论文部分内容阅读
每年10月第二个星期的星期三是 “国际减灾日”，2010年至2011年减灾日的主题是：建设具有抗灾能力的城市：让我们做好准备！但是面对灾害的突然袭击，还有更多的城市和乡村没有做好准备，在灾害日频的时代，他们该如何应对呢？
频发的灾害再一次考验中国的防灾减灾能力。
9月以来，西北东部、黄淮等地降水量异常偏多，汉江、渭河出现今年以来最大洪水，持续降雨导致四川、陕西、河南、重庆、湖北、山东、山西、甘肃、青海等省份遭受洪涝、滑坡、泥石流灾害。据国家减灾委办公室统计，截至9月21日15时，近期暴雨洪涝灾害造成上述9省（直辖市）64个市（自治州）310个县（市、区）不同程度受灾，90人死亡，22人失踪。
针对陕西、四川、重庆、河南、湖北等省（直辖市）暴雨洪涝灾情，国家减灾委、民政部先后紧急启动国家四级救灾应急响应，并先后派出多个工作组分赴灾区查看灾情，协助开展救灾工作。
在灾害应对过程中，作为为政府减灾救灾工作提供信息交流、技术服务与决策支持的重要机构，民政部国家减灾中心究竟是如何运作的？发挥了怎样的作用？带着这样的疑问，《小康》记者进行了实地采访。
在国家减灾中心一楼的指挥大厅、二楼的综合减灾业务运行平台，《小康》记者看到工作人员正在有序开展工作。“平时，这里处于监控状态，值班工作人员在这里处理一些日常工作。一旦有灾情发生，信息很快就能传递到这里，然后按照业务流程驱动中心各个部门进行处理。重特大自然灾害发生后，这里人头攒动，但忙而有序。” 民政部国家减灾中心副主任范一大介绍说。
谈到已经报送国务院审批的《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》，范一大说，与《国家综合减灾“十一五”规划》相比，“十二五”规划多了“防灾”两个字，实际上是更加突出了以防为主综合减灾的理念，更加强调了防灾减灾领域的能力建设，也更加注重了与涉及到国民经济的各有关部门专项规划的有机衔接。“防灾减灾工作并不会带来直接的市场效益，但却是政府公共服务的重要组成部分，因此要坚持政府主导、社会参与的原则。”
官员们的防灾减灾必修课
5年前的一天，一堂“灾害应急状态下新闻发布和媒体应对模拟练习课”在国家行政学院的教室里进行着，“学生”是3位货真价实的市长，其中一位正在扮演A市常务副市长，另一位扮演该市的宣传部长，第三位扮演B县县长。
一场特大暴雨造成A市7个县市不同程度受灾，同时导致B县镇湾煤矿发生严重的透水事故，B县天然气输气管道已在灾情发生次日中午突然断裂，并造成全市38.6万人受灾，因灾死亡64人，失踪15人，紧急转移安置受灾群众16.2万人。
常务副市长、宣传部长和县长正在新闻发布会的现场，针对A市刚刚发生的“重大洪涝灾害”回答记者提问。有记者问道，“某某小学是否还有十多名学生和老师仍然下落不明？”县长认真地回答道，“我们会尽快确认这个消息是否已经包含在我们公布的失踪人口中，情况会在进一步核实之后向媒体公布。”
模拟新闻发布会的台下，来自全国多灾、易灾地区的80多位市长格外认真地做着笔记。这样的一幕出现在由国家减灾委员会、民政部和国家行政学院联合举办的为期5天的“地（市）级灾害应急管理专题培训班”现场，目的是提高官员们的灾害应急管理能力。
2003年“非典”发生后，我国的应急管理体系建设进一步完善，国家开始有意识地加强领导干部的防灾减灾能力。“2004年5月，60多名省部级领导干部走进了灾害应急管理的课堂，其中既有从事灾害管理工作的副省长，又有国家减灾委员会的委员；从2005年12月起至2006年4月初，先后有300多位来自全国各地的分管减灾救灾工作的副市长、副州长和副专员进京参加应急管理专题培训。”民政部国家减灾中心宣传教育中心徐富海介绍说。
除了集中培训，民政部国家减灾中心的工作人员经常组织专家去各地为分管防灾减灾工作的官员授课，反响颇佳。一些受训人员感慨，“刚参加培训后不久，就遇到了真正的灾害，至少这个时候，对于应该从哪几个方面去抓问题，怎样抓协调、抓资源、抓组织等，心里是有谱了。”
