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建设社会主义新农村，是党中央、国务院切实解决“三农”问题的重大战略举措。近年来，各级政府不断增加农业的投入，提高农业投资在国家基本建设投资、财政预算内资金和信贷资金中的比重，发展农业和农村经济的新思路、新措施已初见成效，随着中央一系列强农惠农政策的进一步实施，“三农”问题一定会逐步解决。同时，我们也应该清醒的认识到，农业基础设施建设是治国安邦的大事，“三农”工作具有复杂性、艰巨性和长期性的特点，如何紧紧围绕审计工作服务于建设社会主义新农村这个主题开展工作，是值得我们深思的问题。
一、涉农资金管理使用中存在的主要问题和原因
社会主义新农村建设是一个系统工程，我们需要深刻理解和科学把握。在今后较长时期，审计机关的工作重点之一就是围绕社会主义新农村建设，加强审计监督，集中反映农村的焦点、热点、难点和盲点问题，提出改进建议，把党中央、国务院的强农惠农政策落到实处。
制约中国经济长远发展的问题是农业，农业的重点问题在中西部，中西部的难点在“老、少、边、穷”地区。涉农资金来源渠道较多，性质复杂，概括起来表现为“三多”：一是渠道多。既有财政专项资金和政策性贷款，也有单位、农民自筹等资金；二是层次多。既有中央专项资金，也有省、市、县项目配套资金，还可能有国际贷款和捐款等；三是管理部门多。资金涉及的项目管理中，一些职能部门如农业、林业、水利、移民、国土、人口与计划生育等部门都在管理项目资金。目前涉农资金的管理和使用中普遍存在的问题是：（一）挤占、挪用、借用、滞留、拖欠涉农资金，改变资金投向现象较为普遍。（二）没有按照农业生产的需要及时拨付农业生产专项资金，一些季节性强的农业项目受到影响。（三）一些项目实施单位执行基本建设程序不规范，存在擅自调整建设内容、工程质量不高、会计核算不规范等问题，重投资、轻管理的现象比较普遍。（四）配套资金少或者不到位，一些扶贫专项资金没有按规定专户储存。（五）部分地区将财政扶贫资金改变为有偿资金使用，并且擅自变更资金计划。
涉农资金的管理和使用中存在的问题在县一级比较集中，原因主要有：
1.财政管理体制不顺。现行财政新旧体制双轨运行，县级财政上解基数过高，留给县级的自有财力十分有限，造成部分县级财政基本只能维持“吃饭”财政，部分县形成了大收入、小财力甚至赤字财政的局面。虽然上级财政以转移支付方式将大部分财力划转到县级财政，但都属于专项资金，具有特定的用途，县级统筹财力的力度有限。由于财政体制的原因，造成县级财政经常性收入大幅度减少，在保财政供养人员工资等刚性支出的压力下，安排其它资金难免会捉襟见肘。
2.县级财政预算安排财政支农支出资金少。部分县域经济发展相对滞后，县乡财政普遍困难，在地方一般预算支出的总量中，用于行政管理和部门事业费支出占有很大的比例，保工资运转是第一需要。在财力有限的情况下，个人部分支出比例的不断增大势必造成专项资金投入的减少，农业科技三项费用的安排更是紧之又紧。财政支农资金预算安排增长缓慢，从而造成农业基础设施建设缓慢，抵御自然灾害能力较差，反过来又制约当地经济的发展。同时，由于农业投入具有公益性质，项目的社会效益和生态效益相对较高，经济效益相对低下甚至没有效益，而且很难进行评估或计算，部分地方政府在局部利益驱使下，将涉农资金如农业综合开发资金投向急功近利的产业寻求短期收益，导致对农业投入下降。
3.县级政府各部门管理财政农业专项资金体制不顺，职能交叉重叠，效果不佳。从目前农业专项资金管理情况看，涉及财政局、发改委、扶贫办、农业开发办、农业局、林业局、水利局等。这些部门的交叉管理和多头管理容易导致出现如下问题：一是政府宏观经济管理部门直接或牵头管理工程，不利于工程监督管理和实施。审计发现，在一些地方的工程管理中，县发改委既负责项目立项，又负责工程管理和实施，这就不可避免地造成工程管理和监理出现质量问题。二是同一类型项目由多个部门管理，缺乏统筹整合和集中实施的效能，造成资金投入分散，难以形成集中资金办大事的效果，影响到建设项目投资效果。三是县级农业主管部门为满足自身经营需求，普遍开展经营创收活动，这种政企不分的现象，既容易影响行政管理和服务职能的发挥，也不利于建立正常的财政支农资金投入机制，部门利益直接影响了涉农资金的有效使用。
