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“一带一路”倡议提出近六年以来，我国与沿线国家的基础设施项目投资合作不断增多，成为我国推进“一带一路”建设的先行军和主战场。分析研判我国“一带一路”基础设施项目建设模式如何，是否能够适应“一带一路”沿线国家需求并取得信任，如何提升我国“一带一路”基础设施项目建设的全球竞争力，对于推动“一带一路”从“大写意”走向“工笔画”、实现高质量发展具有重要意义。
一、国际上以美国、日本为代表的两类对外基础设施项目建设模式对比
（一）美国以附加严苛政治经济条件为特点的对外基础设施项目建设模式
美国的对外基础设施项目建设很大程度上利用对外援助资金来实施。二战后初期，美国对西欧国家采取的政府资金援助是要求西欧国家必须购买美国产品，以消化美国的过剩产能。20世纪70—80年代，则要求受援国必须进行私有化、市场化改革，以有利于美国资本的全球扩张。冷战结束之后，美国的对外资金援助则更加强调民主、人权、非营利组织等制度形式，要求符合新自由主义的政治意识形态。以美国为主导的世界银行、国际货币基金组织等多边开发机构，均采取含有附加条件的贷款模式，通常要求贷款国增加税收、削减开支、提高利率、限制信贷、私有化、放松监管等，对借款国的经济主权构成干预。
历史上美国的对外贷款援助及其掌控的国际多边组织对外援助不仅无助于发展中国家解决经济问题，往往又增加了所在国负担，如上世纪70年代菲律宾政府因接受世界银行贷款及其附属条件导致经济崩溃，印度尼西亚接受IMF及其附加条件导致国内暴乱;上世纪90年代拉美国家的经济危机也与美国政府强制其进行新自由主义的经济改革有着密切的关系。总体上看，援助资金附加的政治经济条件较为严苛、商业贷款利息成本相对较高，使得美国对外基础设施项目建设模式难以取得发展中国家认同。
（二）日本以官方援助与民企投资相结合为特点的对外基础设施项目建设模式
日本对外援助通常是先由国际合作银行和贸易振兴机构等组织对受援国的资源禀赋和产业布局做出全面评估，在此基础上，由政府出面推动与受援国协商谈判具体的援助项目，一般都是向受援国提供日元优惠贷款，重点推动援建基础设施项目，然后由相关企业跟进投资并实施生产转移。日本企业的直接投资可以给援助对象国带来经济社会利益，也有助于日本企业产能输出以构建海外基地，获取投资回报并完成全球价值链的布局。日本的对外援助资金方式逐渐从援助早期以无偿援助为主转变为优惠贷款为主，依托低息长期贷款对东道国基础设施和民生项目建设予以支持。目前，低息贷款约占日本对外官方开发援助的85%，技术援助约占15%。
同时，日本也十分重视援助项目的监管和评估，外务省负责事前政策和方案评估，国际协力机构负责事后有效性评估，并形成评估报告向社会公开。日元贷款项目均采用国际竞标模式，由于日本在项目援助过程中参与受援国法律制度、行业标准的建设，并对受援国人员进行培训，比较有利于日本企业中标。鉴于公共基础设施项目不容易实现盈利，为防止受援国遭受债务风险，日本往往采取综合商业模式来实现盈亏的平衡，通过将亏损的业务和同一家公司旗下其他盈利业务相结合，实现其他盈利对亏损业务的弥补。
日本海外项目合作中一般比较照顾受援国的现实情况，既能以经济援助为先导建立两国政府层面的互信机制、密切双边合作，取得东道国政府对日本投资企业的支持乃至优惠政策，又能拉近与民众的心理距离，增进民众对于日本国家形象的认可度和对日本投资企业的亲近感。总体上看，以政府开发援助为先导、资金相对低成本、实行国际化公开竞标、采用综合商业模式平衡盈亏，日本的对外基础设施项目建设模式更容易得到发展中国家认可。特别是近些年日本提出的高质量基础设施合作伙伴关系计划更将与我国“一带一路”基础设施项目建设形成激烈竞争。
二、我国“一带一路”基础设施项目建设的主要特点
（一）“一带一路”基础设施项目合作建设具有较强的政府背景因素