范一大告诉记者，面对灾害时，政府官员的组织协调能力最为重要，而这一能力的提升是建立在对灾害的理解、预案的理解、政策的理解等多种因素之上的。因此，防灾减灾培训过程中往往涉及到具体灾害案例的分析，从而帮助大家更好地理解防灾减灾的含义。这些案例有成功的，也有失败的，以此来说明“这样执行是重要的”；当然，培训也会涉及一些国际上的经验教训。
“当然，我们也不是只给官员们讲如何应对大灾害，小的灾害也必须面对，毕竟还是小灾害多，大灾害少，如果按照处理大灾害的方法去解决小灾害产生的问题，就会造成资源浪费。”范一大说，“将救灾应急响应分为四级，不同的灾害启动不同的预警机制，也是这个目的。”
要“物质救灾”也要“心理救灾”
很多时候，天塌地陷后，心灵的裂缝，还远不及城市的伤疤愈合得那样快。
近几年来，中国不断发生自然灾害，从汶川特大地震、青海玉树地震到舟曲特大山洪泥石流，再到云南盈江地震，近年来频发的自然灾难让人们愈发认识到“心灵重建”的不可缺失。
“汶川特大地震后，心理援助第一次大规模出现在我国公众视野中，但由于缺乏统一的组织和管理，震后社会心理援助工作基本上是处于一种自行组织和实施的状况。此后，国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》中的很多条款均明确规定，地震灾区的各级人民政府要做好受灾群众的社会心理援助工作。”民政部国家减灾中心政策研究部副主任张素娟告诉记者，玉树地震后，政府已经开始在社会心理援助方面发挥主导作用了。
世界卫生组织的调查显示，自然灾害或重大突发事件之后，约20%～40%的受灾人群会出现轻度的心理失调，这些人不需要特别的心理干预，他们的症状会在几天至几周内得到缓解；30%～50%的人会出现中至重度的心理失调，及时的心理干预和社会支持能够帮助心理症状得到缓解；而在灾难发生一年之内，20%的人可能需要长期的心理干预。
出人意料的是，专业的社会心理援助工作者在灾区开展工作的时候，常会遭遇困难和不理解，“社会心理援助不就是帮人做思想工作吗？”持这种观点的人不在少数，面对递过来的问卷、表格，有人会不情愿地嘀嘀咕咕，“这不是在添乱吗？”
今年3月10日，云南盈江发生5.8级地震，为了解当地受灾群众的社会心理状况及需求，民政部国家减灾中心联合有关单位共同组成工作组开展了灾区社会心理影响评估。
为做好此次评估工作，工作组人员在前往灾区之前就制定了科学的抽样方案，筛选了科学的评估工具。3月25日，抵达盈江灾区后，按照事先制定的工作计划，面向灾区受灾群众、救援工作者、政府相关部门人员等发放了上万份量表。据张素娟介绍，这些量表除了涉及常规的心理问题识别量表外，还针对调查对象的特点，分别加入了社会支持、应急响应系统运行功能等个性化量表。“在对灾区人群进行评估的时候，如果当场识别到一些人的心理问题的确严重，专家就会做一个现场干预。”
从云南盈江灾区回到北京后，经过长达一个多月精细的量表分析，结果显示，“地震灾区群众的社会支持度良好，灾区干部的心理压力和焦虑程度往往比老百姓的还要大”。这些有针对性的调查结论，会给下一次的灾后“心灵重建”带来最基层、最鲜活的经验。
太空中的防灾减灾之眼
“减灾工作必须以防为主，在防的基础上再进行综合性的减灾。这是我们所强调的理念。”范一大告诉《小康》记者，我国防灾减灾工作的三个重要目标是提高综合防灾减灾能力、降低自然灾害风险和减少自然灾害造成的损失。
重大自然灾害往往会带来严重的个体、家庭、社会的财产损失和心理创伤，因此，防灾和减灾，就显得格外重要。
为了“提高能力”，真正把防灾减灾工作打造成一项有“能力”的公共服务，中央编制委员会办公室于2002年批复成立了民政部国家减灾中心；2003年5月，中心开始正式运转，2009年又成立了民政部卫星减灾应用中心。据范一大介绍，国家减灾中心全面参与灾前、灾中和灾后的工作，灾前注重宣传和能力建设，以及战略规划的编制；灾中主要是信息和评估的对应；灾后是长期的恢复重建过程。