4.重资金、轻管理，挤占挪用资金、套取骗取项目资金的现象没有得到有效遏制。由于财政体制的原因，特别是落后地区县乡财力基本上是吃饭财政，基础设施建设等投入都依赖于上级财力，尤其是中央专项资金，部分单位或个人都想方设法争取项目，取得资金。一旦争取资金成功，项目的管理就会出现问题，如挪用专项资金弥补机关经费不足，挤占、挪用、套取、骗取项目资金，部分人员涉嫌个人犯罪等问题。产生这些问题的主要原因，在于财政支农工程项目没有建立严格的项目管理监督检查机制，缺乏全程的监控措施。
二、紧紧围绕审计工作服务于社会主义新农村建设这个主题开展工作
1.树立科学的发展观，转变观念，加强和深化涉农资金审计。我国是一个农业大国，农业的产业化还没有形成，农业综合开发还处于萌芽状态，部分地区的温饱、脱贫问题还没有完全解决，“三农”问题仍然是中央、地方政府关注和亟待解决的重要工作，加强对农业资金的审计监督是我们审计部门的重要职责之一。因此，要强化对“三农”工作的长期性、复杂性和艰巨性认识，通过不断提高审计工作质量，为实现农业、农村经济持续稳定发展和不断增加农民收入提供服务。一是要抓住资金源头，从“大”处做文章。要按资金流向逐级进行审计，督促各级政府、各部门按期足额拨付资金。比如，近年来，中央财政拿出数百亿的资金支持农村税费改革，资金使用的效果怎么样，农民是否得到了实惠；中央直补农民的种粮资金使用的如何，是否存在截留、挪用等问题，都需要逐级审计。二是要抓资金的流向和最终使用点，在“细”上下功夫。对各种专项资金，要按照使用范围和资金流向跟踪，审计中对直接关系到农民群众切身利益的问题，要进行揭露和公开。三是加强对建设项目的审计检查，抓“亮点”。通过检查项目实施情况，重点查处有无擅自变更项目计划、虚报冒领项目工程资金和截留挪用支农资金的问题。四是加大对涉农资金的审计调查。对出现普遍性、典型性和苗头性的问题要从国家长治久安的角度去反映。在审计调查的基础上，结合现有财政管理体制和专项转移支付制度，总体把握涉农资金的投入情况、结构变化和投向变化，全面反映和评价政府涉农资金管理使用现状，为规范政府各部门职责权限，制定农业投入、产业结构调整等农业宏观政策提供依据。
2.转变观念，与时俱进，逐步探索农业效益审计的新路子。要实行财政财务收支的真实合法与效益审计并重，逐年加大效益审计分量。审计的重点不应只停留在监督涉农资金的拨付和支出的真实性、及时性方面，审计的目标也不应只定位在真实性、合法性上，而是要适应我国农业的新变化，逐步加大农业效益审计的分量。一是在资金使用效益上下功夫，向绩效审计领域延伸。二是与时俱进、不断转变观念，改进审计方法，实现从传统的财务收支审计逐步向工程预决算审计，从事后审计向事前、事中审计的“两个转变”，把违纪违规资金控制在最小限度，充分发挥涉农资金的使用效益。三是以“三个有利于”为标准，实事求是地处理审计查出的问题。涉农资金政策性强，涉及面广，有鲜明的导向性。在审计界定上，对政策有明确规定的要严格按政策规定处理；对没有具体政策规定的，要以“三个有利于”为标准，按照科学发展观的要求，综合分析，做出衡量判断，实事求是、客观公正地提出处理意见，目的是搞好整改，加强管理;对政策规定不完善或没有明确规定的情况，要进行客观分析，摸清情况，以审计简报、专题报告的形式如实上报反映，以利于问题的明确和统筹解决。
3.加强对涉农资金政策的执行及落实情况的审计，不断反映农业和农村中出现的新问题。涉农资金审计，除了真实合法性审计外，一个更重要的方面就是要监督检查国家惠农政策执行和落实情况。通过大量的审计调查，充分了解农业中出现的新情况、新问题，为国家制定和调整农业政策提供依据。同时，要利用审计部门的工作资源和熟悉政策优势，向有关农业主管部门提出合理化建议，加快农业政策的落实，不搞“一刀切”，防止形式主义。
