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摘要：学术界在考察政府结构对工作绩效影响方面缺乏量化实证研究。提出从分工、协作和制衡三个维度审视政府结构，结合文献调查、观察访谈、问卷调查和验证性因子分析（CFA）设计量表。面向城市区级政府及其派出机构公务员发放问卷475份，回收有效问卷415份，有效问卷回收率87.4%。比较公务员群体对政府结构因素的感知差异，得出部门负责人对部门受到的制衡状况的感知好于部门成员，学历越高的公务员对政府结构因素的感知越好，对区政府机关和街道公务员的比较研究证实了条块矛盾的突出性，其最大短板是条块协作不足。层次回归结果显示，政府部门有效的分工、协作与制衡状态对提升公务员在为民服务、尽职尽责、依法行政、廉洁自律和履职效能等方面的工作绩效具有显著促进作用，政府结构因素对公务员的整体工作绩效具有较强的解释力，贡献最大的自变量是部门间协作联动与部门间监督制衡。
关键词：政府结构；工作绩效；公务员；层次回归分析
中图分类号：C936文献标志码：A文章编号：1007-9092（2017）05-0024-010
一、问题的提出
政府结构是政府履行职能的载体，也是行政体制的重要组成内容。改革开放以来，从中央到地方政府，结构调整都是行政体制改革的普遍做法；但相比于推陈出新的改革实践，学术界在政府结构对工作绩效影响方面的量化实证研究相对缺乏，限制了对改革成效与问题的规律性思考。
从定性上看，政府结构调整的成效突出表现在三个方面：一是政府职能转变效果明显。从1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这个基本命题；到2013年《国务院机构改革和职能转变方案》将“职能转变”写入标题；再到十八届三中全会提出宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和保护环境五项职能，政府主要职能已经比较明确。二是机构数量精简渐成趋势。新一轮机构改革后，国务院组成部门减少到25个。①又如，浦东新区2014年至2016年对区级机关行政编制精簡15%，内设机构核减16%。数据来源：中共上海市浦东新区委员会组织部（编办），2016年12月。三是部门职责进一步理顺。如组建食品药品监督管理总局，机构级别由副部级提升到正部级，增强了总局对各省级政府主要负责人的协调能力；毛寿龙：《2013年政府机构改革研究》//魏礼群、汪玉凯：《中国行政体制改革报告（2013）：简政放权与转变职能》，社会科学文献出版社2014年版，第113-126页。食药、质监和工商相关职责进行整合，消除了以往食品生产、流通和消费环节分段监管的弊端。
但不可否认，政府结构缺陷仍然突出。一是政府机构类型众多，功能定位侧重点不突出，影响行政运行效率。如行使行政权力的省级政府机构就有办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构、议事协调机构的常设办事机构、派出机构和政府直属事业单位等诸多类型。任进：《地方政府及部门权力清单制度研究》//魏礼群、汪玉凯：《中国行政体制改革报告（2014-2015）：行政审批制度改革与地方治理创新》，社会科学文献出版社2015年版，第48页。二是基层政府机构数目多，规模小，关系不顺，领导职数过多，具体工作人员偏少。市县机构逾四成少于10人；越到乡镇编制管理的刚性约束越弱，机构膨胀和领导职数冗余设置问题越突出。于宁：《2014年中国地方行政体制改革进程分析》//魏礼群、汪玉凯：《中国行政体制改革报告（2014-2015）：行政审批制度改革与地方治理创新》，社会科学文献出版社2015年版，第22页。三是机构改革不彻底，协调难度和创新阻力较大。2013年机构改革被学界视为微调策略，理由是经济社会形势使得政府不适宜进行大幅度的机构变革，代价是遗留了政府缺位和越位的痼疾。毛寿龙：《2013年政府机构改革研究》//魏礼群、汪玉凯：《中国行政体制改革报告（2013）：简政放权与转变职能》，社会科学文献出版社2014年版，第113-126页。监管碎片化在一些领域仍然突出，如海洋污染管理涉及海洋、渔业、海事和港航等部门职责，即便成立中国海警局，也难以实现实质性融合。全永波：《海洋环境跨区域治理的逻辑基础与制度供给》，《中国行政管理》，2017年第1期。此外，我国行政管理体制具有明显的“职责同构”特征，强调上下对口、左右对齐，这极大地束缚了地方政府的组织形态创新，稀释了改革效果。朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第1期。竺乾威：《地方政府的组织创新：形式、问题与前景》，《复旦学报（社会科学版）》，2015年第4期。
综观上述分析不难发现，政府结构改革的成效与问题在实践中呈现出差异化的形态，浅层次的分析容易使改革方案浮于表面，若能挖掘深层次的共性结构因素，有助于深化对结构性因素影响规律的认识，提高未来政府结构调整的针对性。研究以政府结构对公务员工作绩效的影响为切入，基于城市区级政府公务员采集样本进行定量研究，通过探索性研究，为揭示政府结构因素的深层作用机理提供一种可能的解释路径。
二、文献述评
政府结构对绩效影响的客观存在性已在学术界达成基本共识。质性层面，不同的结构形态遵循各自的逻辑以不同方式来影响绩效。不可否认，官僚制组织至今仍是各国行政体系的基础性结构，它强调通过理性计算、精确分工与严格控制来追求组织效率最大化。汤普金斯：《公共管理学说史：组织理论与公共管理》，上海译文出版社2010年版，第69、100页。但官僚制结构也存在僵化、膨胀、刻板、浪费、低效和腐败等问题。Cigler，Beverly A.，Heidi L.Neiswender，“‘Bureaucracy’In The Introductory American Government Textbook”.Public Administration Review，Vol.51，No.5 （1991），pp.442-450.
Parkinson，C.Northcote，Parkinson's law.NY：Buccaneer Books，1996，pp.2-13.为克服官僚制弊病，20世纪90年代美国联邦政府掀起“重塑政府”运动，改革联邦机构并裁减25万名联邦雇员以扭转财政赤字。 Stillman II，Richard J.，The American Bureaucracy：The Core of Modern Government.2nd edition.Chicago：Nelson Hall Publishers，1996，p.6.
王谷：《美国行政体制改革对中国的借鉴和启示》，湖北省行政管理学会2007年年会论文集，第51-56页。如果说层级制是官僚制结构的内核，网络化治理则是去层级化，注重跨边界活动的另一种结构形态。网络化治理结构具有专注、创新、迅速、灵活的特点和更广泛的影响力，[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第25页。但也面临目标错位、监督变形、沟通灾难、协调分割、关系破裂和能力缺陷等挑战。[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第36-47页。除此之外的结构形态还有直线职能制、事业部制、股份制和矩阵制等。直线职能制强调根据职能划分部门，决策和协调功能集中于高层领导；事业部制由核心决策层和事业部门组成，前者负责战略决策，后者相对独立地制定执行方案；股份制的中心机构的地位弱于事业部制；矩阵制则会兼顾两个以上的职能。
Bercovitz J.， Feldman M.， Feller I.， Burton R.，“Organizational Structure as a Determinant of Academic Patent and Licensing Behavior： an Exploratory Study of Duck， Johns Hopkins， and Pennsylvania State Universities”. Journal of Technology Transfer， Vol.26（2001）， pp.21-35.不同结构形态决定了组织在管理成本、运行风险、资源调配、监督控制和信息传递等方面的差异。
Teece D.J，“Internal Organization and Economic Performance：An Empirical Analysis of The Profitability Of Principal Firms”.Journal Of Industrial Economics，Vol.30，No.2（1981），pp.173-199.
