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根据相关部门统计数据显示，我国“十一五”期间，是新中国成立以来各类重特大自然灾害发生最为频繁的时期。五年间，全国共有22.2亿人次遭受各类自然灾害影响，因灾死亡失踪10.4万人，紧急转移安置8134.1万人次，倒塌房屋1794.9万间，农作物受灾21471.3万公顷，因灾直接经济损失2.5万亿元。上海是一个拥有两千多万人口的大城市，随着人口越来越向城市集中，人员密集公共建筑的安全隐患已逐步张显，对各种自然和人为灾害特别敏感，随时都会引起城市重大灾害，这不仅会带来生命和财产的巨大损失，也会严重地影响到整个社会的稳定和可持续发展。上海作为我国东部沿海地区的特大型城市，肩负着面向世界、服务全国、联动“长三角”的重任，在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用。
因此，构建一个统一的综合防灾减灾保障支撑体系是非常迫切的，这对提高上海的整体抗灾能力、减少灾害造成的损失、并促进经济与社会的持续发展具有重要的意义。这也是我国政府响应联合国“国际减轻自然灾害十年”活动的一个重要举措，对国内其他城市和发展中国家类似城市的建设也具有较大的借鉴意义。
本文谨从民政防灾减灾的业务角度出发，对如何构建综合防灾减灾保障体系进行探讨，范围涉及对报灾、核灾、防灾、减灾等问题的处置管理、与其他相关部门形成联动机制，以及高新技术的使用。依据我国对防灾减灾工作的监管规定，AMT设计了一个防灾减灾保障体系平台，它从灾害链全过程控制的角度出发，主要围绕“灾前防灾备灾、灾中应急处置、灾后评估重建”等环节，结合综合保障平台对灾害相关“人”、“财”、“物”三个方面进行信息管理。
政策背景
国务院和党中央领导人高度重视救灾工作，把救灾工作纳入国家经济社会可持续发展战略。2003年7月颁布的《中国21世纪初可持续发展行动纲要》就提出“把加强灾害综合管理、提升防灾救灾的信息化水平纳入保障国家可持续发展规划的战略中”。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，温家宝强调“运用科技力量提高应对突发公共事件的能力，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息建设，形成国家公共安全和应急管理的科技体系”。2006 年颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》再次明确提出“依靠科技，提高素质”，在应急保障中作出了“科技支撑”的规定。2008年，胡锦涛总书记在两院院士大会上要求“加强灾害监测和预警能力建设”，“增加监测密度，提升监测水平，构建灾害立体监测体系，建立灾害监测—研究—预警预报网络体系”。《民政部关于加强救灾应急体系建设的指导意见》中明确提出“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的救灾应急综合协调机制；建成覆盖各级政府和城乡社区的救灾应急预案系统；建立健全规范、高效的灾情管理系统；建成布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的救灾物资储备系统；完善救灾法律法规，打造救灾科技支撑平台，建立专兼结合的救灾应急队伍；全面提升救灾应急工作的整体水平”。《国家综合减灾“十一五”规划》将加强我国防灾减灾科技支撑能力建设作为主要任务，并提出了明确的要求。
上海防灾减灾信息化现状分析
根据对比国家各项应急救灾减灾的要求和上海市“十二五”规划的总体目标，我们发现，上海在防灾减灾能力建设方面仍然比较薄弱，许多基础工作有待加强。目前最突出的问题主要在以下几个方面：