4.建立长效机制，立足“一审二帮三促进”，加强管理，提高资金的使用效益。一方面，审计机关要建立互动机制，和财政部门要建立信息沟通机制，达到资源共享。对地方使用的中央农业专项资金的计划安排和使用情况进行全程监控，建立资金管理的预警机制。另一方面，针对审计查出的问题提出改进意见和措施，促进加强管理，关键是建立健全内部控制制度，促使农业专项资金管理规范化，从根源上帮助找原因、查漏洞，尽量减少资金运行中的跑冒滴漏现象。
（作者单位：永修县审计局）
一、涉农资金管理使用中存在的主要问题和原因
社会主义新农村建设是一个系统工程，我们需要深刻理解和科学把握。在今后较长时期，审计机关的工作重点之一就是围绕社会主义新农村建设，加强审计监督，集中反映农村的焦点、热点、难点和盲点问题，提出改进建议，把党中央、国务院的强农惠农政策落到实处。
制约中国经济长远发展的问题是农业，农业的重点问题在中西部，中西部的难点在“老、少、边、穷”地区。涉农资金来源渠道较多，性质复杂，概括起来表现为“三多”：一是渠道多。既有财政专项资金和政策性贷款，也有单位、农民自筹等资金；二是层次多。既有中央专项资金，也有省、市、县项目配套资金，还可能有国际贷款和捐款等；三是管理部门多。资金涉及的项目管理中，一些职能部门如农业、林业、水利、移民、国土、人口与计划生育等部门都在管理项目资金。目前涉农资金的管理和使用中普遍存在的问题是：（一）挤占、挪用、借用、滞留、拖欠涉农资金，改变资金投向现象较为普遍。（二）没有按照农业生产的需要及时拨付农业生产专项资金，一些季节性强的农业项目受到影响。（三）一些项目实施单位执行基本建设程序不规范，存在擅自调整建设内容、工程质量不高、会计核算不规范等问题，重投资、轻管理的现象比较普遍。（四）配套资金少或者不到位，一些扶贫专项资金没有按规定专户储存。（五）部分地区将财政扶贫资金改变为有偿资金使用，并且擅自变更资金计划。
涉农资金的管理和使用中存在的问题在县一级比较集中，原因主要有：
1.财政管理体制不顺。现行财政新旧体制双轨运行，县级财政上解基数过高，留给县级的自有财力十分有限，造成部分县级财政基本只能维持“吃饭”财政，部分县形成了大收入、小财力甚至赤字财政的局面。虽然上级财政以转移支付方式将大部分财力划转到县级财政，但都属于专项资金，具有特定的用途，县级统筹财力的力度有限。由于财政体制的原因，造成县级财政经常性收入大幅度减少，在保财政供养人员工资等刚性支出的压力下，安排其它资金难免会捉襟见肘。
2.县级财政预算安排财政支农支出资金少。部分县域经济发展相对滞后，县乡财政普遍困难，在地方一般预算支出的总量中，用于行政管理和部门事业费支出占有很大的比例，保工资运转是第一需要。在财力有限的情况下，个人部分支出比例的不断增大势必造成专项资金投入的减少，农业科技三项费用的安排更是紧之又紧。财政支农资金预算安排增长缓慢，从而造成农业基础设施建设缓慢，抵御自然灾害能力较差，反过来又制约当地经济的发展。同时，由于农业投入具有公益性质，项目的社会效益和生态效益相对较高，经济效益相对低下甚至没有效益，而且很难进行评估或计算，部分地方政府在局部利益驱使下，将涉农资金如农业综合开发资金投向急功近利的产业寻求短期收益，导致对农业投入下降。
3.县级政府各部门管理财政农业专项资金体制不顺，职能交叉重叠，效果不佳。从目前农业专项资金管理情况看，涉及财政局、发改委、扶贫办、农业开发办、农业局、林业局、水利局等。这些部门的交叉管理和多头管理容易导致出现如下问题：一是政府宏观经济管理部门直接或牵头管理工程，不利于工程监督管理和实施。审计发现，在一些地方的工程管理中，县发改委既负责项目立项，又负责工程管理和实施，这就不可避免地造成工程管理和监理出现质量问题。二是同一类型项目由多个部门管理，缺乏统筹整合和集中实施的效能，造成资金投入分散，难以形成集中资金办大事的效果，影响到建设项目投资效果。三是县级农业主管部门为满足自身经营需求，普遍开展经营创收活动，这种政企不分的现象，既容易影响行政管理和服务职能的发挥，也不利于建立正常的财政支农资金投入机制，部门利益直接影响了涉农资金的有效使用。
