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[摘要] 针对勤丰镇集体林权制度改革后，森林防火责任主体的变化情况，结合勤丰镇实际，分析了林改后经营主体森林经营积极性提高，但防火减灾意识不强，能力不足的状况，认为需要从强化林权主体森林防火责任，引导经营业主建立森林防火协会组织，增强其自救能力，并从继续发挥现有由政府主导的森林防火体系的公共服务功能等方面着手，建立一种兼顾公共利益与经营业主利益的森林防火资金投入和预防、预警、处置机制。同时采取森林经营措施、防火技术手段与依法治火相结合进行综合治理。
[关键词] 改革；森林；防火
一、基本情况
1.地理位置与气候环境
勤丰镇位于禄丰县东部，地处罗次坝子南端，驻地鸡街距禄丰县城39km，楚雄119km，昆明市区87km，东与富民县、西山区交界，南与安宁市交界，西与本县和平镇交界，北与碧城镇交界，占地面积为25.3km2，境内有成昆铁路和安武公路纵横贯通，全镇所辖11个村委会，105个自然村。全镇大部分村委会、村小组临居成昆铁路和安武公路两旁，交通十分方便。最高海拔2615m，最低海拔1800m，最高气温31℃，最低气温-3℃，最冷月为119月至次年1月中旬，霜期110d。年均降水量890mm，降雨主要集中在6月中旬至10月中旬，占年降水量的76%，其余季节降雨稀少。
2.森林植被情况
勤丰镇国土面积253.3km2，林地面积199.5km2，占总面积的78.8%，非林业用地515hm2，占林业用地41.5%，全镇实施天然林保护工程317177亩，全镇森林覆盖率59.3%。乔木树种主要有云南松、滇油杉、桤木，灌木树种主要有地盘松，林分结构主要有地盘松与栎类、栲类的灌木混交林2种。林分质量差但林分密度大，乔木林与灌木林交错分布，林分结构不合理，发生山林火灾，火势难以控制，过火面积大，扑救中对人身生命安全危险系数高。
3.林权制度改革情况
勤丰镇自实施林权制度改革工作，完成集体林确权面积1.88万亩，确权率达95%，公益林95%签订了管护合同，商品林均山到户0.81万亩，已达到县级部门集体林权制度改革的要求。但林权的分解、经营主体的小型化和多样化，携带、使用火源的外雇人员增加，有可能是森林火灾出现的几率增加。如何应对林权改革完成后森林火灾高发态势，使森林防火、救灾机制随着林权制度改革工作的推进而改进，是我镇森林防火减灾领域的一个重大课题。我们针对这一问题，在分析勤丰镇林权制度改革后森林防火形势变化的基础上，提出森林防火减灾机制的方向和策略，旨在为林权制度改革后，勤丰镇森林防火工作思路和方法的调整提供参考。
二、森林防火的基本经验和存在的问题
火源是引发森林火灾最主要的原因，人为火源又是其中最主要的火源，从勤丰镇近几年火灾，生产性火源（烧地埂、烧杂草桔杆）和非生产性火源（野外吸烟、上坟、小孩玩火、取暖做饭、烧蜂狩猎等）造成森林防火管理难度很大。
勤丰镇自成立森林防火指挥机构以来，在全镇森林火警预防、处置，队伍建设等方面做出了卓有成效的工作，积累了丰富的经验。（1）明确责任：按照《森林防火条列》的要求，从镇到村委会到村小组层层落实责任，负责森林防火工作部署、组织和指挥调度，镇主要领导、村委会主任、村民小组组长、户主、林权所有者均有具体的责任区域或山头地块，负责平时监管，一旦发生山林火灾，均在火险一线组织抢险和善后工作。建立基层联防联保机制，层层签订责任状，做到山有人管，林有人护，火有人灭，责有人当。（2）突出重点，严管火源。在护林防火戒严区，在重点林区设立防火检查点，对所有进入林区的人员和车辆实行实名登记；林区生产用火全部执行计划用火许可证制度；落实“五种人”的监护；对违规用火者进行查处和责任追究。（3）加大宣传和培训工作力度。利用广播、电影、板报、会议、文艺、发放户主通知书形式加强对护林防火的宣传，同时对护林防火护林员、扑火队员进行业务知识培训。（4）强化火险趋势分析。在护林防火期的重要节假日，实行领导干部包村负责制。护林防火工作在预防上虽做到严密布防、监测，处置上做到快速反应、重兵扑救。
