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[摘 要]近年来，上海市虹口区凉城街道党工委将加强基层民主建设放到重要的议事日程。凉城社区的基层民主建设也得到了长足的推进。从对辖区内27个居民区的调研来看，凉城街道在开展居民自治方面进行了有益探索，并取得一定成效，下一阶段可以从加强教育培训、发挥文体团队自治作用、培育典型引领等方面进一步提高居民自治的有效性。
[关键词]基层治理；居民自治；凉城街道
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）04-0050-03
党的十八大报告指出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切合实际的民主权利。近年来，上海市虹口区凉城街道党工委将加强基层民主建设放到重要的议事日程，推动社区的基层民主建设得到了长足的推进。为了进一步推进基层民主建设，杨如明党建志愿者工作室围绕“居民区开展居民自治的现状”这个主题，对27个居民区开展了历时一个半月的走访调研，并形成如下调研报告。
一、概 况
凉城街道目前有27个居委会，其中已创建成市级自治家园示范点的有3家（秀苑、广灵二、文苑一），创建成区级自治家园示范点的有2家（复旦、水电），分别占居民区的11%和7.4%。
随着居民的自治意识得到焕发，涌现了一批自治组织构架清晰、自治运作机制健全、居民参与意识强的居民区。调研发现，创建“自治家园”意愿强的有10家，占居民区总数的37%。对居民自治的理念比较清晰的有13个，占居民区总数的48.1%。
凉城街道有一支党性强，工作热情高的居民区书记队伍。平均年龄在55.85岁，其中，大专以上学历17名，占书记总数62.3%。书记中有社区工作年限在5年以下的11名，占书记总数40.7%。书记中从事党务工作5年以下的9人，占书记总数33.3%。
从居民区居委干部队伍来看。现有195个居委干部中，党员86个，占总数的44.1%。
从自治组织业委会队伍分析，应建的65个，已建的59个，待建6个。在已建的59个业委会中，共有业委会委员298人，其中党员167人，占业委会委员总数的56%。
居民自治的主体是居民。凉城街道在开展居民自治中注重发动居民参与，决策、监督。全街道共有文化娱乐团队181支共3309人次，占街道总人数的3.3%；志愿者团队133支共4462人次，占全街道总人数的4.48%。两支队伍中党员人数2729人次，占总人数的35.12%。
二、主要经验
加强基层民主自治，已成为当前居民区建设中的重要课题。这几年来，凉城街道在这方面进行了许多有益的探索和尝试，并取得了一定成效。
（一）“四会”制度得到全面落实。在本次调研中所涉及的27个居委会都已实行了听证会、协调会、评议会和民情恳谈会“四会”制度，在解决小区居民的需求和开展小区公共事务中发挥了积极的作用。如凉五、华一等居委会在解决小区多个重大问题上坚持向全体居民进行书面征询；锦苑、广凉等居民区通过听证会、协调会解决小区停车难、实行机动车单向行驶；凉四、凉六、梦湖苑、馨苑等居民区运用协调会解决小区开饭店、修桥、电梯改造、扰民树等问题；水电、凉一等居委会用“四会”制度，推进小区平改坡、清洁家园等工作。“四会”制度也促进了27个居民区的居务公开落实，居情通报会做到了每半年一次。
（二）居民区“议事会”自治平台开始推进。居民议事会是在居民区党组织领导下，社区居民的一种议事组织形式。这一议事形式为居民提供了一个发表意见和建议的平台。在27个居民区中，有3个居民区积极探索建立“议事会”。水电居民区的议事会吸纳了业委会、物业公司、社区单位、居民代表和党员代表，人数适中并能够经常性运转，发挥协商议事、凝聚共识、组织动员和统筹自治资源的作用。复旦居民区的议事会培育了一支居民自治“领军人物”——“老教授议事会”，这是一支队伍结构合理、素质高、有经验、有责任、讲奉献、能办事的居民区自治队伍。“老教授议事会”先后为小区停车难、环境整治、网格化管理等公共事务献计献策，发挥了重要作用。文苑二居民区通过“吾家议事厅”，在平改坡、整治非机动车乱停乱放、安装电子监控等长期困扰小区居民的老大难问题上的议事、决事和监事也做得很有特色。