我国提出的“一带一路”倡议秉持共商共建共享和市场主导的合作原则，也不排斥政府力量的合理运用。“一带一路”倡议下基础设施项目建设形式主要分为企业自主建设、政府援建、援建与市场结合三种。在企业自主建设形式下，一般由沿线国家发布项目需求，中国企业参与投标，中标后与项目发包方签署协议。资金主要由项目发包方解决，如申请亚投行、中国进出口银行、国家开发银行等贷款。一般而言，来自中国政策性银行的贷款能占到项目总投资的80%—90%左右，而剩余的10%—20%一般由项目所在国出资。在政府援建形式下，一般中方負责项目建设的全过程直到竣工交付受援方使用，资金主要来源于中国政府无偿援助、无息贷款或优惠贷款等。除了政府为主导的援建，中国企业也经常按受援方需求无偿进行项目规划建设，仅在后续运营配套上收取相应费用。在援建与市场结合形式下，企业在竞标成功后，项目资金全部或部分来自于中国政府的优惠贷款或援助资金，采取“项目管理+工程总承包”管理模式。
（二）“一带一路”基础设施项目建设具有符合沿线国家国情、性价比高、包容性强、无附加政治条件等优势
与欧美发达国家相比，我国“一带一路”基础设施项目建设模式具有三方面优势：一是符合沿线国家国情。中国政府经历过发展初期的资本、技术与经验短缺困难，在“一带一路”项目合作建设中可以借鉴沿海开放、西部开发等经验模式，将有限的政府资金和技术用于满足关键需求，在重点领域和区域谋划实施一批重大开发项目，以撬动更多社会资本跟进投资，更加符合沿线国家国情。二是资金性价比高且不附加任何政治条件。依托共商共建共享机制，中国政府提供不包含任何政治条件的政府援助，通过无偿援助、无息贷款或低息贷款等方式，推动沿线国家重大标志型项目的开发建设。中国对外贷款利率和期限相对优于欧美等西方发达国家，也将国内较为成熟的园区经验和优势产能推广到沿线国家，为项目所在国就业、脱贫、医疗、教育等领域做出较大贡献。三是包容开放性较高。与欧美印等国家排他性合作相比，中国“一带一路”融资致力于为现有国际多边机构提供有益补充，致力于构筑容纳发达国家企业在内的第三方市场合作新模式，推动中国优势产能、发达国家先进技术和广大发展中国家发展需求有效对接。 （三）“一带一路”基础设施项目建设在国际接轨、市场化商业标准、风险防范、后续营利能力等方面存在不足
“一带一路”沿线国家与中国政治经济体制、市场运作机制、贸易投资政策、民族文化、适用法律、发展基础等方面存在巨大差异，这使得我国开展对外基础设施项目建设面临很大的风险挑战，主要存在以下问题：
一是惯性采取国内做法难以实现国际接轨。我国企业“走出去”开展项目合作习惯于采用国内运作模式，有些做法不符合国际惯例而又沟通宣传不到位，造成一些负面的国际影响。
二是项目上急于求成而忽视市场化商业标准。由于部分企业急于“走出去”占领国际市场，行为有时偏离现存的市场化商业标准，如超低价竞标，赶工期急于求成，缺乏透明的投资程序，不考虑必要的前期调研费用，对合同与法律的严肃性认识不够，忽视与社会和环境责任准则的一致性和债务可持续性等。
三是项目经营中的风险防范能力不强。与发达国家相比，中国企业“走出去”历史不长，易受国际视野不宽、国际法律不熟、国际人才短缺等因素的影响，对国际经营中的风险缺乏足够理解，在应对债务、汇率、违约、价格、环保、政治等风险方面，存在防范意识不够、市场化应对能力不强、事后利用国际法律救济机制不足等问题，难以规避项目建设存在的可能风险。
四是对项目的后续营利能力关注不够。部分企业在“一带一路”沿线国家的公共基础设施项目，仅仅注重项目建设过程中的贷款融资、项目建设和移交，而对项目的后续可持续经营较少关注。由于债务数额巨大，公共基础设施项目一般又很难营利，项目所在国债务压力加大，容易成为西方国家抹黑中国制造“债务陷阱”的把柄。
三、提升我国“一带一路”基础设施项目建设全球竞争力的对策建议
（一）引入欧美日机构加强第三方市场合作
深化与欧盟亚欧互联互通战略、日本高质量基础设施合作伙伴关系的对接，扩大第三方市场国际合作的广度与深度，在项目合作过程中保持透明规范操作，并允许欧美日等国家企业参与相关项目的竞标，共同参与基础设施项目规划建设和运营，同时在项目融资过程中引入更多融资主体，降低中资占股比例，既可以分担经济风险，也可以分担政治风险，还可以帮助中国赢得项目所在国及国际社会的信任。
（二）强化对国际通行市场化商业规则的遵守