但是，由于各种人为和客观条件的限制，森林防火工作依然问题不少。（1）责任意识淡薄，没有把森林防火工作的责任真正落实到山头、地块；火灾隐患整改不彻底，甚至走过场。（2）宣传工作不到位，大多流于形势，只注重了材料的宣传和发放，轻视防火巡山力度，轻视学校学生勤体的教育，轻视流动人口的宣教培训工作。如2009年1月26日在春节期间，学生燃放鞭炮引发重大森林火灾。（3）对野外火源管控不严，对生产性用火麻痹大意。（4）基础设施和地方森林消防队伍薄弱、能力不足的问题突出。如林区公路密度低，路况差，应急救火的效果往往因此大打折扣。（5）村级森林火灾综合防控体系不健全，经费缺口大，遇到特殊事件时，防控体系自我调整，发挥正常功能的能力不强。
三、勤丰镇集体林权制度改革后，防火形势的变化
集体林权制度改革最突出的效果是，经营主体管理森林，增加资金和技术投入的积极性大大提高，效益也随之提升。业主对林权的财产意识和风险意识也在增强。对森林的保护将由被动参与转变为主动预防。但是一般经营主体因财力有限，经营面积小，缺少专业培训，防范森林火灾的能力依旧没有明显改善。巡山护林难、火源管控难、扑救组织难、资金投入难是林权制度改革后的新问题。强化经营主体的森林防火责任，促使其适度增加防火基础建设的投入，或由林权主按照面积缴纳一定的护林防火费用，设立专款专用帐户。但是考虑到集体林权制度改革后，森林经济功能和效益虽由经营主体独享，但是森林生态效益的外部特点使得全社会均在分享经营森林所提供的生态效益。因此，完全把责任推卸给经营户，由其独自承担森林防火责任显然是不合理的，条件也不成熟。现政府主导的森林防火体制仍然不可替代，应继续发挥其公共服务、防灾减灾的主体作用。在林权制度改革后，森林防火机构应加强面向林权主体的培训、服务力度。只有当森林经营主体森林防火意识和能力增强后，保护集体林权改革成果的目标才能达到。林权制度落实后，应注重森林防火保险机制的建立，让林权经营者在参保的过程中，既提高森林火灾保险意识，又增强森林防火防范意识。
四、集体林权制度改革后，对森林防火的思考
1.理顺关系，责任落实到位
森林防火事关森林资源和林区人民生命财产安全，从中央到地方、基层虽然都建立了森林防火机构和应急处置系统，但是，林权制度落实到位后，大量与之配套的森林防火工作需要进行及时的更新，如与林权主体签订森林防火责任状，并为其提供森林防火和技术、业务服务。
2.加强林农信息的收集
通过林权制度改革，山林、林农的基本信息已全面健全，利用各地定权发证时收集的林改户通讯信息、林地位置、面积、林种等档案信息，在现有信息基础上，建立把比列尺电子地图，实现林改信息、交通地理信息、火险信息等的可视化。镇林业主管部门在森林火险高发期面向林权主和林农定时或不定时发送火灾预警短信或应急救火信息，不要因信息不畅而延误灭火时间。
3.创新林火管理机制
强化火源管理要以法为准、科学管理，结合林权制度改革后依法划定森林防火区、重点防火区和公告重点防火区；实施野外火源全方位监控管理；实行“疏、堵”结合，全面排查森林火灾发生隐患，并依法督促整改。积极引导广大林农群众，按照村组设置、片区设置、家庭组合设置和营林企业及个体营林大户组合设置多种形式，把产权多元化的各种业主联合起来，不分所有制，不分行政区划，组建联防、联保、联控的新型的民间护林组织，联防护林。
4.强化林农防火意识
森林防火预防工作以林改户为主，通过林改后，林改户为自己创造经济利益，理所应当地为自己防火，如果没管住火源，引起森林火灾，等于“银行”被烧，要查处其失职责任。统一制定林改区域预防森林火灾的制度和办法，明确提出林改户是森林防火工作的第一责任人，全权负责火源管理，以杜绝火种为标准，开展检查巡护，保证林地安全。如果由于工作失职引发森林火情，无论成灾与否，均要追查其履行职责过程中出现的问题。对林改区域林地的火灾预防工作应大力提倡建立互防互助形式的防火协会或联合体，建立制度，层层落实森林防火责任和义务。为了支持林改户做好森林防火工作，对森林防火工作只能加强不能削弱。对林改户，必须及时传达上级指示命令，督促森林防火措施落实。例如发布封山戒严令、建立火险警示标志等。同时，为方便林改户护林，适当维修一些防火公路，解决出行困难，共同完成森防任务。
