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以政府贴息为特色的国家贷款，使数十万的经济困难学生顺利完成学业，体现了党和政府对青年大学生的信任、关心和爱护，为国家培养优秀人才提供了良好的经济保障，有利于我国科教兴国战略目标的实现。然而，作为一项解决贫困生就学难，推动教育事业发展的新政策，国家助学贷款在发放过程中进展并不理想，遇到许多困难，实际效果与政策预期相差甚远。本文就此问题展开分析，并提出突破国家助学贷款发展瓶颈的对策建议。
一、国家助学贷款的现状
国家助学贷款是指贷款人向借款人发放的由中央财政或地方财政贴息，用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全日制本、专科或研究生所需学杂费和生活费用的助学贷款，属于信用贷款，申请人必须符合所在学校享受国家助学贷款的条件。
中国人民银行、教育部、财政部于1999年5月31日颁布实施了《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，确立国家助学贷款是以帮助学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的，运用金融手段支持教育，资助经济困难学生完成学业的重要形式。该制度首先在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京8个城市进行试点。2000年8月，中国人民银行、教育部、财政部又联合制定发布了《关于助学贷款管理的补充意见》和《中国人民银行助学贷款管理办法》，使国家助学贷款制度在全国范围内全面推行，所有普通高校在校大学生均能申办国家助学贷款，在1999年试行办法的基础上放宽了贷款的基本条件，允许发放无担保贷款即信用贷款。在我国，助学贷款是唯一允许发放的信用贷款。
就是这样一项关乎千百万莘莘学子命运前途的大事，更是关乎我国科教兴国战略的实施和民族整体素质提高的“天”字号工程，国家助学贷款却存在着进度缓慢，受贷人数少，风险有所增加，银校协调不够等问题。据调查统计，截至2004年3月底，我国共有180万名学生申请助学贷款，申请总额达140亿元；有85.5万名学生申请成功，获得总计69.5亿元的贷款，分别占申请总人数的47.5%和申请总额的49.6%。而且，已经发放的助学贷款的还贷率非常低，截至2003年底，全国助学贷款的平均违约率已近20%，远远高于银行最多能够承受的4%的违约底线，以至于国家助学贷款一度大面积被叫停，100多所高校进入停贷“黑名单”，占到全国高等学校总数的10%。
二、制约国家助学贷款发展的原因分析
国家助学贷款在发展过程中遭遇如此尴尬局面不能简单地认为是银行或学校管理上的原因，更深层次的原因应该是目前我国助学贷款制度上存在着缺陷。
首先，国家助学贷款的政策性属性与商业化经营之间的矛盾是制约其发展的根本原因。助学贷款是深化教育改革、加快高等教育发展的一项政策措施，体现了政府公平教育机会、公平社会福利、培养人才和稳定社会的社会目标，具有很强的政策属性。而商业银行作为市场竞争的主体，其经营目标是利润最大化，追求成本——收益的最佳配比。尽管政府给予贴息，但由于国家助学贷款是一种无担保的信用贷款，成本高、期限长、风险大，经办银行基本无利可言。银行对此业务若按商业原则操作，出于风险防范的目的，必然会严格控制贷款的发放，实际贷款规模就难以满足社会的需求。虽然在政策上政府对贷款利息给予补贴，但在风险补偿机制不健全的条件下，银行承担了贷款本金的风险，因此缺乏经办助学贷款的积极性。国家助学贷款缺乏利益导向机制，难以协调政府政策目标与商业银行经营目标之间的矛盾。
其次，个人信用制度在我国尚未建立，助学贷款必然存在巨大的信用道德风险。我国个人消费信贷刚刚起步，目前全国仍未建立起个人信用制度，以个人为主体的信用规范与法规的建设还很不完善。在这种情况下开办大规模的“信用”消费信贷，道德风险很大。目前我国其他发展得较好的个人消费信贷品种，如房地产消费信贷、汽车消费信贷等，主要是以抵押和质押的方式运作的，并不是凭个人信用获得贷款。有人认为高校大学生是高素质群体，整体道德信用相对较高，但这并不表明就不存在道德风险。在个人信用制度缺失的情况下，如果不采取任何限制措施，而单纯把希望寄托在个人的思想觉悟上，往往只能是一厢情愿。因为在现有机制下，逃债的收益要远远大于它的成本，毕竟道义上的谴责所引起的约束作用是远远不够的。