按照市场化规则运作的原则，及时出台我国企业境外参与“一带一路”项目建设的准则要求，要求企业在海外项目投资合作之前必须进行政治经济风险评估与项目可行性论证。借鉴国际通行的一般准则，明确制定关于透明的投资程序、与当地社会和环境责任准则的一致性、债务可持续性、国际仲裁、人口安置、生态与环境保护等领域的相关行为准则，倒逼企业自觉学习和遵守国际通行规则，强化企业对当地生态环保、就业提供、扶贫开发、教育等方面的社会责任。
（三）创新项目合作模式，规避当地债务风险
充分考虑项目建设过程中当地的财政收入能力和项目综合开发运营的营利能力，将债务可持续标准等设置为债务红线。借鉴日本交通企业集团在公共基础设施开发建设中的综合商业模式，鼓励中国企业为项目所在国提供缓解债务压力的综合方案，实现公共基础设施项目建设完成移交后项目所在国的自我造血式发展。同时也应对债务持开放包容态度，积极采取延期支付、引入新贷款者、综合商业开发等多种方式，慎重实施项目债转股方案，以免被冠以“新殖民主义、资源掠夺”之名授人以柄。
（四）提升我国媒体机构对外宣传的感召力和影响力
强化中国媒体与境外当地媒体在项目合作、人员交流、資源共享等方面的合作，支持“一带一路”沿线国家和地区新闻媒体建设，提升中国媒体多语种传播的深度与广度，提升项目建设信息发布的及时性、透明性，鼓励“一带一路”沿线国家媒体选用中国稿件。在内容报道上，要更多从人性、情感与普世价值领域对中国“一带一路”的项目建设进行传播，超越意识形态和政治体制的藩篱。借助开展与英、法等国第三方市场合作引进相关新闻媒体，增强境外媒体参与“一带一路”项目宣传的主动性和积极性，提升对中国“一带一路”项目建设报道的透明度与客观性。
（五）建立“一带一路”政治敏感地区外交部联合会签审批机制
目前我国企业境外投资项目建设的管理部门主要涉及国家发改委、商务部、国家外汇管理局、国资委四个部门。现有企业境外投资项目审批机制过于强调经济因素，缺乏政治因素的考量把控。因此，建议在“一带一路”地缘政治风险较高地区的项目投资，将外交部作为管理部门纳入审批流程，建立与其他经济部门联合会签审批机制，加强对境外项目投资的政治风险评估，形成综合考虑经济、政治和外交等因素的可行性评价体系，避免由于忽视地缘政治和外交因素而带来的项目建设风险。
（高国力，中国宏观经济研究院国地所所长、研究员。申现杰，中国宏观经济研究院经济所助理研究员）
一、国际上以美国、日本为代表的两类对外基础设施项目建设模式对比
（一）美国以附加严苛政治经济条件为特点的对外基础设施项目建设模式
美国的对外基础设施项目建设很大程度上利用对外援助资金来实施。二战后初期，美国对西欧国家采取的政府资金援助是要求西欧国家必须购买美国产品，以消化美国的过剩产能。20世纪70—80年代，则要求受援国必须进行私有化、市场化改革，以有利于美国资本的全球扩张。冷战结束之后，美国的对外资金援助则更加强调民主、人权、非营利组织等制度形式，要求符合新自由主义的政治意识形态。以美国为主导的世界银行、国际货币基金组织等多边开发机构，均采取含有附加条件的贷款模式，通常要求贷款国增加税收、削减开支、提高利率、限制信贷、私有化、放松监管等，对借款国的经济主权构成干预。
历史上美国的对外贷款援助及其掌控的国际多边组织对外援助不仅无助于发展中国家解决经济问题，往往又增加了所在国负担，如上世纪70年代菲律宾政府因接受世界银行贷款及其附属条件导致经济崩溃，印度尼西亚接受IMF及其附加条件导致国内暴乱;上世纪90年代拉美国家的经济危机也与美国政府强制其进行新自由主义的经济改革有着密切的关系。总体上看，援助资金附加的政治经济条件较为严苛、商业贷款利息成本相对较高，使得美国对外基础设施项目建设模式难以取得发展中国家认同。
（二）日本以官方援助与民企投资相结合为特点的对外基础设施项目建设模式
日本对外援助通常是先由国际合作银行和贸易振兴机构等组织对受援国的资源禀赋和产业布局做出全面评估，在此基础上，由政府出面推动与受援国协商谈判具体的援助项目，一般都是向受援国提供日元优惠贷款，重点推动援建基础设施项目，然后由相关企业跟进投资并实施生产转移。日本企业的直接投资可以给援助对象国带来经济社会利益，也有助于日本企业产能输出以构建海外基地，获取投资回报并完成全球价值链的布局。日本的对外援助资金方式逐渐从援助早期以无偿援助为主转变为优惠贷款为主，依托低息长期贷款对东道国基础设施和民生项目建设予以支持。目前，低息贷款约占日本对外官方开发援助的85%，技术援助约占15%。