Williamson，Oliver E.，“The New Institutional Economics：Taking Stock，Looking Ahead”.Journal of Economic Literature，Vol.38，No.3 （2000），pp.595-613.
Hoskisson，R.E.，“Multidivisional Structure and Performance：The Contingency of Diversification Strategy”.Academy of Management Journal，Vol.30，No.4 （1987），pp.623-644.根据权变理论，政府会根据内外部环境变化做出策略性的结构调整。
政府结构对绩效影响的实证研究颇为有限，尚未形成共识性的结论。现有研究主要考察了组织规模、控制幅度、专业化水平、正式化程度和集中度对绩效的影响。组织规模与控制幅度对绩效的影响存在两面性，以政府规模对地方经济绩效的影响为例，在一些研究中呈现正相关，胡德仁：《中国地方政府规模控制努力程度研究》，《上海行政学院学报》，2010年第6期。而在另一些研究中呈现负相关。潘卫杰：《对省级地方政府规模影响因素的定量研究》，《公共管理学报》，2007年第1期。专业化、正式化和集中度对组织绩效的影响尚不清晰。
Dalton D R，Todor W D.，Spendoloni M J.，Fielding G J.，Porter L W.，“Organization Structure and Performance：A Critical Review”.Academy of Management Review，Vol.5，No.1 （1980），pp.49-64.也有研究揭示了我國行政体制中阻碍良好绩效的结构性因素：如纵向政府层级间事权划分不够清晰，现行制度框架难以解决职责交叉和条块冲突问题；朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第1期。行政运行中存在政策统一性与执行灵活性悖论、激励强度与目标替代悖论、科层制非人格化与行政关系人缘化悖论，诱发政府层级间的“共谋行为”；周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。基层公共服务的整体性与条块分割的职能分工不相适应，杨冠琼、吕丽、蔡芸：《政府部门结构的影响因素与最优决定条件》，《中国行政管理》，2008年第7期。权力部门“条条化”，责任义务“块块化”，迫使基层政府采取变通手段，一些地方甚至给群众留下“中央很好，地方好狠”的印象。肖立辉：《县委书记眼中的中央与地方关系》，《经济社会体制比较（双月刊）》，2008年第4期。
汪志强、袁方成：《试析我国乡镇政府行政权力的运作与绩效——对我国中部X乡的考察》，《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》，2006年第4期。
三、政府结构因素的构建与测量
在文献分析的基础上，提出反映政府结构的三个维度，设计测量指标并对量表进行信度与效度检验。
（一）政府结构的三个维度
研究提出政府结构是政府部门分工、协作与制衡等管理系统基本元素的排列、组合、布局和安排的方式总和。分工是部门设置的基础，符合履职专业化的要求；协作是实现任务从分配到整合的方法，即对人为切分开的事务按照其内在逻辑进行重新组合；王子豪：《论基于分工协作理论的现代税收专业化管理》，《税务研究》，2012年第11期。制衡是对政府行使权力和履行职权的方式、方法及其后果的限制和约束，规避权力膨胀和职权滥用造成的无序和损害。托马斯·霍布斯：《利维坦》，黎思复、廷弼译，商务印书馆1985年版。 Waterman R W，Meier K J，“Principal-Agent Modes：An Expansion ” .Journal Of Public Administration Research and Theory，Vol.8，No.2（1998），pp.173-202.结合理论文献、政策文本、专家意见以及基层公务员群体访谈和问卷预调研，研究对上述三个维度的反映型测量指标进行初筛，得到15个指标项目。
表1政府结构因素的反映型测量指标
分工协作制衡
F1您部门承担的分工合理
F2您部门承担的分工明确
F3您部门有足够的资源来完成分工
F4遇到工作交叉时，我们清楚自己部门的边界
F5遇到工作交叉时，有明确的牵头部门
X1遇到工作交叉时，牵头部门能负起组织协调责任
X2遇到工作交叉时，相关部门能积极主动配合
X3部门间容易建立合作关系
X4部门间合作过程顺畅
X5现行协调机制健全完善
Z1部门重大决策公开透明
Z2部门人事安排公开透明
Z3财务管理部门对部门经费使用情况能进行有效监督
Z4公务执行过程中的规则和程序健全完善
Z5公务员纪律约束的有效性好
问卷选用五度李克特量表来测量结构性因素的不同问项，根据被调查者对问卷中逐项陈述的同意程度区分1分到5分：1分表示完全不同意，2分表示不太同意，3分表示基本同意，4分表示比较同意，5分表示完全同意。
研究选取浙江省杭州市上城区政府机关及其派出机构开展实地调查，问卷发放对象为区政府和街道在编在岗公务员。考虑到我国城市区级政府在结构形态上比较相近，而上城区政府及其派出机构组织结构完整，因此选择上城区作为研究对象具有代表性；同时，作为东部发达地区的城市区级政府，上城区公务员在工作中率先面临基层治理中出现的许多新挑战，居民需求变化与政府自身建设等都对公务员工作绩效提出更高要求，因此具有一定的典型性。
对领导班子成员、中层干部和普通公务员进行分层随机抽样，发放问卷475份，累计回收有效问卷415份，有效问卷回收率87.4%。描述性统计分析结果显示，被调查者中男性占45%，女性占55%；来自条块的比例分别为43%和57%；20-29岁占25%，30-39岁占34%，40-49岁占29%，50-59岁占12%；研究生学历占12%，本科学历占66%，其余为大专及大专以下学历；在地方政府工作时间为0-5年的占39%，6-10年的占26%，11-20年的占24%，21-30年的占9%，30年以上的占2%。项目得分越高，表明公务员对该项目所描述的结构状态的感知越好。如表2所示，全部项目的均值高于3.2分，大多数公务员对政府部门分工、协作与制衡状况持基本认可到完全认可的态度；但绝大多数项目的均值低于4分，表明还存在从不同方面优化政府结构的空间。