[关键词] 改革；森林；防火
一、基本情况
1.地理位置与气候环境
勤丰镇位于禄丰县东部，地处罗次坝子南端，驻地鸡街距禄丰县城39km，楚雄119km，昆明市区87km，东与富民县、西山区交界，南与安宁市交界，西与本县和平镇交界，北与碧城镇交界，占地面积为25.3km2，境内有成昆铁路和安武公路纵横贯通，全镇所辖11个村委会，105个自然村。全镇大部分村委会、村小组临居成昆铁路和安武公路两旁，交通十分方便。最高海拔2615m，最低海拔1800m，最高气温31℃，最低气温-3℃，最冷月为119月至次年1月中旬，霜期110d。年均降水量890mm，降雨主要集中在6月中旬至10月中旬，占年降水量的76%，其余季节降雨稀少。
2.森林植被情况
勤丰镇国土面积253.3km2，林地面积199.5km2，占总面积的78.8%，非林业用地515hm2，占林业用地41.5%，全镇实施天然林保护工程317177亩，全镇森林覆盖率59.3%。乔木树种主要有云南松、滇油杉、桤木，灌木树种主要有地盘松，林分结构主要有地盘松与栎类、栲类的灌木混交林2种。林分质量差但林分密度大，乔木林与灌木林交错分布，林分结构不合理，发生山林火灾，火势难以控制，过火面积大，扑救中对人身生命安全危险系数高。
3.林权制度改革情况
勤丰镇自实施林权制度改革工作，完成集体林确权面积1.88万亩，确权率达95%，公益林95%签订了管护合同，商品林均山到户0.81万亩，已达到县级部门集体林权制度改革的要求。但林权的分解、经营主体的小型化和多样化，携带、使用火源的外雇人员增加，有可能是森林火灾出现的几率增加。如何应对林权改革完成后森林火灾高发态势，使森林防火、救灾机制随着林权制度改革工作的推进而改进，是我镇森林防火减灾领域的一个重大课题。我们针对这一问题，在分析勤丰镇林权制度改革后森林防火形势变化的基础上，提出森林防火减灾机制的方向和策略，旨在为林权制度改革后，勤丰镇森林防火工作思路和方法的调整提供参考。
二、森林防火的基本经验和存在的问题
火源是引发森林火灾最主要的原因，人为火源又是其中最主要的火源，从勤丰镇近几年火灾，生产性火源（烧地埂、烧杂草桔杆）和非生产性火源（野外吸烟、上坟、小孩玩火、取暖做饭、烧蜂狩猎等）造成森林防火管理难度很大。
勤丰镇自成立森林防火指挥机构以来，在全镇森林火警预防、处置，队伍建设等方面做出了卓有成效的工作，积累了丰富的经验。（1）明确责任：按照《森林防火条列》的要求，从镇到村委会到村小组层层落实责任，负责森林防火工作部署、组织和指挥调度，镇主要领导、村委会主任、村民小组组长、户主、林权所有者均有具体的责任区域或山头地块，负责平时监管，一旦发生山林火灾，均在火险一线组织抢险和善后工作。建立基层联防联保机制，层层签订责任状，做到山有人管，林有人护，火有人灭，责有人当。（2）突出重点，严管火源。在护林防火戒严区，在重点林区设立防火检查点，对所有进入林区的人员和车辆实行实名登记；林区生产用火全部执行计划用火许可证制度；落实“五种人”的监护；对违规用火者进行查处和责任追究。（3）加大宣传和培训工作力度。利用广播、电影、板报、会议、文艺、发放户主通知书形式加强对护林防火的宣传，同时对护林防火护林员、扑火队员进行业务知识培训。（4）强化火险趋势分析。在护林防火期的重要节假日，实行领导干部包村负责制。护林防火工作在预防上虽做到严密布防、监测，处置上做到快速反应、重兵扑救。