同时，日本也十分重视援助项目的监管和评估，外务省负责事前政策和方案评估，国际协力机构负责事后有效性评估，并形成评估报告向社会公开。日元贷款项目均采用国际竞标模式，由于日本在项目援助过程中参与受援国法律制度、行业标准的建设，并对受援国人员进行培训，比较有利于日本企业中标。鉴于公共基础设施项目不容易实现盈利，为防止受援国遭受债务风险，日本往往采取综合商业模式来实现盈亏的平衡，通过将亏损的业务和同一家公司旗下其他盈利业务相结合，实现其他盈利对亏损业务的弥补。
日本海外项目合作中一般比较照顾受援国的现实情况，既能以经济援助为先导建立两国政府层面的互信机制、密切双边合作，取得东道国政府对日本投资企业的支持乃至优惠政策，又能拉近与民众的心理距离，增进民众对于日本国家形象的认可度和对日本投资企业的亲近感。总体上看，以政府开发援助为先导、资金相对低成本、实行国际化公开竞标、采用综合商业模式平衡盈亏，日本的对外基础设施项目建设模式更容易得到发展中国家认可。特别是近些年日本提出的高质量基础设施合作伙伴关系计划更将与我国“一带一路”基础设施项目建设形成激烈竞争。
二、我国“一带一路”基础设施项目建设的主要特点
（一）“一带一路”基础设施项目合作建设具有较强的政府背景因素
我国提出的“一带一路”倡议秉持共商共建共享和市场主导的合作原则，也不排斥政府力量的合理运用。“一带一路”倡议下基础设施项目建设形式主要分为企业自主建设、政府援建、援建与市场结合三种。在企业自主建设形式下，一般由沿线国家发布项目需求，中国企业参与投标，中标后与项目发包方签署协议。资金主要由项目发包方解决，如申请亚投行、中国进出口银行、国家开发银行等贷款。一般而言，来自中国政策性银行的贷款能占到项目总投资的80%—90%左右，而剩余的10%—20%一般由项目所在国出资。在政府援建形式下，一般中方負责项目建设的全过程直到竣工交付受援方使用，资金主要来源于中国政府无偿援助、无息贷款或优惠贷款等。除了政府为主导的援建，中国企业也经常按受援方需求无偿进行项目规划建设，仅在后续运营配套上收取相应费用。在援建与市场结合形式下，企业在竞标成功后，项目资金全部或部分来自于中国政府的优惠贷款或援助资金，采取“项目管理+工程总承包”管理模式。
（二）“一带一路”基础设施项目建设具有符合沿线国家国情、性价比高、包容性强、无附加政治条件等优势
与欧美发达国家相比，我国“一带一路”基础设施项目建设模式具有三方面优势：一是符合沿线国家国情。中国政府经历过发展初期的资本、技术与经验短缺困难，在“一带一路”项目合作建设中可以借鉴沿海开放、西部开发等经验模式，将有限的政府资金和技术用于满足关键需求，在重点领域和区域谋划实施一批重大开发项目，以撬动更多社会资本跟进投资，更加符合沿线国家国情。二是资金性价比高且不附加任何政治条件。依托共商共建共享机制，中国政府提供不包含任何政治条件的政府援助，通过无偿援助、无息贷款或低息贷款等方式，推动沿线国家重大标志型项目的开发建设。中国对外贷款利率和期限相对优于欧美等西方发达国家，也将国内较为成熟的园区经验和优势产能推广到沿线国家，为项目所在国就业、脱贫、医疗、教育等领域做出较大贡献。三是包容开放性较高。与欧美印等国家排他性合作相比，中国“一带一路”融资致力于为现有国际多边机构提供有益补充，致力于构筑容纳发达国家企业在内的第三方市场合作新模式，推动中国优势产能、发达国家先进技术和广大发展中国家发展需求有效对接。 （三）“一带一路”基础设施项目建设在国际接轨、市场化商业标准、风险防范、后续营利能力等方面存在不足
“一带一路”沿线国家与中国政治经济体制、市场运作机制、贸易投资政策、民族文化、适用法律、发展基础等方面存在巨大差异，这使得我国开展对外基础设施项目建设面临很大的风险挑战，主要存在以下问题：