（二）政府结构量表的信度与效度检验
信度是指测量的可靠性，即使用相同方法重复测量同一对象时，所得结果的一致性程度。运用α考察问卷的内部一致性，Cronbachα的计算公式为：
Cronbach α=（KK-1）（1-∑S2iS2x），其中，K为量表题目总数，S2i为第题得分的题内方差，S2x为全部题目总得分的方差。Cronbachα会随着题量的增加而升高，通常由10个题目组成的量表的Cronbachα不低于0.8。运用SPSS16.0软件进行信度检验，分工、协作与制衡维度的问题数均为5个，Cronbachα分别为0.87、0.92与0.91，表明三个维度的问项均具有较好的内部一致性。
效度是指测量的准确性，即测量工具准确测出测量对象的程度。效度越好，信度越好，反之不然。运用SPSS16.0软件对量表进行巴特利特球形检验（KMO and Bartlett’s Test）。在特定显著性水平下，巴特利特球形检验统计量的数值越大，表明相同潜变量的可测变量之间的相关性程度越高，量表的构念效度越好。样本的KMO值为0.937，巴特利特球形检验的卡方值为5083（自由度为105），达到显著水平（p<0.001），說明样本数据适合进行因子分析。
图1验证性因子分析标准化结果
运用AMOS21.0软件进行验证性因子分析（CFA），标准化因子载荷在0.69至0.85之间且在001的显著性水平下显著不为0（见图1）。模型参数：x2/df=268，RMSEA=0064，GFI=0935，NFI=0959，RFI=0945，TLI=0965，CFI=0974，AGFI=0902，测量模型能够被接受，问卷的结构效度良好。
四、政府结构因素对公务员影响的比较分析
运用SPSS16.0软件进行MEANS过程分析，发现公务员对政府部门分工、协作与制衡状况等结构性因素的感知在不同群体中存在差别。
（一）部门负责人对部门受到的制衡状况的感知好于部门成员
以被调查公务员是否为部门负责人为控制变量，比较不同组别公务员对政府结构的感知差异，结果如表3所示，部门负责人与部门成员对部门分工与协作状况的感知不存在显著差异（Sig.>005），这两组群体的感受之所以比较一致，与同个部门的业务相似度较高关联性较强有关。在制衡维度上，部门负责人与部门成员对部门重大决策和人事安排的公开透明度，以及部门经费使用的被监督情况的感知显著好于部门成员（Sig.<005）。部门重大事项的决策、人事安排和经费使用管理是部门负责人的重要职责，部门负责人在这些方面负有主要责任，因此参与度更高也更加关注这些方面的工作是否做好，由此也会感受到更高的透明度和经费使用方面的约束。部门负责人与部门成员在公务执行过程中需要遵循相同的行政规则程序，并遵守公务员纪律约束，在这两方面两组群体的感知不存在显著差异（Sig.>0.05），这也表明这些落实到个体层面的刚性约束对于不同职位的公务员而言效力相当。由此可见，对于政府部门而言，落实决策、人事和财务约束是实现部门制衡的重要途径，这三者对部门负责人的影响更加直接；此外，深入参与是实现部门重大信息有效公开的重要途径，而公开透明恰恰是实现制衡的基本前提。 （二）学历越高的公务员对政府结构因素的感知越好
受教育程度会对公务员的职业敏感度、职业紧张度和角色模糊度等产生影响，杨新伟、王治明、金泰廙：《西南地区不同性别、学历、年龄、工龄人群职业紧张比较》，《卫生研究》，2006年第5期。同样可能会影响公务员对部门分工、协作和制衡状况的感知。以学历为控制变量，将被调查公务员分为研究生学历组、本科学历组和本科以下学历组。如表4所示，不同学历组的公务员对分工合理性和明确性的感知存在显著差异（Sig.<0.05），研究生学历公务员对分工合理性和明确性的感知均值高于本科学历公务员，本科以下学历公务员对分工合理性和明确性的感知均值最低，可能的原因是学历越高，对任务的理解能力越强。类似分析可知，在协作维度上，公务员学历越高，对牵头部门的协调责任和部门间合作关系的感知越好，可能的原因是高学历公务员具备更强的处理复杂任务的能力，在部门间协作中表现出更强的协调能力。在制衡维度上，学历越高的公务员对部门重大决策和人事安排的透明度以及公务员纪律约束的感知更好，可能的解释是高学历公务员在参与部门重大决策和人事安排上拥有更多机会，其对公务员纪律约束的理解也更加深刻。由此可见，招录选拔接受过良好教育的公务员，对于提升干部队伍整体素质，并使其在既定组织架构中更大限度地发挥履职能力，具有重要意义。
（三）区政府机关公务员对结构状况的反馈好于街道公务员
对区政府机关和街道公务员的反馈数据进行均值比较，发现这两个群体对政府结构状态的感知存在较大差异。如表5所示，在分工维度上，区政府机关公务员对五个项目的感知均显著好于街道公务员（Sig.<0.05），并且大多数区政府机关公务员对部门分工状况持比较认可到完全认可的态度（有60%的项目高于4分），而街道公务员对该维度的态度仅维持在基本认可到比较认可的水平（有60%的项目在3分到3.5分之间）。在协作维度上，区政府机关公务员对工作交叉时牵头部门的组织协调作用、相关部门的配合程度和协调机制的完善程度的感知略好于街道公务员，但两组群体对部门协作状态的感知均仅维持在基本认可水平（各项均在3-4分之间）。在制衡维度上，区政府机关公务员在部门人事安排公开透明和公务员纪律约束有效性两方面的感知略好于街道公务员（Sig.<0.05），不过两组群体对部门制衡状况的感知均处于比较认可的水平（各项均在3.9-4.2分之间）。上述分析从一个侧面客观反映出基层政府突出的条块矛盾，街道开展工作时受到的约束较多，此外部门间协作尤其是条块协作还存在较大提升空间。
①Abby G，Joh A，“Performance Measurement In Local Government-Concept and Practice”.International Journal of Operations & Production Management，Vol.14，No.5（1994），pp.35-51.
②Kravchuk R S，Schack R W，“Designing Effective Performance-Measurement Systems Under The Government Performance And Results Act of 1993”.Public Administration Review，Vol.56，No.4（1996），pp.348-358.