1、防灾减灾以面向部门为主，强调综合、集成与系统化不够，缺乏对防灾减灾的科技平台的建设；
2、对灾害系统的理论研究比较薄弱，对一些突发性的重大灾害，特别是灾害链的形成机理还不很清楚；
3、对灾害的监测、评估还缺乏统一标准，难以相互比较和分析；
4、单项灾种灾害的预测预报信息和通讯指挥系统各成体系，未做到信息资源共享；
5、在基础设施建设、科研设备购置、防灾减灾基础研究和先进技术推广应用等多方面资金投入不足。
针对上述分析中提到的问题，当务之急是尽快构建一个统一的综合防灾减灾综合保障支撑平台，使之最大程度发挥救灾减灾的工作职能，从而起到避险减灾作用。当发生重大灾害情况时，政府部门可以通过应急通信保障，对灾情进行采集、分析和评估。因此，摆在我们面前的重要课题是，如何进行切实有效的灾害风险监测、风险评估、风险防范，如何依靠科技创新全面提高防灾减灾能力，最大程度避免人民群众生命财产遭受损失。
思路和解决方案
工作思路：AMT设计的防灾减灾保障体系平台从灾害链全过程控制的角度出发，主要围绕 “灾前防灾备灾、灾中应急处置、灾后评估重建”等环节，结合综合保障平台对灾害相关“人”、“财”、“物”三个方面进行信息管理。
总体目标：构建一个“灾前、灾中、灾后”一体化防灾减灾综合保障支撑平台，主要依据对报灾、核灾、防灾、减灾等问题的处置管理，与其他相关部门形成联动机制，以及高新技术的使用。这一平台的作用是，提升防灾救灾信息化水平，培育社区防灾减灾自救能力，服务周边地区提供科技支撑，力争在最大程度上保障人民群众生命财产安全，使社会经济正常运转。
建设内容：3个综合应用系统、1个支撑平台和1个数据中心（简称“3+1+1”）。“3”是围绕“灾前、灾中、灾后”全生命周期来建设的灾前备灾管理及风险评估系统、灾中灾害应急处置系统、灾后评估重建系统；“1”是指灾害综合保障管理平台，包括对灾害相关的“人”、“财”、“物”的信息管理；“1”是防灾减灾数据灾备中心。建设内容主要包括：灾前备灾管理及风险评估系统、灾中灾害应急处理系统、灾后评估重建系统和防灾减灾数据灾备中心。
功能需求：主要围绕灾害发生的灾害链进行分析，并结合实际业务流程，从备灾需要、灾中处置、灾后重建三方面，以及灾害保障、灾备中心建设五个内容来考虑业务功能需求。
1、灾前备灾管理及风险评估系统
灾害信息采集平台子系统：通过灾害信息员定期监测并将相应数据采集入库，构建灾害信息基础数据库。
灾害风险评估模型库子系统：利用该模型库对各终端所采集的信息进行比对，判断灾害风险等级，供决策机构参考。
构建覆盖全市的社区风险地图子系统：基于地理信息系统、社区区域人口分布（密度）等基础信息，全面了解全市各社区的主要灾害风险源、救援点分布、各社区应急预案建设情况。
社区灾害风险分析子系统：将通过采集平台采集到的监测数据与专业化的灾害风险分析模型相比对，判断是否产生异动，并将结果提供给决策系统来分析是否启动预警模式。
社区预案库、典型案例库子系统：建立统一管理口径的分类预案系统，实现应急预案的网络报备功能，提高工作效率和工作成效。
社区灾害培训教育子系统：考虑利用网络等远程的手段配合常规宣传平台，实现对社区居民灾害教育，宣传应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救的常识，增强人民的防灾减灾意识。
救灾物资储备库子系统：对于捐赠物资、中标的储备物资进行日常的登记、分类、查询、统计管理功能。
2、灾中灾害应急处置系统
灾情实时采集子系统：通过高科技手段对灾害现场发生进行实时监测，并将监测到的数据实时反馈到系统。
灾情分析子系统：对灾情信息进行初步的分析、判断、统计及量化的预估，为启动应急响应和领导决策提供服务，构成灾害应急管理事前预警、事中处置、事后评估的全过程管理体制。
会商决策子系统：实现与各联动单位进行灾情会商决策。