面对近年来频发的自然灾害，民政部国家减灾中心是如何监控、收集灾情并及时应对的呢？
国家减灾中心有7条获取灾情的信息渠道。一是信息直报系统，二是减灾卫星星座，三是现场信息的采集，四是无人机合作机制，五是会商机制，六是24小时全天候应急值守，七是覆盖到全国各个角落、多达50万人的信息灾害员队伍。
今年5月12日，中共中央政治局委员、国务院副总理、国家减灾委主任回良玉在国家减灾中心主持召开国家减灾委员会全体会议时，提起刚刚发生的广东冰雹灾害，回良玉副总理清楚地说出了因灾死亡人数，并让工作人员从系统中调出了这则信息。
“这个信息是我们上报的。”民政部国家减灾中心数据中心副主任张云霞说，“每天全国各地的灾害信息都是经过逐级上报、逐级审核后，最终传递到我们这里，信息量非常大。”张云霞所说的，在业界被称为“国家自然灾害灾情管理系统”。除此之外，我国还在太空中安插了“耳目”。2008年9月6日，我国自行研制的减灾卫星星座中的A、B两颗光学卫星以一箭双星的方式发射成功。
卫星发射以来，国家减灾中心紧密结合我国减灾救灾业务需求，建立了较为完善的减灾应用业务体系。目前，环境减灾A、B星已完全纳入国家减灾救灾业务，成为救灾科学决策必不可少的数据资源。据民政部国家减灾中心国际合作部副主任关妍介绍，在应对国际重大灾害事件中，利用环境减灾A、B星数据，先后完成了澳大利亚火灾、海地地震、巴基斯坦洪涝、“非洲之角”旱灾等15次重大灾害监测任务。
范一大介绍说，减灾卫星星座的特点决定了它能够实现我国对灾害大范围、全天候、全天时的动态监测。大量的灾害信息集中到国家减灾中心后，数据中心工作人员还要对获取的信息进行标准化分析，然后进行集中存储、统一管理和分发服务，从而为防灾减灾工作提供重要的数据信息支持。
在防灾、减灾技术日益提高的时候，更需要的是建立一种日常的防灾机制，日本核灾难中所反映出来的训练有素，再次让人们关注到个体应对自然灾害的能力。2010年至2011年国际减灾日的主题是：建设具有抗灾能力的城市：让我们做好准备！无论对生活在城市，还是生活在乡村的人们来说，这都应该成为一种常识。
（《小康》实习生杨青对本文亦有贡献）
频发的灾害再一次考验中国的防灾减灾能力。
9月以来，西北东部、黄淮等地降水量异常偏多，汉江、渭河出现今年以来最大洪水，持续降雨导致四川、陕西、河南、重庆、湖北、山东、山西、甘肃、青海等省份遭受洪涝、滑坡、泥石流灾害。据国家减灾委办公室统计，截至9月21日15时，近期暴雨洪涝灾害造成上述9省（直辖市）64个市（自治州）310个县（市、区）不同程度受灾，90人死亡，22人失踪。
针对陕西、四川、重庆、河南、湖北等省（直辖市）暴雨洪涝灾情，国家减灾委、民政部先后紧急启动国家四级救灾应急响应，并先后派出多个工作组分赴灾区查看灾情，协助开展救灾工作。
在灾害应对过程中，作为为政府减灾救灾工作提供信息交流、技术服务与决策支持的重要机构，民政部国家减灾中心究竟是如何运作的？发挥了怎样的作用？带着这样的疑问，《小康》记者进行了实地采访。
在国家减灾中心一楼的指挥大厅、二楼的综合减灾业务运行平台，《小康》记者看到工作人员正在有序开展工作。“平时，这里处于监控状态，值班工作人员在这里处理一些日常工作。一旦有灾情发生，信息很快就能传递到这里，然后按照业务流程驱动中心各个部门进行处理。重特大自然灾害发生后，这里人头攒动，但忙而有序。” 民政部国家减灾中心副主任范一大介绍说。
谈到已经报送国务院审批的《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》，范一大说，与《国家综合减灾“十一五”规划》相比，“十二五”规划多了“防灾”两个字，实际上是更加突出了以防为主综合减灾的理念，更加强调了防灾减灾领域的能力建设，也更加注重了与涉及到国民经济的各有关部门专项规划的有机衔接。“防灾减灾工作并不会带来直接的市场效益，但却是政府公共服务的重要组成部分，因此要坚持政府主导、社会参与的原则。”
官员们的防灾减灾必修课