③④⑤劉熙瑞、段龙飞：《服务型政府：本质及其理论基础》，《国家行政学院学报》，2004年第5期。
⑥⑦⑧B12杨建生、廖明岚：《现代服务政府与制度创新》，《哈尔滨学院学报》，2007年第6期。
⑨周佑勇：《论依法行政的宪政基础》，《政治与法律》，2002年第3期。
⑩杨卫：《马克思主义国家学说视角下的廉洁政府阐释》，《马克思主义研究》，2014年第3期。
B11何增科：《廉洁政府与社会公正》，《吉林大学社会科学学报》，2006年第7期。
五、政府结构因素对工作绩效影响的实证研究
构建公务员工作绩效测量指标，量表的内在一致性和结构效度较好。运用层次回归分析政府结构因素对工作绩效的影响。
（一）工作绩效的建构与测量
公务员工作绩效的测量应反映公务员工作的目标和价值取向。行政行为具有目标多元性、价值多元性、产出和结果不确定性和公共价值的难以界定性，导致在政府部门中实施绩效考评充满挑战。①②结合中央文件精神关于服务型政府建设的内在要求和学术界关于服务型政府内涵
的相关研究，本研究从为民服务、尽职尽责、依法行政、廉洁自律和履职效能五个维度反映公务员工作绩效（见表6）。
表6工作绩效指标体系
维度测量指标依据
为民服务
· 部门同事对民情的关注程度高政府应当体现公民本位、社会本位和权利本位，强调“以人为本”③
·部门同事在工作中体现了为民服务的公共服务精神以公共服务为政府工作的核心④
·部门同事能从维护民众利益的角度做好本职工作致力于增进公民利益⑤
始终关心、维护和保障民众利益⑥
尽职尽责· 部门同事的责任意识强
· 部门同事在遇到疑难问题时，不回避回应公众需求，并对行政行为负责⑦
· 部门同事在工作中能够做到实事求是行政人员应将忠实坦白作为信仰
依法行政· 部门同事依法行政意识强
· 部门同事熟悉与本部门工作相关的法律法规
· 部门同事在工作中能准确、有效运用法律法规在法律范围内履行公共职责并遵照行政程序开展行政活动⑧
保障公民权益是依法行政的基本原则⑨ 廉洁自律· 部门同事能够做到公私分明
· 部门同事不铺张浪费
· 部门同事廉洁奉公不以非法渠道获得额外收入⑩
廉洁奉公，不以权谋私，革除奢靡之风，戒绝劳民伤财、好大喜功B11
履职效能· 部门同事在工作中，质量和效率并重
· 部门内存在有效措施引导同事实现工作绩效
· 部门同事职能履行状况好效能政府要求政府部门在满足社会需求的同时，高效率地提供高质量的服务B12
由15个项目组成的工作绩效量表的α为097，信度良好。验证性因子分析结果表明，标准化因子载荷在0.78至0.94之间且显著不为零（P<0.001），模型拟合优度值表明模型可以被接受（x2/df=3.31，RMSEA=0.075，GFI=0.928，NFI=0965，RFI=0951，TLI=0.966，CFI=0.975，AGFI=0.886），绩效量表的效度较好。对被调查者反馈的政府结构和工作绩效感知数据进行相关分析，结果显示结构性要素与工作绩效的各个维度两两呈现显著的正相关关系，为政府结构因素与工作绩效关系的研究提供了初步支持。
（二）政府结构因素促进公务员多个方面的绩效表现
首先，分析政府结构因素与工作绩效各维度之间的关系。第一步，将性别、职级、学历和所在部门的条块属性作为控制变量放入回归方程的第一层，四个控制变量均以虚拟变量形式设置；第二步，将政府结构维度变量分别放入回归方程的第二层，构建不同的模型，分析两层次之间R2的变化及其F检验值的显著性。层次回归分析结果如表7所示，在控制了人口统计学变量后，政府结构维度变量对公务员各方面的绩效表现均做出了新的贡献。以为民服务绩效为例，控制人口学变量后，部门间有效的分工、协作与制衡状态对公务员在为民服务方面的表现均具有正向预测作用（β=0.371，p<0.001；β=0.392，p<0.001；β=0.558，p<0001），三个结构性变量解释的差异分别为247%、26%和40.5%；类似分析可知，有效的分工、协作与制衡状态对公务员在尽职尽责、依法行政、廉洁自律和履职效能等多个方面的表现均具有显著的促进作用。
）
（三）政府结构因素对整体工作绩效具有较强解释力
进一步地，分析政府结构因素对整体工作绩效的影响。运用主成分分析法对原始变量进行降维，消除变量之前的多重共线性。对政府结构的15个原始变量做标准化处理后进行主成分分析，提出两个主成分，解释的总差异为68.57%。其中，主成分1的特征值为8.779，解释的差异为5853%；主成分2的特征值为1.507，解释的差异为10.04%。表8和表9为主成分分析的成分矩阵和成分得分系数矩阵。
从表8中原始变量与主成分之间的相关性可知，第一主成分（S1）与部门协作高度相关，将其命名为部门间协作联动水平；第二主成分（S2）与制衡的相关性较高，将其命名为部门间监督制衡水平。计算主成分特征向量并得到主成分表达式：
S1=0.253F1+0.245F2+0.231F3+0.242F4+026F5+0.27X1+0.277X2+0.278X3+0.279X4+0277X5+0.262Z1+0.257Z2+0.234Z3+0.259Z4+0.24Z5
S2=-0.113F1-0.1F2-0.232F3-0.243F4-0316F5-0.256X1-0.197X2-0.107X3-0.094X4-0.06X5+0.33Z1+0.348Z2+0.423Z3+0.335Z4+0.34Z5
类似地，对工作绩效的15个原始变量进行主成分分析，第一主成分（JX）对差异的解释为73.16%，特征值为10.974，将其命名为工作绩效，计算特征向量并得主成分表达式：
JX=0.239FW1+0.258FW2+0.268FW3+0272ZR1+0.258ZR2+0.272ZR3+0.268FZ1+0258FZ2+0.248FZ3+0.262LJ1+0.265LJ2+0255LJ3+0.255XN1+0.242XN2+0.255XN3
如表10层次回归分析结果显示，在控制人口统计学变量后，政府结构因素对工作绩效具有显著的正向促进作用，加入政府结构变量后，解释的变异量增加了44.9%，新的贡献主要来自部门间协作联动（β=0.551，p<0.001）与部门间监督制衡（β=0.544，p<0.001）这两个关键自变量。
六、结论与讨论
研究从政府结构的多样化形态中抽象出三个较具普适性的维度，为剖析结构性因素在政府中的深层特质及其作用规律提供了一个可能的分析视角。研究发现，公务员对政府部门分工、协作与制衡状况的感知存在群体性差异，尤其是对区政府机关和街道公务员的比较研究证实了条块矛盾突出存在且条块协作不足是最大“短板”。研究重点对政府结构因素与公务员工作绩效之间的关系进行细致分析，验证了政府部门有效的分工、协作与制衡状态对提升公务员在为民服务、尽职尽责、依法行政、廉洁自律和履职效能等诸多工作绩效方面的表现均具有促进作用；从整体上看，政府结构因素对公务员工作绩效的正向促进作用极其显著，部门间协作联动和部门间监督制衡这两个自变量在提升政府结构因素对工作绩效解释力中贡献较大。
研究弥补了学术界关于政府结构因素与工作绩效关系的定量实证研究不足的缺陷，为实务工作者理解和识别政府结构因素的影响进而做出科学决策提供了超出简单感性认识的决策支持。定量实证结果较好地证实了结构性因素在提升公务员工作绩效中的积极作用，从而支持了将政府结构调整作为行政体制改革主要方式的可取性。研究的相关启示包括：
一是实务工作者不能仅满足于政府结构调整后组织的外在结构形态变化，还因深入分析结构调整后，政府部门在分工、协作与制衡三个方面的切实改进与尚存缺陷，以便有针对性地进行强化或修正；实务工作者应关注到结构调整对公务员群体的差异化影响，并融入更多的人文关怀；在发挥部门负责人、高学历公务员和职能部门公务员作用的同时，也要更大限度地关照部门成员、低学历公务员和街道公务员的工作感受。
二是政府结构调整应重点着眼于提升部门间协作联动水平并施以有效的部门间监督制衡；未来政府面临的复杂性公共事务越来越多，良好的部门间协作联动有助于弥补分工缺陷，并在工作交叉领域和处理缺乏过往经验的公共事务时减少部门本位主义和推诿扯皮现象，尤其是条块协作更加值得重视；部门重大决策、人事安排和经费使用都是部门的重大事项，必须夯实内外部监督；随着政府自身建设要求的提高，对行政行为规范性和公务员纪律约束的要求也越来越高，而个体行为约束是实现部门整体纪律性的前提。
三是實务工作者必须认识到，尽管行政体系的科层制结构在短期内不会改变，但政府部门内部应尽可能淡化等级观念，如扩大并深化部门成员对部门重大事项的参与度和建议权，能够以更加公开透明的方式增进部门监督制衡的有效性。尽管政府部门招录和提拔干部时不能唯学历论，但应重视到受过良好教育的公务员通常具有更强的理解力和处理复杂事务的能力，尤其是在需要跨部门协作的领域，其胜任力往往更加突出；因此适度调整公务员队伍的学历结构，增加研究生学历公务员的比例，能够从既定的组织结构中得到额外的回报。