应急指挥子系统：通过指挥平台及时掌握事故报警信息、查找可调度的救援资源，实现与联动单位协作，共享资源，从而提高对救援队伍、指挥中心、现场应急指挥车等的指挥效率。
救援管理子系统：救援管理应包括预案管理、队伍管理、专家管理和物资管理四部分的功能，通过这些功能实现对应急救援队伍和各种预案管理、预案调用和专家库、资源库的管理。
物资发放管理子系统：对灾区发放和运输救灾物品进行有效、精确的全程管理，并实时对物资发放情况作收集，反馈给各级职能部门。
联动单位信息共享子系统：与国家、市政府和其他联动部门进行资源、信息交互共享、会商决策等，从而形成协助处理灾害的应急联动机制。
3、灾后评估重建系统
灾情损失评估子系统：通过灾害信息员、当地职能部门对灾害造成的损失进行信息采集、入库，以及对采集的信息进行分类汇总、统计输出功能。
灾情监测、信息反馈：通过联动的平台，将灾害信息传递给其他部门及相关联动单位，为灾后重建工作提供信息。
应急救援征用补偿管理：对受灾后，紧急救援征用所需物资征调、使用、归还、补偿各个环节的工作进行管理。
4、灾害综合保障管理平台
专业技术人员信息管理、培训管理：对于专家、专业技术人员、灾害信息员等救灾人员的人事信息、培训信息作日常的管理；同时对社区居民的各类减灾防灾知识培训、宣传情况管理。
救灾资金的使用管理：对各级各类的救灾资金投入、拨付整个流程进行系统监督，统筹管理，确认资金流向，确保专款专用，有效保障受灾群众基本生活。
捐赠管理：对于不同类型的捐赠（如集体捐赠、个人捐赠、定向捐赠）方式，进行日常管理（登记、分类、统计、公示（发布））。
技术装备管理：对技术装备的日常维护、运营状况进行管理，能及时掌握技术装备的使用、维护情况。
5、防灾减灾数据灾备中心
数据灾备：保证应用功能确保全天候、全时段的正常运行，数据、应用的冗余备份。
价值和收益
防灾减灾综合保障体系的建立，既可以根据灾害链的发展规律对灾前备灾和综合风险评估、灾中应急救助、灾后灾情评估等环节进行全方位的系统集成；又可以及时、准确地获取各种灾害信息和风险评估信息，并在统一的平台上将各类灾害风险信息进行综合、评估、分析、整理，进而得到全面综合的灾害风险评估以及灾害应急响应措施。它通过各种传输手段将灾害风险评估、减灾辅助决策、应急救助等信息传递到可能或即将发生灾害的区域和单位，为政府党政领导及有关部门迅速指挥和统一部署防灾减灾提供科学的决策和通信指挥。
因此，构建一个统一的综合防灾减灾保障支撑体系是非常迫切的，这对提高上海的整体抗灾能力、减少灾害造成的损失、并促进经济与社会的持续发展具有重要的意义。这也是我国政府响应联合国“国际减轻自然灾害十年”活动的一个重要举措，对国内其他城市和发展中国家类似城市的建设也具有较大的借鉴意义。
本文谨从民政防灾减灾的业务角度出发，对如何构建综合防灾减灾保障体系进行探讨，范围涉及对报灾、核灾、防灾、减灾等问题的处置管理、与其他相关部门形成联动机制，以及高新技术的使用。依据我国对防灾减灾工作的监管规定，AMT设计了一个防灾减灾保障体系平台，它从灾害链全过程控制的角度出发，主要围绕“灾前防灾备灾、灾中应急处置、灾后评估重建”等环节，结合综合保障平台对灾害相关“人”、“财”、“物”三个方面进行信息管理。
政策背景
国务院和党中央领导人高度重视救灾工作，把救灾工作纳入国家经济社会可持续发展战略。2003年7月颁布的《中国21世纪初可持续发展行动纲要》就提出“把加强灾害综合管理、提升防灾救灾的信息化水平纳入保障国家可持续发展规划的战略中”。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，温家宝强调“运用科技力量提高应对突发公共事件的能力，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息建设，形成国家公共安全和应急管理的科技体系”。