但是，由于各种人为和客观条件的限制，森林防火工作依然问题不少。（1）责任意识淡薄，没有把森林防火工作的责任真正落实到山头、地块；火灾隐患整改不彻底，甚至走过场。（2）宣传工作不到位，大多流于形势，只注重了材料的宣传和发放，轻视防火巡山力度，轻视学校学生勤体的教育，轻视流动人口的宣教培训工作。如2009年1月26日在春节期间，学生燃放鞭炮引发重大森林火灾。（3）对野外火源管控不严，对生产性用火麻痹大意。（4）基础设施和地方森林消防队伍薄弱、能力不足的问题突出。如林区公路密度低，路况差，应急救火的效果往往因此大打折扣。（5）村级森林火灾综合防控体系不健全，经费缺口大，遇到特殊事件时，防控体系自我调整，发挥正常功能的能力不强。
三、勤丰镇集体林权制度改革后，防火形势的变化
集体林权制度改革最突出的效果是，经营主体管理森林，增加资金和技术投入的积极性大大提高，效益也随之提升。业主对林权的财产意识和风险意识也在增强。对森林的保护将由被动参与转变为主动预防。但是一般经营主体因财力有限，经营面积小，缺少专业培训，防范森林火灾的能力依旧没有明显改善。巡山护林难、火源管控难、扑救组织难、资金投入难是林权制度改革后的新问题。强化经营主体的森林防火责任，促使其适度增加防火基础建设的投入，或由林权主按照面积缴纳一定的护林防火费用，设立专款专用帐户。但是考虑到集体林权制度改革后，森林经济功能和效益虽由经营主体独享，但是森林生态效益的外部特点使得全社会均在分享经营森林所提供的生态效益。因此，完全把责任推卸给经营户，由其独自承担森林防火责任显然是不合理的，条件也不成熟。现政府主导的森林防火体制仍然不可替代，应继续发挥其公共服务、防灾减灾的主体作用。在林权制度改革后，森林防火机构应加强面向林权主体的培训、服务力度。只有当森林经营主体森林防火意识和能力增强后，保护集体林权改革成果的目标才能达到。林权制度落实后，应注重森林防火保险机制的建立，让林权经营者在参保的过程中，既提高森林火灾保险意识，又增强森林防火防范意识。
四、集体林权制度改革后，对森林防火的思考
1.理顺关系，责任落实到位
森林防火事关森林资源和林区人民生命财产安全，从中央到地方、基层虽然都建立了森林防火机构和应急处置系统，但是，林权制度落实到位后，大量与之配套的森林防火工作需要进行及时的更新，如与林权主体签订森林防火责任状，并为其提供森林防火和技术、业务服务。
2.加强林农信息的收集
通过林权制度改革，山林、林农的基本信息已全面健全，利用各地定权发证时收集的林改户通讯信息、林地位置、面积、林种等档案信息，在现有信息基础上，建立把比列尺电子地图，实现林改信息、交通地理信息、火险信息等的可视化。镇林业主管部门在森林火险高发期面向林权主和林农定时或不定时发送火灾预警短信或应急救火信息，不要因信息不畅而延误灭火时间。
3.创新林火管理机制
强化火源管理要以法为准、科学管理，结合林权制度改革后依法划定森林防火区、重点防火区和公告重点防火区；实施野外火源全方位监控管理；实行“疏、堵”结合，全面排查森林火灾发生隐患，并依法督促整改。积极引导广大林农群众，按照村组设置、片区设置、家庭组合设置和营林企业及个体营林大户组合设置多种形式，把产权多元化的各种业主联合起来，不分所有制，不分行政区划，组建联防、联保、联控的新型的民间护林组织，联防护林。
4.强化林农防火意识
森林防火预防工作以林改户为主，通过林改后，林改户为自己创造经济利益，理所应当地为自己防火，如果没管住火源，引起森林火灾，等于“银行”被烧，要查处其失职责任。统一制定林改区域预防森林火灾的制度和办法，明确提出林改户是森林防火工作的第一责任人，全权负责火源管理，以杜绝火种为标准，开展检查巡护，保证林地安全。如果由于工作失职引发森林火情，无论成灾与否，均要追查其履行职责过程中出现的问题。对林改区域林地的火灾预防工作应大力提倡建立互防互助形式的防火协会或联合体，建立制度，层层落实森林防火责任和义务。为了支持林改户做好森林防火工作，对森林防火工作只能加强不能削弱。对林改户，必须及时传达上级指示命令，督促森林防火措施落实。例如发布封山戒严令、建立火险警示标志等。同时，为方便林改户护林，适当维修一些防火公路，解决出行困难，共同完成森防任务。