第三，我国国家助学贷款风险的控制措施非常有限。一是第一还款来源无法保证。商业银行放款的依据是学生家境贫困及几年后稳定工作和收入的假定。商业银行第一还款来源的希望就维系在未来几年的预期上，不确定性很大；二是第二还款来源无法落实。国家助学贷款属于信用贷款，商业银行没有可执行的抵押担保；二是贷款催收手段有限。学生毕业后居所不稳定、就业流动性较强。只要学生异地就业或拒绝保持联系，商业银行便陷入被动局面。
第四，经营管理风险高。一是助学贷款笔数多，金额小。据业内人士介绍，一般每笔贷款本金为5000元到5万元，但其操作流程同一笔几十万元的贷款别无二致，一旦助学贷款发生呆坏账，收贷成本远大于贷款本金，因此投入产出严重不对称；二是由于银行占有的信息非常不充分。能获得国家助学贷款的学生很大部分是外地生源，对于银行来说，国家助学贷款实际上变成了一种异地贷款，银行无法获取借款人的全部信息，只能被动地依靠学校提供的资料来判断学生的贫困程度；二是人才流动带来的经营风险。作为大学生的借款人毕业后流动性较大，学生毕业后的工作去向、就业状况、调动频率都会给银行信贷管理增加难度，从而带来管理上的风险。而且对每个学生未来能否顺利就业，银行是无法确定的，一旦大学毕业生就业困难，就会出现违约风险。
三、发展国家助学贷款的对策建议
国家助学贷款工作涉及商业银行的上千个网点，教育部门的上千所大专院校，上百万经济困难的学生，是一项政策性很强、操作十分复杂的系统工程，需要各有关部门明确职责，密切配合，通力合作。
第一，国家助学贷款的政策性与其操作商业性之间的矛盾不是一个必然，矛盾的协调统一关键在于推行的方式。实现两者相互协调的一个重要前提，就是对高效益金融中介机构的选择，由此才能促进金融资源、教育资源的合理有效配置。因此，在实际操作过程中，要改政府直接指定国家助学贷款的经办银行为政府对国家助学贷款经办机构进行公开招标，通过市场竞争选择高效率的优质银行经办国家助学贷款业务，有助于提高国家助学贷款的效率，协调贷款政策性与操作商业性之间的矛盾。
第二、尽快建立完善的个人信用制度。如果只有政策，而没有制度保障，再好的政策也只是停留在公文纸上，不能落到实处，一个科学、完善的制度能够保证一系列政策的顺利实施。以整体素质相对较高的大学生群体为目标，以发放新一代身份证为契机，在高校学生中率先建立个人信用制度，用法律规范信用关系，强化失信的制约机制，增加逃债的成本。建立贷款学生的信用档案，不仅有利于从根本上解决助学贷款办理中手续繁琐的问题，而且可以为将来建立全国范围内的个人信用制度做准备，也能助推其他各项个人消费信贷业务的健康发展，可谓“治本”之举。
第三，在个人信用制度尚未建立之前，应广泛推行生源地财政贴息助学贷款业务。生源地财政贴息助学贷款是由高校学生家庭所在地的金融机构，对家庭经济困难的学生、或学生父母、或愿意承担贷款或担保的其他相关人发放的地方财政贴息贷款。由于借款学生家庭住址较为稳定，属地金融机构比较了解承贷人的经济状况及还贷能力，贷前调查的资料真实，减少了贷款考察的失误，并由学生本人授权贷款行在借款人未能按期偿还贷款本息的情况下，可在有关媒体和相关信息系统上公布违约借款人和连带责任人姓名、身份证号及违约行为，并将违约记录存入学生档案，有效解决学生贷款监控难的问题，在一定程度上防范了借款人的道德风险。这样，既扩大了金融机构选择贷款对象的范围，又为偿还贷款提供了保证。因为大多数经济困难学生来自农村，所以农村信用社将在生源地财政贴息助学贷款业务开展过程中扮演主要角色。
第四，完善助学贷款的风险防范机制。应主要由国家财政和教育部门出资建立“国家助学贷款风险基金”，用于核销国家助学贷款的呆账，减少经办银行的风险损失。应设立专门机构管理和经营国家助学贷款风险基金，允许其投资于安全性高的政府债券，使其具有保值、增值功能。经办银行也应实行国家助学贷款风险准备金的计提制度，及时弥补贷款损失。积极探索和开发助学贷款的信贷资产证券化市场，提高助学贷款的流动性。
第五，通过延长还款期限增强借款人的还款能力。根据2004年6月教育部、财政部、中国人民银行和银监会联合制定颁布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，原来贷款本息必须在毕业后4年内还清的规定改为借款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷，6年内还清，贷款还本付息可以采取多种方式，可以一次或分次提前还贷。根据助学贷款的实际情况和消费信贷管理的一般要求，助学贷款最长期限设定为10~15年较为恰当。降低单位时间偿还贷款本息占个人支出的比重，有助于减轻借款人的财务压力，提高守信信心，增加履约的主动性和自觉性。同时，允许借款人延迟还款起始时间，使那些毕业后未能很快就业，初始就业收入较低或者有特殊支出需求的借款人能够有一段缓冲期。