2006 年颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》再次明确提出“依靠科技，提高素质”，在应急保障中作出了“科技支撑”的规定。2008年，胡锦涛总书记在两院院士大会上要求“加强灾害监测和预警能力建设”，“增加监测密度，提升监测水平，构建灾害立体监测体系，建立灾害监测—研究—预警预报网络体系”。《民政部关于加强救灾应急体系建设的指导意见》中明确提出“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的救灾应急综合协调机制；建成覆盖各级政府和城乡社区的救灾应急预案系统；建立健全规范、高效的灾情管理系统；建成布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的救灾物资储备系统；完善救灾法律法规，打造救灾科技支撑平台，建立专兼结合的救灾应急队伍；全面提升救灾应急工作的整体水平”。《国家综合减灾“十一五”规划》将加强我国防灾减灾科技支撑能力建设作为主要任务，并提出了明确的要求。
上海防灾减灾信息化现状分析
根据对比国家各项应急救灾减灾的要求和上海市“十二五”规划的总体目标，我们发现，上海在防灾减灾能力建设方面仍然比较薄弱，许多基础工作有待加强。目前最突出的问题主要在以下几个方面：
1、防灾减灾以面向部门为主，强调综合、集成与系统化不够，缺乏对防灾减灾的科技平台的建设；
2、对灾害系统的理论研究比较薄弱，对一些突发性的重大灾害，特别是灾害链的形成机理还不很清楚；
3、对灾害的监测、评估还缺乏统一标准，难以相互比较和分析；
4、单项灾种灾害的预测预报信息和通讯指挥系统各成体系，未做到信息资源共享；
5、在基础设施建设、科研设备购置、防灾减灾基础研究和先进技术推广应用等多方面资金投入不足。
针对上述分析中提到的问题，当务之急是尽快构建一个统一的综合防灾减灾综合保障支撑平台，使之最大程度发挥救灾减灾的工作职能，从而起到避险减灾作用。当发生重大灾害情况时，政府部门可以通过应急通信保障，对灾情进行采集、分析和评估。因此，摆在我们面前的重要课题是，如何进行切实有效的灾害风险监测、风险评估、风险防范，如何依靠科技创新全面提高防灾减灾能力，最大程度避免人民群众生命财产遭受损失。
思路和解决方案
工作思路：AMT设计的防灾减灾保障体系平台从灾害链全过程控制的角度出发，主要围绕 “灾前防灾备灾、灾中应急处置、灾后评估重建”等环节，结合综合保障平台对灾害相关“人”、“财”、“物”三个方面进行信息管理。
总体目标：构建一个“灾前、灾中、灾后”一体化防灾减灾综合保障支撑平台，主要依据对报灾、核灾、防灾、减灾等问题的处置管理，与其他相关部门形成联动机制，以及高新技术的使用。这一平台的作用是，提升防灾救灾信息化水平，培育社区防灾减灾自救能力，服务周边地区提供科技支撑，力争在最大程度上保障人民群众生命财产安全，使社会经济正常运转。
建设内容：3个综合应用系统、1个支撑平台和1个数据中心（简称“3+1+1”）。“3”是围绕“灾前、灾中、灾后”全生命周期来建设的灾前备灾管理及风险评估系统、灾中灾害应急处置系统、灾后评估重建系统；“1”是指灾害综合保障管理平台，包括对灾害相关的“人”、“财”、“物”的信息管理；“1”是防灾减灾数据灾备中心。建设内容主要包括：灾前备灾管理及风险评估系统、灾中灾害应急处理系统、灾后评估重建系统和防灾减灾数据灾备中心。
功能需求：主要围绕灾害发生的灾害链进行分析，并结合实际业务流程，从备灾需要、灾中处置、灾后重建三方面，以及灾害保障、灾备中心建设五个内容来考虑业务功能需求。
1、灾前备灾管理及风险评估系统
灾害信息采集平台子系统：通过灾害信息员定期监测并将相应数据采集入库，构建灾害信息基础数据库。