5年前的一天，一堂“灾害应急状态下新闻发布和媒体应对模拟练习课”在国家行政学院的教室里进行着，“学生”是3位货真价实的市长，其中一位正在扮演A市常务副市长，另一位扮演该市的宣传部长，第三位扮演B县县长。
一场特大暴雨造成A市7个县市不同程度受灾，同时导致B县镇湾煤矿发生严重的透水事故，B县天然气输气管道已在灾情发生次日中午突然断裂，并造成全市38.6万人受灾，因灾死亡64人，失踪15人，紧急转移安置受灾群众16.2万人。
常务副市长、宣传部长和县长正在新闻发布会的现场，针对A市刚刚发生的“重大洪涝灾害”回答记者提问。有记者问道，“某某小学是否还有十多名学生和老师仍然下落不明？”县长认真地回答道，“我们会尽快确认这个消息是否已经包含在我们公布的失踪人口中，情况会在进一步核实之后向媒体公布。”
模拟新闻发布会的台下，来自全国多灾、易灾地区的80多位市长格外认真地做着笔记。这样的一幕出现在由国家减灾委员会、民政部和国家行政学院联合举办的为期5天的“地（市）级灾害应急管理专题培训班”现场，目的是提高官员们的灾害应急管理能力。
2003年“非典”发生后，我国的应急管理体系建设进一步完善，国家开始有意识地加强领导干部的防灾减灾能力。“2004年5月，60多名省部级领导干部走进了灾害应急管理的课堂，其中既有从事灾害管理工作的副省长，又有国家减灾委员会的委员；从2005年12月起至2006年4月初，先后有300多位来自全国各地的分管减灾救灾工作的副市长、副州长和副专员进京参加应急管理专题培训。”民政部国家减灾中心宣传教育中心徐富海介绍说。
除了集中培训，民政部国家减灾中心的工作人员经常组织专家去各地为分管防灾减灾工作的官员授课，反响颇佳。一些受训人员感慨，“刚参加培训后不久，就遇到了真正的灾害，至少这个时候，对于应该从哪几个方面去抓问题，怎样抓协调、抓资源、抓组织等，心里是有谱了。”
范一大告诉记者，面对灾害时，政府官员的组织协调能力最为重要，而这一能力的提升是建立在对灾害的理解、预案的理解、政策的理解等多种因素之上的。因此，防灾减灾培训过程中往往涉及到具体灾害案例的分析，从而帮助大家更好地理解防灾减灾的含义。这些案例有成功的，也有失败的，以此来说明“这样执行是重要的”；当然，培训也会涉及一些国际上的经验教训。
“当然，我们也不是只给官员们讲如何应对大灾害，小的灾害也必须面对，毕竟还是小灾害多，大灾害少，如果按照处理大灾害的方法去解决小灾害产生的问题，就会造成资源浪费。”范一大说，“将救灾应急响应分为四级，不同的灾害启动不同的预警机制，也是这个目的。”
要“物质救灾”也要“心理救灾”
很多时候，天塌地陷后，心灵的裂缝，还远不及城市的伤疤愈合得那样快。
近几年来，中国不断发生自然灾害，从汶川特大地震、青海玉树地震到舟曲特大山洪泥石流，再到云南盈江地震，近年来频发的自然灾难让人们愈发认识到“心灵重建”的不可缺失。
“汶川特大地震后，心理援助第一次大规模出现在我国公众视野中，但由于缺乏统一的组织和管理，震后社会心理援助工作基本上是处于一种自行组织和实施的状况。此后，国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》中的很多条款均明确规定，地震灾区的各级人民政府要做好受灾群众的社会心理援助工作。”民政部国家减灾中心政策研究部副主任张素娟告诉记者，玉树地震后，政府已经开始在社会心理援助方面发挥主导作用了。
世界卫生组织的调查显示，自然灾害或重大突发事件之后，约20%～40%的受灾人群会出现轻度的心理失调，这些人不需要特别的心理干预，他们的症状会在几天至几周内得到缓解；30%～50%的人会出现中至重度的心理失调，及时的心理干预和社会支持能够帮助心理症状得到缓解；而在灾难发生一年之内，20%的人可能需要长期的心理干预。
出人意料的是，专业的社会心理援助工作者在灾区开展工作的时候，常会遭遇困难和不理解，“社会心理援助不就是帮人做思想工作吗？”持这种观点的人不在少数，面对递过来的问卷、表格，有人会不情愿地嘀嘀咕咕，“这不是在添乱吗？”