4.重资金、轻管理，挤占挪用资金、套取骗取项目资金的现象没有得到有效遏制。由于财政体制的原因，特别是落后地区县乡财力基本上是吃饭财政，基础设施建设等投入都依赖于上级财力，尤其是中央专项资金，部分单位或个人都想方设法争取项目，取得资金。一旦争取资金成功，项目的管理就会出现问题，如挪用专项资金弥补机关经费不足，挤占、挪用、套取、骗取项目资金，部分人员涉嫌个人犯罪等问题。产生这些问题的主要原因，在于财政支农工程项目没有建立严格的项目管理监督检查机制，缺乏全程的监控措施。
二、紧紧围绕审计工作服务于社会主义新农村建设这个主题开展工作
1.树立科学的发展观，转变观念，加强和深化涉农资金审计。我国是一个农业大国，农业的产业化还没有形成，农业综合开发还处于萌芽状态，部分地区的温饱、脱贫问题还没有完全解决，“三农”问题仍然是中央、地方政府关注和亟待解决的重要工作，加强对农业资金的审计监督是我们审计部门的重要职责之一。因此，要强化对“三农”工作的长期性、复杂性和艰巨性认识，通过不断提高审计工作质量，为实现农业、农村经济持续稳定发展和不断增加农民收入提供服务。一是要抓住资金源头，从“大”处做文章。要按资金流向逐级进行审计，督促各级政府、各部门按期足额拨付资金。比如，近年来，中央财政拿出数百亿的资金支持农村税费改革，资金使用的效果怎么样，农民是否得到了实惠；中央直补农民的种粮资金使用的如何，是否存在截留、挪用等问题，都需要逐级审计。二是要抓资金的流向和最终使用点，在“细”上下功夫。对各种专项资金，要按照使用范围和资金流向跟踪，审计中对直接关系到农民群众切身利益的问题，要进行揭露和公开。三是加强对建设项目的审计检查，抓“亮点”。通过检查项目实施情况，重点查处有无擅自变更项目计划、虚报冒领项目工程资金和截留挪用支农资金的问题。四是加大对涉农资金的审计调查。对出现普遍性、典型性和苗头性的问题要从国家长治久安的角度去反映。在审计调查的基础上，结合现有财政管理体制和专项转移支付制度，总体把握涉农资金的投入情况、结构变化和投向变化，全面反映和评价政府涉农资金管理使用现状，为规范政府各部门职责权限，制定农业投入、产业结构调整等农业宏观政策提供依据。
2.转变观念，与时俱进，逐步探索农业效益审计的新路子。要实行财政财务收支的真实合法与效益审计并重，逐年加大效益审计分量。审计的重点不应只停留在监督涉农资金的拨付和支出的真实性、及时性方面，审计的目标也不应只定位在真实性、合法性上，而是要适应我国农业的新变化，逐步加大农业效益审计的分量。一是在资金使用效益上下功夫，向绩效审计领域延伸。二是与时俱进、不断转变观念，改进审计方法，实现从传统的财务收支审计逐步向工程预决算审计，从事后审计向事前、事中审计的“两个转变”，把违纪违规资金控制在最小限度，充分发挥涉农资金的使用效益。三是以“三个有利于”为标准，实事求是地处理审计查出的问题。涉农资金政策性强，涉及面广，有鲜明的导向性。在审计界定上，对政策有明确规定的要严格按政策规定处理；对没有具体政策规定的，要以“三个有利于”为标准，按照科学发展观的要求，综合分析，做出衡量判断，实事求是、客观公正地提出处理意见，目的是搞好整改，加强管理;对政策规定不完善或没有明确规定的情况，要进行客观分析，摸清情况，以审计简报、专题报告的形式如实上报反映，以利于问题的明确和统筹解决。
3.加强对涉农资金政策的执行及落实情况的审计，不断反映农业和农村中出现的新问题。涉农资金审计，除了真实合法性审计外，一个更重要的方面就是要监督检查国家惠农政策执行和落实情况。通过大量的审计调查，充分了解农业中出现的新情况、新问题，为国家制定和调整农业政策提供依据。同时，要利用审计部门的工作资源和熟悉政策优势，向有关农业主管部门提出合理化建议，加快农业政策的落实，不搞“一刀切”，防止形式主义。
4.建立长效机制，立足“一审二帮三促进”，加强管理，提高资金的使用效益。一方面，审计机关要建立互动机制，和财政部门要建立信息沟通机制，达到资源共享。对地方使用的中央农业专项资金的计划安排和使用情况进行全程监控，建立资金管理的预警机制。另一方面，针对审计查出的问题提出改进意见和措施，促进加强管理，关键是建立健全内部控制制度，促使农业专项资金管理规范化，从根源上帮助找原因、查漏洞，尽量减少资金运行中的跑冒滴漏现象。
（作者单位：永修县审计局）