灾害风险评估模型库子系统：利用该模型库对各终端所采集的信息进行比对，判断灾害风险等级，供决策机构参考。
构建覆盖全市的社区风险地图子系统：基于地理信息系统、社区区域人口分布（密度）等基础信息，全面了解全市各社区的主要灾害风险源、救援点分布、各社区应急预案建设情况。
社区灾害风险分析子系统：将通过采集平台采集到的监测数据与专业化的灾害风险分析模型相比对，判断是否产生异动，并将结果提供给决策系统来分析是否启动预警模式。
社区预案库、典型案例库子系统：建立统一管理口径的分类预案系统，实现应急预案的网络报备功能，提高工作效率和工作成效。
社区灾害培训教育子系统：考虑利用网络等远程的手段配合常规宣传平台，实现对社区居民灾害教育，宣传应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救的常识，增强人民的防灾减灾意识。
救灾物资储备库子系统：对于捐赠物资、中标的储备物资进行日常的登记、分类、查询、统计管理功能。
2、灾中灾害应急处置系统
灾情实时采集子系统：通过高科技手段对灾害现场发生进行实时监测，并将监测到的数据实时反馈到系统。
灾情分析子系统：对灾情信息进行初步的分析、判断、统计及量化的预估，为启动应急响应和领导决策提供服务，构成灾害应急管理事前预警、事中处置、事后评估的全过程管理体制。
会商决策子系统：实现与各联动单位进行灾情会商决策。
应急指挥子系统：通过指挥平台及时掌握事故报警信息、查找可调度的救援资源，实现与联动单位协作，共享资源，从而提高对救援队伍、指挥中心、现场应急指挥车等的指挥效率。
救援管理子系统：救援管理应包括预案管理、队伍管理、专家管理和物资管理四部分的功能，通过这些功能实现对应急救援队伍和各种预案管理、预案调用和专家库、资源库的管理。
物资发放管理子系统：对灾区发放和运输救灾物品进行有效、精确的全程管理，并实时对物资发放情况作收集，反馈给各级职能部门。
联动单位信息共享子系统：与国家、市政府和其他联动部门进行资源、信息交互共享、会商决策等，从而形成协助处理灾害的应急联动机制。
3、灾后评估重建系统
灾情损失评估子系统：通过灾害信息员、当地职能部门对灾害造成的损失进行信息采集、入库，以及对采集的信息进行分类汇总、统计输出功能。
灾情监测、信息反馈：通过联动的平台，将灾害信息传递给其他部门及相关联动单位，为灾后重建工作提供信息。
应急救援征用补偿管理：对受灾后，紧急救援征用所需物资征调、使用、归还、补偿各个环节的工作进行管理。
4、灾害综合保障管理平台
专业技术人员信息管理、培训管理：对于专家、专业技术人员、灾害信息员等救灾人员的人事信息、培训信息作日常的管理；同时对社区居民的各类减灾防灾知识培训、宣传情况管理。
救灾资金的使用管理：对各级各类的救灾资金投入、拨付整个流程进行系统监督，统筹管理，确认资金流向，确保专款专用，有效保障受灾群众基本生活。
捐赠管理：对于不同类型的捐赠（如集体捐赠、个人捐赠、定向捐赠）方式，进行日常管理（登记、分类、统计、公示（发布））。
技术装备管理：对技术装备的日常维护、运营状况进行管理，能及时掌握技术装备的使用、维护情况。
5、防灾减灾数据灾备中心
数据灾备：保证应用功能确保全天候、全时段的正常运行，数据、应用的冗余备份。
价值和收益
防灾减灾综合保障体系的建立，既可以根据灾害链的发展规律对灾前备灾和综合风险评估、灾中应急救助、灾后灾情评估等环节进行全方位的系统集成；又可以及时、准确地获取各种灾害信息和风险评估信息，并在统一的平台上将各类灾害风险信息进行综合、评估、分析、整理，进而得到全面综合的灾害风险评估以及灾害应急响应措施。它通过各种传输手段将灾害风险评估、减灾辅助决策、应急救助等信息传递到可能或即将发生灾害的区域和单位，为政府党政领导及有关部门迅速指挥和统一部署防灾减灾提供科学的决策和通信指挥。