这是一项探索性实证研究，不可避免地存在局限。受研究条件限制，本研究仅面向政府公务员发放问卷，未来应兼顾采集政府内外部数据；研究使用的是截面数据，因而无法回答变量在时间维度上的表现；研究样本可以在地域、层级和职能领域间进行拓展，这也有助于开展更为深入的比较研究。□
（责任编辑：杨仙丽）
关键词：政府结构；工作绩效；公务员；层次回归分析
中图分类号：C936文献标志码：A文章编号：1007-9092（2017）05-0024-010
一、问题的提出
政府结构是政府履行职能的载体，也是行政体制的重要组成内容。改革开放以来，从中央到地方政府，结构调整都是行政体制改革的普遍做法；但相比于推陈出新的改革实践，学术界在政府结构对工作绩效影响方面的量化实证研究相对缺乏，限制了对改革成效与问题的规律性思考。
从定性上看，政府结构调整的成效突出表现在三个方面：一是政府职能转变效果明显。从1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这个基本命题；到2013年《国务院机构改革和职能转变方案》将“职能转变”写入标题；再到十八届三中全会提出宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和保护环境五项职能，政府主要职能已经比较明确。二是机构数量精简渐成趋势。新一轮机构改革后，国务院组成部门减少到25个。①又如，浦东新区2014年至2016年对区级机关行政编制精簡15%，内设机构核减16%。数据来源：中共上海市浦东新区委员会组织部（编办），2016年12月。三是部门职责进一步理顺。如组建食品药品监督管理总局，机构级别由副部级提升到正部级，增强了总局对各省级政府主要负责人的协调能力；毛寿龙：《2013年政府机构改革研究》//魏礼群、汪玉凯：《中国行政体制改革报告（2013）：简政放权与转变职能》，社会科学文献出版社2014年版，第113-126页。食药、质监和工商相关职责进行整合，消除了以往食品生产、流通和消费环节分段监管的弊端。
但不可否认，政府结构缺陷仍然突出。一是政府机构类型众多，功能定位侧重点不突出，影响行政运行效率。如行使行政权力的省级政府机构就有办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构、议事协调机构的常设办事机构、派出机构和政府直属事业单位等诸多类型。任进：《地方政府及部门权力清单制度研究》//魏礼群、汪玉凯：《中国行政体制改革报告（2014-2015）：行政审批制度改革与地方治理创新》，社会科学文献出版社2015年版，第48页。二是基层政府机构数目多，规模小，关系不顺，领导职数过多，具体工作人员偏少。市县机构逾四成少于10人；越到乡镇编制管理的刚性约束越弱，机构膨胀和领导职数冗余设置问题越突出。于宁：《2014年中国地方行政体制改革进程分析》//魏礼群、汪玉凯：《中国行政体制改革报告（2014-2015）：行政审批制度改革与地方治理创新》，社会科学文献出版社2015年版，第22页。三是机构改革不彻底，协调难度和创新阻力较大。2013年机构改革被学界视为微调策略，理由是经济社会形势使得政府不适宜进行大幅度的机构变革，代价是遗留了政府缺位和越位的痼疾。毛寿龙：《2013年政府机构改革研究》//魏礼群、汪玉凯：《中国行政体制改革报告（2013）：简政放权与转变职能》，社会科学文献出版社2014年版，第113-126页。监管碎片化在一些领域仍然突出，如海洋污染管理涉及海洋、渔业、海事和港航等部门职责，即便成立中国海警局，也难以实现实质性融合。全永波：《海洋环境跨区域治理的逻辑基础与制度供给》，《中国行政管理》，2017年第1期。此外，我国行政管理体制具有明显的“职责同构”特征，强调上下对口、左右对齐，这极大地束缚了地方政府的组织形态创新，稀释了改革效果。朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第1期。竺乾威：《地方政府的组织创新：形式、问题与前景》，《复旦学报（社会科学版）》，2015年第4期。
综观上述分析不难发现，政府结构改革的成效与问题在实践中呈现出差异化的形态，浅层次的分析容易使改革方案浮于表面，若能挖掘深层次的共性结构因素，有助于深化对结构性因素影响规律的认识，提高未来政府结构调整的针对性。研究以政府结构对公务员工作绩效的影响为切入，基于城市区级政府公务员采集样本进行定量研究，通过探索性研究，为揭示政府结构因素的深层作用机理提供一种可能的解释路径。
二、文献述评
政府结构对绩效影响的客观存在性已在学术界达成基本共识。质性层面，不同的结构形态遵循各自的逻辑以不同方式来影响绩效。不可否认，官僚制组织至今仍是各国行政体系的基础性结构，它强调通过理性计算、精确分工与严格控制来追求组织效率最大化。汤普金斯：《公共管理学说史：组织理论与公共管理》，上海译文出版社2010年版，第69、100页。但官僚制结构也存在僵化、膨胀、刻板、浪费、低效和腐败等问题。Cigler，Beverly A.，Heidi L.Neiswender，“‘Bureaucracy’In The Introductory American Government Textbook”.Public Administration Review，Vol.51，No.5 （1991），pp.442-450.
Parkinson，C.Northcote，Parkinson's law.NY：Buccaneer Books，1996，pp.2-13.为克服官僚制弊病，20世纪90年代美国联邦政府掀起“重塑政府”运动，改革联邦机构并裁减25万名联邦雇员以扭转财政赤字。 Stillman II，Richard J.，The American Bureaucracy：The Core of Modern Government.2nd edition.Chicago：Nelson Hall Publishers，1996，p.6.
王谷：《美国行政体制改革对中国的借鉴和启示》，湖北省行政管理学会2007年年会论文集，第51-56页。如果说层级制是官僚制结构的内核，网络化治理则是去层级化，注重跨边界活动的另一种结构形态。网络化治理结构具有专注、创新、迅速、灵活的特点和更广泛的影响力，[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第25页。但也面临目标错位、监督变形、沟通灾难、协调分割、关系破裂和能力缺陷等挑战。[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第36-47页。除此之外的结构形态还有直线职能制、事业部制、股份制和矩阵制等。直线职能制强调根据职能划分部门，决策和协调功能集中于高层领导；事业部制由核心决策层和事业部门组成，前者负责战略决策，后者相对独立地制定执行方案；股份制的中心机构的地位弱于事业部制；矩阵制则会兼顾两个以上的职能。
Bercovitz J.， Feldman M.， Feller I.， Burton R.，“Organizational Structure as a Determinant of Academic Patent and Licensing Behavior： an Exploratory Study of Duck， Johns Hopkins， and Pennsylvania State Universities”. Journal of Technology Transfer， Vol.26（2001）， pp.21-35.不同结构形态决定了组织在管理成本、运行风险、资源调配、监督控制和信息传递等方面的差异。
Teece D.J，“Internal Organization and Economic Performance：An Empirical Analysis of The Profitability Of Principal Firms”.Journal Of Industrial Economics，Vol.30，No.2（1981），pp.173-199.
Williamson，Oliver E.，“The New Institutional Economics：Taking Stock，Looking Ahead”.Journal of Economic Literature，Vol.38，No.3 （2000），pp.595-613.