一、国家助学贷款的现状
国家助学贷款是指贷款人向借款人发放的由中央财政或地方财政贴息，用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全日制本、专科或研究生所需学杂费和生活费用的助学贷款，属于信用贷款，申请人必须符合所在学校享受国家助学贷款的条件。
中国人民银行、教育部、财政部于1999年5月31日颁布实施了《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，确立国家助学贷款是以帮助学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的，运用金融手段支持教育，资助经济困难学生完成学业的重要形式。该制度首先在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京8个城市进行试点。2000年8月，中国人民银行、教育部、财政部又联合制定发布了《关于助学贷款管理的补充意见》和《中国人民银行助学贷款管理办法》，使国家助学贷款制度在全国范围内全面推行，所有普通高校在校大学生均能申办国家助学贷款，在1999年试行办法的基础上放宽了贷款的基本条件，允许发放无担保贷款即信用贷款。在我国，助学贷款是唯一允许发放的信用贷款。
就是这样一项关乎千百万莘莘学子命运前途的大事，更是关乎我国科教兴国战略的实施和民族整体素质提高的“天”字号工程，国家助学贷款却存在着进度缓慢，受贷人数少，风险有所增加，银校协调不够等问题。据调查统计，截至2004年3月底，我国共有180万名学生申请助学贷款，申请总额达140亿元；有85.5万名学生申请成功，获得总计69.5亿元的贷款，分别占申请总人数的47.5%和申请总额的49.6%。而且，已经发放的助学贷款的还贷率非常低，截至2003年底，全国助学贷款的平均违约率已近20%，远远高于银行最多能够承受的4%的违约底线，以至于国家助学贷款一度大面积被叫停，100多所高校进入停贷“黑名单”，占到全国高等学校总数的10%。
二、制约国家助学贷款发展的原因分析
国家助学贷款在发展过程中遭遇如此尴尬局面不能简单地认为是银行或学校管理上的原因，更深层次的原因应该是目前我国助学贷款制度上存在着缺陷。
首先，国家助学贷款的政策性属性与商业化经营之间的矛盾是制约其发展的根本原因。助学贷款是深化教育改革、加快高等教育发展的一项政策措施，体现了政府公平教育机会、公平社会福利、培养人才和稳定社会的社会目标，具有很强的政策属性。而商业银行作为市场竞争的主体，其经营目标是利润最大化，追求成本——收益的最佳配比。尽管政府给予贴息，但由于国家助学贷款是一种无担保的信用贷款，成本高、期限长、风险大，经办银行基本无利可言。银行对此业务若按商业原则操作，出于风险防范的目的，必然会严格控制贷款的发放，实际贷款规模就难以满足社会的需求。虽然在政策上政府对贷款利息给予补贴，但在风险补偿机制不健全的条件下，银行承担了贷款本金的风险，因此缺乏经办助学贷款的积极性。国家助学贷款缺乏利益导向机制，难以协调政府政策目标与商业银行经营目标之间的矛盾。
其次，个人信用制度在我国尚未建立，助学贷款必然存在巨大的信用道德风险。我国个人消费信贷刚刚起步，目前全国仍未建立起个人信用制度，以个人为主体的信用规范与法规的建设还很不完善。在这种情况下开办大规模的“信用”消费信贷，道德风险很大。目前我国其他发展得较好的个人消费信贷品种，如房地产消费信贷、汽车消费信贷等，主要是以抵押和质押的方式运作的，并不是凭个人信用获得贷款。有人认为高校大学生是高素质群体，整体道德信用相对较高，但这并不表明就不存在道德风险。在个人信用制度缺失的情况下，如果不采取任何限制措施，而单纯把希望寄托在个人的思想觉悟上，往往只能是一厢情愿。因为在现有机制下，逃债的收益要远远大于它的成本，毕竟道义上的谴责所引起的约束作用是远远不够的。
第三，我国国家助学贷款风险的控制措施非常有限。一是第一还款来源无法保证。商业银行放款的依据是学生家境贫困及几年后稳定工作和收入的假定。商业银行第一还款来源的希望就维系在未来几年的预期上，不确定性很大；二是第二还款来源无法落实。国家助学贷款属于信用贷款，商业银行没有可执行的抵押担保；二是贷款催收手段有限。学生毕业后居所不稳定、就业流动性较强。只要学生异地就业或拒绝保持联系，商业银行便陷入被动局面。