今年3月10日，云南盈江发生5.8级地震，为了解当地受灾群众的社会心理状况及需求，民政部国家减灾中心联合有关单位共同组成工作组开展了灾区社会心理影响评估。
为做好此次评估工作，工作组人员在前往灾区之前就制定了科学的抽样方案，筛选了科学的评估工具。3月25日，抵达盈江灾区后，按照事先制定的工作计划，面向灾区受灾群众、救援工作者、政府相关部门人员等发放了上万份量表。据张素娟介绍，这些量表除了涉及常规的心理问题识别量表外，还针对调查对象的特点，分别加入了社会支持、应急响应系统运行功能等个性化量表。“在对灾区人群进行评估的时候，如果当场识别到一些人的心理问题的确严重，专家就会做一个现场干预。”
从云南盈江灾区回到北京后，经过长达一个多月精细的量表分析，结果显示，“地震灾区群众的社会支持度良好，灾区干部的心理压力和焦虑程度往往比老百姓的还要大”。这些有针对性的调查结论，会给下一次的灾后“心灵重建”带来最基层、最鲜活的经验。
太空中的防灾减灾之眼
“减灾工作必须以防为主，在防的基础上再进行综合性的减灾。这是我们所强调的理念。”范一大告诉《小康》记者，我国防灾减灾工作的三个重要目标是提高综合防灾减灾能力、降低自然灾害风险和减少自然灾害造成的损失。
重大自然灾害往往会带来严重的个体、家庭、社会的财产损失和心理创伤，因此，防灾和减灾，就显得格外重要。
为了“提高能力”，真正把防灾减灾工作打造成一项有“能力”的公共服务，中央编制委员会办公室于2002年批复成立了民政部国家减灾中心；2003年5月，中心开始正式运转，2009年又成立了民政部卫星减灾应用中心。据范一大介绍，国家减灾中心全面参与灾前、灾中和灾后的工作，灾前注重宣传和能力建设，以及战略规划的编制；灾中主要是信息和评估的对应；灾后是长期的恢复重建过程。
面对近年来频发的自然灾害，民政部国家减灾中心是如何监控、收集灾情并及时应对的呢？
国家减灾中心有7条获取灾情的信息渠道。一是信息直报系统，二是减灾卫星星座，三是现场信息的采集，四是无人机合作机制，五是会商机制，六是24小时全天候应急值守，七是覆盖到全国各个角落、多达50万人的信息灾害员队伍。
今年5月12日，中共中央政治局委员、国务院副总理、国家减灾委主任回良玉在国家减灾中心主持召开国家减灾委员会全体会议时，提起刚刚发生的广东冰雹灾害，回良玉副总理清楚地说出了因灾死亡人数，并让工作人员从系统中调出了这则信息。
“这个信息是我们上报的。”民政部国家减灾中心数据中心副主任张云霞说，“每天全国各地的灾害信息都是经过逐级上报、逐级审核后，最终传递到我们这里，信息量非常大。”张云霞所说的，在业界被称为“国家自然灾害灾情管理系统”。除此之外，我国还在太空中安插了“耳目”。2008年9月6日，我国自行研制的减灾卫星星座中的A、B两颗光学卫星以一箭双星的方式发射成功。
卫星发射以来，国家减灾中心紧密结合我国减灾救灾业务需求，建立了较为完善的减灾应用业务体系。目前，环境减灾A、B星已完全纳入国家减灾救灾业务，成为救灾科学决策必不可少的数据资源。据民政部国家减灾中心国际合作部副主任关妍介绍，在应对国际重大灾害事件中，利用环境减灾A、B星数据，先后完成了澳大利亚火灾、海地地震、巴基斯坦洪涝、“非洲之角”旱灾等15次重大灾害监测任务。
范一大介绍说，减灾卫星星座的特点决定了它能够实现我国对灾害大范围、全天候、全天时的动态监测。大量的灾害信息集中到国家减灾中心后，数据中心工作人员还要对获取的信息进行标准化分析，然后进行集中存储、统一管理和分发服务，从而为防灾减灾工作提供重要的数据信息支持。
在防灾、减灾技术日益提高的时候，更需要的是建立一种日常的防灾机制，日本核灾难中所反映出来的训练有素，再次让人们关注到个体应对自然灾害的能力。2010年至2011年国际减灾日的主题是：建设具有抗灾能力的城市：让我们做好准备！无论对生活在城市，还是生活在乡村的人们来说，这都应该成为一种常识。
（《小康》实习生杨青对本文亦有贡献）