Hoskisson，R.E.，“Multidivisional Structure and Performance：The Contingency of Diversification Strategy”.Academy of Management Journal，Vol.30，No.4 （1987），pp.623-644.根据权变理论，政府会根据内外部环境变化做出策略性的结构调整。
政府结构对绩效影响的实证研究颇为有限，尚未形成共识性的结论。现有研究主要考察了组织规模、控制幅度、专业化水平、正式化程度和集中度对绩效的影响。组织规模与控制幅度对绩效的影响存在两面性，以政府规模对地方经济绩效的影响为例，在一些研究中呈现正相关，胡德仁：《中国地方政府规模控制努力程度研究》，《上海行政学院学报》，2010年第6期。而在另一些研究中呈现负相关。潘卫杰：《对省级地方政府规模影响因素的定量研究》，《公共管理学报》，2007年第1期。专业化、正式化和集中度对组织绩效的影响尚不清晰。
Dalton D R，Todor W D.，Spendoloni M J.，Fielding G J.，Porter L W.，“Organization Structure and Performance：A Critical Review”.Academy of Management Review，Vol.5，No.1 （1980），pp.49-64.也有研究揭示了我國行政体制中阻碍良好绩效的结构性因素：如纵向政府层级间事权划分不够清晰，现行制度框架难以解决职责交叉和条块冲突问题；朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第1期。行政运行中存在政策统一性与执行灵活性悖论、激励强度与目标替代悖论、科层制非人格化与行政关系人缘化悖论，诱发政府层级间的“共谋行为”；周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。基层公共服务的整体性与条块分割的职能分工不相适应，杨冠琼、吕丽、蔡芸：《政府部门结构的影响因素与最优决定条件》，《中国行政管理》，2008年第7期。权力部门“条条化”，责任义务“块块化”，迫使基层政府采取变通手段，一些地方甚至给群众留下“中央很好，地方好狠”的印象。肖立辉：《县委书记眼中的中央与地方关系》，《经济社会体制比较（双月刊）》，2008年第4期。
汪志强、袁方成：《试析我国乡镇政府行政权力的运作与绩效——对我国中部X乡的考察》，《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》，2006年第4期。
三、政府结构因素的构建与测量
在文献分析的基础上，提出反映政府结构的三个维度，设计测量指标并对量表进行信度与效度检验。
（一）政府结构的三个维度
研究提出政府结构是政府部门分工、协作与制衡等管理系统基本元素的排列、组合、布局和安排的方式总和。分工是部门设置的基础，符合履职专业化的要求；协作是实现任务从分配到整合的方法，即对人为切分开的事务按照其内在逻辑进行重新组合；王子豪：《论基于分工协作理论的现代税收专业化管理》，《税务研究》，2012年第11期。制衡是对政府行使权力和履行职权的方式、方法及其后果的限制和约束，规避权力膨胀和职权滥用造成的无序和损害。托马斯·霍布斯：《利维坦》，黎思复、廷弼译，商务印书馆1985年版。 Waterman R W，Meier K J，“Principal-Agent Modes：An Expansion ” .Journal Of Public Administration Research and Theory，Vol.8，No.2（1998），pp.173-202.结合理论文献、政策文本、专家意见以及基层公务员群体访谈和问卷预调研，研究对上述三个维度的反映型测量指标进行初筛，得到15个指标项目。
表1政府结构因素的反映型测量指标
分工协作制衡
F1您部门承担的分工合理
F2您部门承担的分工明确
F3您部门有足够的资源来完成分工
F4遇到工作交叉时，我们清楚自己部门的边界
F5遇到工作交叉时，有明确的牵头部门
X1遇到工作交叉时，牵头部门能负起组织协调责任
X2遇到工作交叉时，相关部门能积极主动配合
X3部门间容易建立合作关系
X4部门间合作过程顺畅
X5现行协调机制健全完善
Z1部门重大决策公开透明
Z2部门人事安排公开透明
Z3财务管理部门对部门经费使用情况能进行有效监督
Z4公务执行过程中的规则和程序健全完善
Z5公务员纪律约束的有效性好
问卷选用五度李克特量表来测量结构性因素的不同问项，根据被调查者对问卷中逐项陈述的同意程度区分1分到5分：1分表示完全不同意，2分表示不太同意，3分表示基本同意，4分表示比较同意，5分表示完全同意。
研究选取浙江省杭州市上城区政府机关及其派出机构开展实地调查，问卷发放对象为区政府和街道在编在岗公务员。考虑到我国城市区级政府在结构形态上比较相近，而上城区政府及其派出机构组织结构完整，因此选择上城区作为研究对象具有代表性；同时，作为东部发达地区的城市区级政府，上城区公务员在工作中率先面临基层治理中出现的许多新挑战，居民需求变化与政府自身建设等都对公务员工作绩效提出更高要求，因此具有一定的典型性。
对领导班子成员、中层干部和普通公务员进行分层随机抽样，发放问卷475份，累计回收有效问卷415份，有效问卷回收率87.4%。描述性统计分析结果显示，被调查者中男性占45%，女性占55%；来自条块的比例分别为43%和57%；20-29岁占25%，30-39岁占34%，40-49岁占29%，50-59岁占12%；研究生学历占12%，本科学历占66%，其余为大专及大专以下学历；在地方政府工作时间为0-5年的占39%，6-10年的占26%，11-20年的占24%，21-30年的占9%，30年以上的占2%。项目得分越高，表明公务员对该项目所描述的结构状态的感知越好。如表2所示，全部项目的均值高于3.2分，大多数公务员对政府部门分工、协作与制衡状况持基本认可到完全认可的态度；但绝大多数项目的均值低于4分，表明还存在从不同方面优化政府结构的空间。
（二）政府结构量表的信度与效度检验
信度是指测量的可靠性，即使用相同方法重复测量同一对象时，所得结果的一致性程度。运用α考察问卷的内部一致性，Cronbachα的计算公式为：
Cronbach α=（KK-1）（1-∑S2iS2x），其中，K为量表题目总数，S2i为第题得分的题内方差，S2x为全部题目总得分的方差。Cronbachα会随着题量的增加而升高，通常由10个题目组成的量表的Cronbachα不低于0.8。运用SPSS16.0软件进行信度检验，分工、协作与制衡维度的问题数均为5个，Cronbachα分别为0.87、0.92与0.91，表明三个维度的问项均具有较好的内部一致性。
效度是指测量的准确性，即测量工具准确测出测量对象的程度。效度越好，信度越好，反之不然。运用SPSS16.0软件对量表进行巴特利特球形检验（KMO and Bartlett’s Test）。在特定显著性水平下，巴特利特球形检验统计量的数值越大，表明相同潜变量的可测变量之间的相关性程度越高，量表的构念效度越好。样本的KMO值为0.937，巴特利特球形检验的卡方值为5083（自由度为105），达到显著水平（p<0.001），說明样本数据适合进行因子分析。