一是惯性采取国内做法难以实现国际接轨。我国企业“走出去”开展项目合作习惯于采用国内运作模式，有些做法不符合国际惯例而又沟通宣传不到位，造成一些负面的国际影响。
二是项目上急于求成而忽视市场化商业标准。由于部分企业急于“走出去”占领国际市场，行为有时偏离现存的市场化商业标准，如超低价竞标，赶工期急于求成，缺乏透明的投资程序，不考虑必要的前期调研费用，对合同与法律的严肃性认识不够，忽视与社会和环境责任准则的一致性和债务可持续性等。
三是项目经营中的风险防范能力不强。与发达国家相比，中国企业“走出去”历史不长，易受国际视野不宽、国际法律不熟、国际人才短缺等因素的影响，对国际经营中的风险缺乏足够理解，在应对债务、汇率、违约、价格、环保、政治等风险方面，存在防范意识不够、市场化应对能力不强、事后利用国际法律救济机制不足等问题，难以规避项目建设存在的可能风险。
四是对项目的后续营利能力关注不够。部分企业在“一带一路”沿线国家的公共基础设施项目，仅仅注重项目建设过程中的贷款融资、项目建设和移交，而对项目的后续可持续经营较少关注。由于债务数额巨大，公共基础设施项目一般又很难营利，项目所在国债务压力加大，容易成为西方国家抹黑中国制造“债务陷阱”的把柄。
三、提升我国“一带一路”基础设施项目建设全球竞争力的对策建议
（一）引入欧美日机构加强第三方市场合作
深化与欧盟亚欧互联互通战略、日本高质量基础设施合作伙伴关系的对接，扩大第三方市场国际合作的广度与深度，在项目合作过程中保持透明规范操作，并允许欧美日等国家企业参与相关项目的竞标，共同参与基础设施项目规划建设和运营，同时在项目融资过程中引入更多融资主体，降低中资占股比例，既可以分担经济风险，也可以分担政治风险，还可以帮助中国赢得项目所在国及国际社会的信任。
（二）强化对国际通行市场化商业规则的遵守
按照市场化规则运作的原则，及时出台我国企业境外参与“一带一路”项目建设的准则要求，要求企业在海外项目投资合作之前必须进行政治经济风险评估与项目可行性论证。借鉴国际通行的一般准则，明确制定关于透明的投资程序、与当地社会和环境责任准则的一致性、债务可持续性、国际仲裁、人口安置、生态与环境保护等领域的相关行为准则，倒逼企业自觉学习和遵守国际通行规则，强化企业对当地生态环保、就业提供、扶贫开发、教育等方面的社会责任。
（三）创新项目合作模式，规避当地债务风险
充分考虑项目建设过程中当地的财政收入能力和项目综合开发运营的营利能力，将债务可持续标准等设置为债务红线。借鉴日本交通企业集团在公共基础设施开发建设中的综合商业模式，鼓励中国企业为项目所在国提供缓解债务压力的综合方案，实现公共基础设施项目建设完成移交后项目所在国的自我造血式发展。同时也应对债务持开放包容态度，积极采取延期支付、引入新贷款者、综合商业开发等多种方式，慎重实施项目债转股方案，以免被冠以“新殖民主义、资源掠夺”之名授人以柄。
（四）提升我国媒体机构对外宣传的感召力和影响力
强化中国媒体与境外当地媒体在项目合作、人员交流、資源共享等方面的合作，支持“一带一路”沿线国家和地区新闻媒体建设，提升中国媒体多语种传播的深度与广度，提升项目建设信息发布的及时性、透明性，鼓励“一带一路”沿线国家媒体选用中国稿件。在内容报道上，要更多从人性、情感与普世价值领域对中国“一带一路”的项目建设进行传播，超越意识形态和政治体制的藩篱。借助开展与英、法等国第三方市场合作引进相关新闻媒体，增强境外媒体参与“一带一路”项目宣传的主动性和积极性，提升对中国“一带一路”项目建设报道的透明度与客观性。
（五）建立“一带一路”政治敏感地区外交部联合会签审批机制
目前我国企业境外投资项目建设的管理部门主要涉及国家发改委、商务部、国家外汇管理局、国资委四个部门。现有企业境外投资项目审批机制过于强调经济因素，缺乏政治因素的考量把控。因此，建议在“一带一路”地缘政治风险较高地区的项目投资，将外交部作为管理部门纳入审批流程，建立与其他经济部门联合会签审批机制，加强对境外项目投资的政治风险评估，形成综合考虑经济、政治和外交等因素的可行性评价体系，避免由于忽视地缘政治和外交因素而带来的项目建设风险。
（高国力，中国宏观经济研究院国地所所长、研究员。申现杰，中国宏观经济研究院经济所助理研究员）