起来，和欧盟国家过去的做法相接近。欧盟国家重视竞争政策，甚至提出了竞争政策应该优先于成员国的产业政策。③在相当长的时期里，大部分OECD国家的竞争法作为历史悠久且发展成熟的竞争法规，本身不考虑企业的所有制因素，而只是考虑企业经营行为是否扭曲市场公平竞争。①这也就是前文提及的，为什么从2004年至2008年间，OECD关注了澳大利亚的竞争中性实践，却仍然将其主要放在竞争政策的框架下进行研究。对于大部分OECD国家而言，国有企业经营活动的范围和影响力有限，少数特殊的国有企业有豁免竞争法规制的特权，而这些制度对其市场经济体系正常运行，没有大的妨碍。我国的国情，显然不同于这些OECD国家的情况。 （二）竞争中性原则与国有企业改革
我国的国有企业量大面广，在国民经济中发挥举足轻重的作用。这种国情决定了，尽管人们普遍认同于竞争中性原则之于我国国有企业改革的潜在的积极意义，但对竞争中性原则到底应该如何具体运用于国有企业改革的有关问题，仍然是需要审慎研究的。
首先，是政策立场问题。一方面，竞争中性原则，同我国国有企业改革方向有相一致的地方，有其政策应用的合理性一面。例如，竞争中性原则可以进一步硬化对国有企业的预算约束。②另一方面，我们反对以美国为代表的欧美国家对国有企业的所有制歧视，强调欧美国家不要戴有色眼镜看待国有企业。出于对美国在国际贸易规则上不公平与不对等的霸凌行为的顾虑，我们不愿意冒然承诺以其主张的规则，来改革国有企业。到底是将竞争中性主要作为在国内推行的竞争政策原则来运用，还是将竞争中性作为国家与国家之间的贸易规则，再或者是作为主要针对国有企业的非竞争性行为的约束规范来接受，这一基本性的政策立场问题，属于从决策层面上需要予以明确的问题。
其次，是理论层面的问题。将竞争中性原则和我国国有企业改革关联在一起，需要解决好如何正确理解“竞争中性”与“所有制中立”的关系的问题。自2018年底提出以来，“所有制中立”这个概念已经在我国理论界引起了争议。如果说，竞争中性是一个已经有相当的研究基础的概念和政策原则，那么，“所有制中立”则是“一个模糊不清的概念”。③继“所有制中立”这个模糊不清的概念之后，又出现了“所有制中性”这个更加模糊的概念，甚至上升为“所有制中性论”。有观点认为，“中性”原则可以进一步延展到“所有制中性”，而“竞争中性”和“所有制中性”这两个“中性”原则的内核，同我国的基本经济制度的内涵以及“两个毫不动摇”的要求是一致的，强调的都是市场经济的规律，即各种市场主体的所有制成分在政策环境、法律保障、要素供给等方面，俱应平等竞争、一视同仁。④对此，也有观点指出，“所有制中性论”试图糅合“所有制中立”和“竞争中性”这两个概念，但混淆和淡化了企业的所有制属性。⑤更有观点直指，“所有制中立”是行不通的，从根本上违反了马克思主义。⑥
本文理解，“所有制中立”一词的出现，其实际目的在于用以抵制和化解国外强加于我国的竞争中性改革中的不恰当的制度压力，其用意是好的。如果忽略掉这一层实用主义的考虑，将“所有制中立”这样一个为实用主义目的而造的概念，简单地引入理论争论或试图将它用于平抑理论争执，这种处理方式欠妥当。如果“所有制中性”和“竞争中性”一致，就不需要另提“所有制中性”了;如果“所有制中性”或“所有制中立”，和“競争中性”有不相一致的理论内涵，那就应该将有关概念的理论研究工作做得更加扎实。无论采取哪一种研究的出发点，是主张“所有制中立”，还是批判“所有制中立论”，我们都应该坚持有利于解决当前我国经济改革发展实践中的难点问题的基本立场，力求发挥出竞争中性原则对助力我国深化改革的积极意义，以避免我们原本有意推进的与竞争中性原则相一致的促进市场公平竞争的改革任务，遭受理论纷争的不必要的困扰。
最后，是政策实施在技术层面的问题。OECD的报告曾指出，在世界范围内，争取对竞争中性原则的支持，这是一件相对容易办成的事，但将竞争中性原则付诸实践，却是一件要难得多的事。①举一例而言，如确保商业回报率这项要求，无论它在理论上多么雄辩和有说服力，但在各国国有企业的经营活动中，普遍表现苍白和较难以经得起长期的实践检验。至于其他方面的要求，正如前文已经阐述的，我们的国情决定了贯彻实施有关政策的难度不容小觑。过去十年，OECD力推竞争中性原则，多数OECD国家表示，愿意在其综合竞争政策体系或竞争法中融入竞争中性原则。这些国家都是市场经济体系比较发达的国家，国有经济占比低，不存在像澳大利亚那样推进系统性改革的情况。对像中国这样的市场经济仍然处于完善过程中的大国而言，将竞争中性原则系统性地运用到竞争政策改革以及国有企业改革中去，必将涉及对整个国家的竞争法规、政府补贴、政府采购、税收、行业监管、国有企业运营管理、会计核算等各个相关领域的法规政策的重新调整与一致化。
综上所述，我们不宜孤立地思考竞争中性原则，而应该积极稳妥地对待竞争中性原则与国有企业改革及其他领域改革的关联性。否则，对实现公平竞争、提升经济效率和提高国有企业绩效水平的多重政策目标而言，竞争中性原则只是一项效用比较有限的政策工具。