图1验证性因子分析标准化结果
运用AMOS21.0软件进行验证性因子分析（CFA），标准化因子载荷在0.69至0.85之间且在001的显著性水平下显著不为0（见图1）。模型参数：x2/df=268，RMSEA=0064，GFI=0935，NFI=0959，RFI=0945，TLI=0965，CFI=0974，AGFI=0902，测量模型能够被接受，问卷的结构效度良好。
四、政府结构因素对公务员影响的比较分析
运用SPSS16.0软件进行MEANS过程分析，发现公务员对政府部门分工、协作与制衡状况等结构性因素的感知在不同群体中存在差别。
（一）部门负责人对部门受到的制衡状况的感知好于部门成员
以被调查公务员是否为部门负责人为控制变量，比较不同组别公务员对政府结构的感知差异，结果如表3所示，部门负责人与部门成员对部门分工与协作状况的感知不存在显著差异（Sig.>005），这两组群体的感受之所以比较一致，与同个部门的业务相似度较高关联性较强有关。在制衡维度上，部门负责人与部门成员对部门重大决策和人事安排的公开透明度，以及部门经费使用的被监督情况的感知显著好于部门成员（Sig.<005）。部门重大事项的决策、人事安排和经费使用管理是部门负责人的重要职责，部门负责人在这些方面负有主要责任，因此参与度更高也更加关注这些方面的工作是否做好，由此也会感受到更高的透明度和经费使用方面的约束。部门负责人与部门成员在公务执行过程中需要遵循相同的行政规则程序，并遵守公务员纪律约束，在这两方面两组群体的感知不存在显著差异（Sig.>0.05），这也表明这些落实到个体层面的刚性约束对于不同职位的公务员而言效力相当。由此可见，对于政府部门而言，落实决策、人事和财务约束是实现部门制衡的重要途径，这三者对部门负责人的影响更加直接；此外，深入参与是实现部门重大信息有效公开的重要途径，而公开透明恰恰是实现制衡的基本前提。 （二）学历越高的公务员对政府结构因素的感知越好
受教育程度会对公务员的职业敏感度、职业紧张度和角色模糊度等产生影响，杨新伟、王治明、金泰廙：《西南地区不同性别、学历、年龄、工龄人群职业紧张比较》，《卫生研究》，2006年第5期。同样可能会影响公务员对部门分工、协作和制衡状况的感知。以学历为控制变量，将被调查公务员分为研究生学历组、本科学历组和本科以下学历组。如表4所示，不同学历组的公务员对分工合理性和明确性的感知存在显著差异（Sig.<0.05），研究生学历公务员对分工合理性和明确性的感知均值高于本科学历公务员，本科以下学历公务员对分工合理性和明确性的感知均值最低，可能的原因是学历越高，对任务的理解能力越强。类似分析可知，在协作维度上，公务员学历越高，对牵头部门的协调责任和部门间合作关系的感知越好，可能的原因是高学历公务员具备更强的处理复杂任务的能力，在部门间协作中表现出更强的协调能力。在制衡维度上，学历越高的公务员对部门重大决策和人事安排的透明度以及公务员纪律约束的感知更好，可能的解释是高学历公务员在参与部门重大决策和人事安排上拥有更多机会，其对公务员纪律约束的理解也更加深刻。由此可见，招录选拔接受过良好教育的公务员，对于提升干部队伍整体素质，并使其在既定组织架构中更大限度地发挥履职能力，具有重要意义。
（三）区政府机关公务员对结构状况的反馈好于街道公务员
对区政府机关和街道公务员的反馈数据进行均值比较，发现这两个群体对政府结构状态的感知存在较大差异。如表5所示，在分工维度上，区政府机关公务员对五个项目的感知均显著好于街道公务员（Sig.<0.05），并且大多数区政府机关公务员对部门分工状况持比较认可到完全认可的态度（有60%的项目高于4分），而街道公务员对该维度的态度仅维持在基本认可到比较认可的水平（有60%的项目在3分到3.5分之间）。在协作维度上，区政府机关公务员对工作交叉时牵头部门的组织协调作用、相关部门的配合程度和协调机制的完善程度的感知略好于街道公务员，但两组群体对部门协作状态的感知均仅维持在基本认可水平（各项均在3-4分之间）。在制衡维度上，区政府机关公务员在部门人事安排公开透明和公务员纪律约束有效性两方面的感知略好于街道公务员（Sig.<0.05），不过两组群体对部门制衡状况的感知均处于比较认可的水平（各项均在3.9-4.2分之间）。上述分析从一个侧面客观反映出基层政府突出的条块矛盾，街道开展工作时受到的约束较多，此外部门间协作尤其是条块协作还存在较大提升空间。
①Abby G，Joh A，“Performance Measurement In Local Government-Concept and Practice”.International Journal of Operations & Production Management，Vol.14，No.5（1994），pp.35-51.
②Kravchuk R S，Schack R W，“Designing Effective Performance-Measurement Systems Under The Government Performance And Results Act of 1993”.Public Administration Review，Vol.56，No.4（1996），pp.348-358.
③④⑤劉熙瑞、段龙飞：《服务型政府：本质及其理论基础》，《国家行政学院学报》，2004年第5期。
⑥⑦⑧B12杨建生、廖明岚：《现代服务政府与制度创新》，《哈尔滨学院学报》，2007年第6期。
⑨周佑勇：《论依法行政的宪政基础》，《政治与法律》，2002年第3期。
⑩杨卫：《马克思主义国家学说视角下的廉洁政府阐释》，《马克思主义研究》，2014年第3期。
B11何增科：《廉洁政府与社会公正》，《吉林大学社会科学学报》，2006年第7期。
五、政府结构因素对工作绩效影响的实证研究
构建公务员工作绩效测量指标，量表的内在一致性和结构效度较好。运用层次回归分析政府结构因素对工作绩效的影响。
（一）工作绩效的建构与测量
公务员工作绩效的测量应反映公务员工作的目标和价值取向。行政行为具有目标多元性、价值多元性、产出和结果不确定性和公共价值的难以界定性，导致在政府部门中实施绩效考评充满挑战。①②结合中央文件精神关于服务型政府建设的内在要求和学术界关于服务型政府内涵
的相关研究，本研究从为民服务、尽职尽责、依法行政、廉洁自律和履职效能五个维度反映公务员工作绩效（见表6）。
表6工作绩效指标体系
维度测量指标依据
为民服务
· 部门同事对民情的关注程度高政府应当体现公民本位、社会本位和权利本位，强调“以人为本”③
·部门同事在工作中体现了为民服务的公共服务精神以公共服务为政府工作的核心④
·部门同事能从维护民众利益的角度做好本职工作致力于增进公民利益⑤
始终关心、维护和保障民众利益⑥
尽职尽责· 部门同事的责任意识强
· 部门同事在遇到疑难问题时，不回避回应公众需求，并对行政行为负责⑦
· 部门同事在工作中能够做到实事求是行政人员应将忠实坦白作为信仰
依法行政· 部门同事依法行政意识强
· 部门同事熟悉与本部门工作相关的法律法规
· 部门同事在工作中能准确、有效运用法律法规在法律范围内履行公共职责并遵照行政程序开展行政活动⑧