第四，经营管理风险高。一是助学贷款笔数多，金额小。据业内人士介绍，一般每笔贷款本金为5000元到5万元，但其操作流程同一笔几十万元的贷款别无二致，一旦助学贷款发生呆坏账，收贷成本远大于贷款本金，因此投入产出严重不对称；二是由于银行占有的信息非常不充分。能获得国家助学贷款的学生很大部分是外地生源，对于银行来说，国家助学贷款实际上变成了一种异地贷款，银行无法获取借款人的全部信息，只能被动地依靠学校提供的资料来判断学生的贫困程度；二是人才流动带来的经营风险。作为大学生的借款人毕业后流动性较大，学生毕业后的工作去向、就业状况、调动频率都会给银行信贷管理增加难度，从而带来管理上的风险。而且对每个学生未来能否顺利就业，银行是无法确定的，一旦大学毕业生就业困难，就会出现违约风险。
三、发展国家助学贷款的对策建议
国家助学贷款工作涉及商业银行的上千个网点，教育部门的上千所大专院校，上百万经济困难的学生，是一项政策性很强、操作十分复杂的系统工程，需要各有关部门明确职责，密切配合，通力合作。
第一，国家助学贷款的政策性与其操作商业性之间的矛盾不是一个必然，矛盾的协调统一关键在于推行的方式。实现两者相互协调的一个重要前提，就是对高效益金融中介机构的选择，由此才能促进金融资源、教育资源的合理有效配置。因此，在实际操作过程中，要改政府直接指定国家助学贷款的经办银行为政府对国家助学贷款经办机构进行公开招标，通过市场竞争选择高效率的优质银行经办国家助学贷款业务，有助于提高国家助学贷款的效率，协调贷款政策性与操作商业性之间的矛盾。
第二、尽快建立完善的个人信用制度。如果只有政策，而没有制度保障，再好的政策也只是停留在公文纸上，不能落到实处，一个科学、完善的制度能够保证一系列政策的顺利实施。以整体素质相对较高的大学生群体为目标，以发放新一代身份证为契机，在高校学生中率先建立个人信用制度，用法律规范信用关系，强化失信的制约机制，增加逃债的成本。建立贷款学生的信用档案，不仅有利于从根本上解决助学贷款办理中手续繁琐的问题，而且可以为将来建立全国范围内的个人信用制度做准备，也能助推其他各项个人消费信贷业务的健康发展，可谓“治本”之举。
第三，在个人信用制度尚未建立之前，应广泛推行生源地财政贴息助学贷款业务。生源地财政贴息助学贷款是由高校学生家庭所在地的金融机构，对家庭经济困难的学生、或学生父母、或愿意承担贷款或担保的其他相关人发放的地方财政贴息贷款。由于借款学生家庭住址较为稳定，属地金融机构比较了解承贷人的经济状况及还贷能力，贷前调查的资料真实，减少了贷款考察的失误，并由学生本人授权贷款行在借款人未能按期偿还贷款本息的情况下，可在有关媒体和相关信息系统上公布违约借款人和连带责任人姓名、身份证号及违约行为，并将违约记录存入学生档案，有效解决学生贷款监控难的问题，在一定程度上防范了借款人的道德风险。这样，既扩大了金融机构选择贷款对象的范围，又为偿还贷款提供了保证。因为大多数经济困难学生来自农村，所以农村信用社将在生源地财政贴息助学贷款业务开展过程中扮演主要角色。
第四，完善助学贷款的风险防范机制。应主要由国家财政和教育部门出资建立“国家助学贷款风险基金”，用于核销国家助学贷款的呆账，减少经办银行的风险损失。应设立专门机构管理和经营国家助学贷款风险基金，允许其投资于安全性高的政府债券，使其具有保值、增值功能。经办银行也应实行国家助学贷款风险准备金的计提制度，及时弥补贷款损失。积极探索和开发助学贷款的信贷资产证券化市场，提高助学贷款的流动性。
第五，通过延长还款期限增强借款人的还款能力。根据2004年6月教育部、财政部、中国人民银行和银监会联合制定颁布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，原来贷款本息必须在毕业后4年内还清的规定改为借款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷，6年内还清，贷款还本付息可以采取多种方式，可以一次或分次提前还贷。根据助学贷款的实际情况和消费信贷管理的一般要求，助学贷款最长期限设定为10~15年较为恰当。降低单位时间偿还贷款本息占个人支出的比重，有助于减轻借款人的财务压力，提高守信信心，增加履约的主动性和自觉性。同时，允许借款人延迟还款起始时间，使那些毕业后未能很快就业，初始就业收入较低或者有特殊支出需求的借款人能够有一段缓冲期。