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1919-1923年，苏俄政府先后三次发表对华宣言，并希望与中国建立外交关系。经过长期多次的谈判与磋商，中俄双方最终于1924年签订了《中俄解决悬案大纲协定》。苏俄虽然在协定中放弃了部分在华的特权，但出于自身安全和利益的需要，保留了中东铁路和外蒙古的实际控制权，损害了中国的民族利益和国家主权。通过国家利益具有的冲突性与合作性的双重属性来分析苏俄早期对华政策，可以发现其政策的两面性。因此，对于《中俄解决悬案大纲协定》不仅要看到其积极的一面，也应该注意到其消极的一面。