保障公民权益是依法行政的基本原则⑨ 廉洁自律· 部门同事能够做到公私分明
· 部门同事不铺张浪费
· 部门同事廉洁奉公不以非法渠道获得额外收入⑩
廉洁奉公，不以权谋私，革除奢靡之风，戒绝劳民伤财、好大喜功B11
履职效能· 部门同事在工作中，质量和效率并重
· 部门内存在有效措施引导同事实现工作绩效
· 部门同事职能履行状况好效能政府要求政府部门在满足社会需求的同时，高效率地提供高质量的服务B12
由15个项目组成的工作绩效量表的α为097，信度良好。验证性因子分析结果表明，标准化因子载荷在0.78至0.94之间且显著不为零（P<0.001），模型拟合优度值表明模型可以被接受（x2/df=3.31，RMSEA=0.075，GFI=0.928，NFI=0965，RFI=0951，TLI=0.966，CFI=0.975，AGFI=0.886），绩效量表的效度较好。对被调查者反馈的政府结构和工作绩效感知数据进行相关分析，结果显示结构性要素与工作绩效的各个维度两两呈现显著的正相关关系，为政府结构因素与工作绩效关系的研究提供了初步支持。
（二）政府结构因素促进公务员多个方面的绩效表现
首先，分析政府结构因素与工作绩效各维度之间的关系。第一步，将性别、职级、学历和所在部门的条块属性作为控制变量放入回归方程的第一层，四个控制变量均以虚拟变量形式设置；第二步，将政府结构维度变量分别放入回归方程的第二层，构建不同的模型，分析两层次之间R2的变化及其F检验值的显著性。层次回归分析结果如表7所示，在控制了人口统计学变量后，政府结构维度变量对公务员各方面的绩效表现均做出了新的贡献。以为民服务绩效为例，控制人口学变量后，部门间有效的分工、协作与制衡状态对公务员在为民服务方面的表现均具有正向预测作用（β=0.371，p<0.001；β=0.392，p<0.001；β=0.558，p<0001），三个结构性变量解释的差异分别为247%、26%和40.5%；类似分析可知，有效的分工、协作与制衡状态对公务员在尽职尽责、依法行政、廉洁自律和履职效能等多个方面的表现均具有显著的促进作用。
）
（三）政府结构因素对整体工作绩效具有较强解释力
进一步地，分析政府结构因素对整体工作绩效的影响。运用主成分分析法对原始变量进行降维，消除变量之前的多重共线性。对政府结构的15个原始变量做标准化处理后进行主成分分析，提出两个主成分，解释的总差异为68.57%。其中，主成分1的特征值为8.779，解释的差异为5853%；主成分2的特征值为1.507，解释的差异为10.04%。表8和表9为主成分分析的成分矩阵和成分得分系数矩阵。
从表8中原始变量与主成分之间的相关性可知，第一主成分（S1）与部门协作高度相关，将其命名为部门间协作联动水平；第二主成分（S2）与制衡的相关性较高，将其命名为部门间监督制衡水平。计算主成分特征向量并得到主成分表达式：
S1=0.253F1+0.245F2+0.231F3+0.242F4+026F5+0.27X1+0.277X2+0.278X3+0.279X4+0277X5+0.262Z1+0.257Z2+0.234Z3+0.259Z4+0.24Z5
S2=-0.113F1-0.1F2-0.232F3-0.243F4-0316F5-0.256X1-0.197X2-0.107X3-0.094X4-0.06X5+0.33Z1+0.348Z2+0.423Z3+0.335Z4+0.34Z5
类似地，对工作绩效的15个原始变量进行主成分分析，第一主成分（JX）对差异的解释为73.16%，特征值为10.974，将其命名为工作绩效，计算特征向量并得主成分表达式：
JX=0.239FW1+0.258FW2+0.268FW3+0272ZR1+0.258ZR2+0.272ZR3+0.268FZ1+0258FZ2+0.248FZ3+0.262LJ1+0.265LJ2+0255LJ3+0.255XN1+0.242XN2+0.255XN3
如表10层次回归分析结果显示，在控制人口统计学变量后，政府结构因素对工作绩效具有显著的正向促进作用，加入政府结构变量后，解释的变异量增加了44.9%，新的贡献主要来自部门间协作联动（β=0.551，p<0.001）与部门间监督制衡（β=0.544，p<0.001）这两个关键自变量。
六、结论与讨论
研究从政府结构的多样化形态中抽象出三个较具普适性的维度，为剖析结构性因素在政府中的深层特质及其作用规律提供了一个可能的分析视角。研究发现，公务员对政府部门分工、协作与制衡状况的感知存在群体性差异，尤其是对区政府机关和街道公务员的比较研究证实了条块矛盾突出存在且条块协作不足是最大“短板”。研究重点对政府结构因素与公务员工作绩效之间的关系进行细致分析，验证了政府部门有效的分工、协作与制衡状态对提升公务员在为民服务、尽职尽责、依法行政、廉洁自律和履职效能等诸多工作绩效方面的表现均具有促进作用；从整体上看，政府结构因素对公务员工作绩效的正向促进作用极其显著，部门间协作联动和部门间监督制衡这两个自变量在提升政府结构因素对工作绩效解释力中贡献较大。
研究弥补了学术界关于政府结构因素与工作绩效关系的定量实证研究不足的缺陷，为实务工作者理解和识别政府结构因素的影响进而做出科学决策提供了超出简单感性认识的决策支持。定量实证结果较好地证实了结构性因素在提升公务员工作绩效中的积极作用，从而支持了将政府结构调整作为行政体制改革主要方式的可取性。研究的相关启示包括：
一是实务工作者不能仅满足于政府结构调整后组织的外在结构形态变化，还因深入分析结构调整后，政府部门在分工、协作与制衡三个方面的切实改进与尚存缺陷，以便有针对性地进行强化或修正；实务工作者应关注到结构调整对公务员群体的差异化影响，并融入更多的人文关怀；在发挥部门负责人、高学历公务员和职能部门公务员作用的同时，也要更大限度地关照部门成员、低学历公务员和街道公务员的工作感受。
二是政府结构调整应重点着眼于提升部门间协作联动水平并施以有效的部门间监督制衡；未来政府面临的复杂性公共事务越来越多，良好的部门间协作联动有助于弥补分工缺陷，并在工作交叉领域和处理缺乏过往经验的公共事务时减少部门本位主义和推诿扯皮现象，尤其是条块协作更加值得重视；部门重大决策、人事安排和经费使用都是部门的重大事项，必须夯实内外部监督；随着政府自身建设要求的提高，对行政行为规范性和公务员纪律约束的要求也越来越高，而个体行为约束是实现部门整体纪律性的前提。
三是實务工作者必须认识到，尽管行政体系的科层制结构在短期内不会改变，但政府部门内部应尽可能淡化等级观念，如扩大并深化部门成员对部门重大事项的参与度和建议权，能够以更加公开透明的方式增进部门监督制衡的有效性。尽管政府部门招录和提拔干部时不能唯学历论，但应重视到受过良好教育的公务员通常具有更强的理解力和处理复杂事务的能力，尤其是在需要跨部门协作的领域，其胜任力往往更加突出；因此适度调整公务员队伍的学历结构，增加研究生学历公务员的比例，能够从既定的组织结构中得到额外的回报。
这是一项探索性实证研究，不可避免地存在局限。受研究条件限制，本研究仅面向政府公务员发放问卷，未来应兼顾采集政府内外部数据；研究使用的是截面数据，因而无法回答变量在时间维度上的表现；研究样本可以在地域、层级和职能领域间进行拓展，这也有助于开展更为深入的比较研究。□
（责任编辑：杨仙丽）