（三）多方参与的自治模式初步建立。各个居委会根据自身特点，形成了多方力量协同自治的组织构架体系。以传统小区的代表水电居委会为例，探索形成“1+5”的自治家园管理模式，即：建立水电自治家园理事会（议事会），理事会（议事会）下设5个工作室，（即：“安居”工作室、“乐苑”工作室、“帮帮”便民工作室、“绿家园”工作室、“聚力”工作室）。5个工作室作为分支，分别对应“平安创建安居乐业”、“文化娱乐精神文明、”“清洁家园美化环境”、“敬老帮扶服务居民”、“整合资源共建共享”这五项居民区重点工作，旨在将整合与分类管理相结合，扩大居民参与社区管理的范围，形成更有效的管理模式，助力街道开展创建文明城区工作。
复旦居民区在创建“复旦缘”自治家园运行模式时，注入文化引导力。充分考虑到复旦知识分子多这一特点，将原来的志愿者团队加以归类和梳理，建立了符合居民区实际的“名师议事会”。同时，在创建过程中，把培育一批“最美”楼组、“最美”团队、“最美”居民成为“家园”载体。
广灵二居民区在创建自治家园的过程中，注重“多元共治”的理念。与小区物业、驻地部队、辖区单位开展多种共治活动，在组织低碳环保活动、小区管理方面都有多方单位的参与。
在推进居民自治的过程中，一些居民区还采用以项目化推进的方式。如中虹居民区在业委会缺失的情况下，由居民自己推选代表组成安装电子监控项目推进小组。 此外，凉一居民区形成了“朝阳互助合作社”自治模式，凉二居民区形成了“宜居家园”自治构架。
（四）自治载体不断丰富。汶二居民区的“兄弟姐妹情”和广凉居民区的“银龄茶室”让老人有了参与活动的平台；秀苑居民区的“青年挚友社”让年轻人有了交流交友的平台；文苑一居民区的“媳妇当家”让妇女有了施展才能的天地；广灵二居民区的“石长和”书画组，让有才能的人有了用武之地。这些载体，拓展了居民参与自治的渠道，也激发了参与的热情。
文体团队是将居民从家里吸引出来参与自治最好的载体。近年来，各居民区在抓团队建设方面也创造出许多新鲜经验。如：广粤居民区为活动团队建设“快乐之家”，引导团队参与小区建设，包括精神文明宣传、志愿者活动等。文苑一居民区引导活动团队从“自娱性”向“公益性”拓展，以“爱心妈妈编织组”为切入口，将居民娱乐活动团队整合为创建自治家园的组织要素，为居民自治搭建平台。目前，“爱心妈妈编织组”在居委的倡导下，走出小区，积极参加市公益活动，为全国困难地区希望小学学生编织毛衣，至今已有两批毛衣寄往希望小学。
（五）党员有效参与自治活动的组织机制进一步完善。这几年，居委会组织党员有效参与自治活动的意识不断加强，提倡业委会主任由党支部委员或居委会委员担任，提倡业委会委员党员比例占2/3以上，提倡业主代表党员占60%以上，提倡业委会建立党小组等“四个提倡”在业委会建设中得到体现。全街道314个业委会成员中，党员比例占56%。
群众活动团队是群众聚集最多的地方，各居民区党组织也注重党员的融入。全街道181支文体团队中党员参加970人次，占文体团队总人数的29.31%，80%以上团队的领衔人为党员。133支志愿者团队中党员的比例为39.42%。
大力推进党员有效参与群众自治活动，避免了基层群众自治活动中由于党员过于稀缺和空白而造成党的声音和影响力在这些自治团队中下降和削弱的情况发生，改变了党员在党组织中仅仅是被管理、教育、监督的情况，广大党员参与小区建设与管理的积极性明显高涨。
（六）自治的有序有效性不断提高。自治是需要讲规则的。小区自治必须发挥党组织的引领作用，依靠居委会的组织推动培育群众领袖，通过自治组织章程达到有序自治。居民自治启动较早的秀苑居委，经几年的努力，已形成“四个对应”自治架构、创建“五型秀苑”的自治愿景目标以及十多个自治平台和自治工作方法，制定了自治小组章程、志愿者协会章程。“四民四问”（“民主提事，问需于民；民主决事，问计于民；民主理事，问治于民；民主监事，问绩于民”）工作法坚持了立项从居民中来，力量在居民中聚，评估到居民中去，使决策过程成为居民共同参与、民主协商的过程，并从程序的角度去规范，通过具体的、刚性的制度和程序，使自治更有序。
三、存在的主要问题与解决问题的对策思考
目前看，凉城街道的居民自治还存在一些问题，表现在以下方面：
（一）深入开展居民自治的重要性认识有待提高。党的十七大报告首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色政治制度范畴。实践证明，居民自治是居民区建设的内在要求。也是我们做好居民区工作的重要路径。但在调研中发现，不是所有的居民区书记对开展基层民主建设有足够的认识。有些书记满足于完成街道布置的工作，对基层民主建设考虑很少；有的认为居民自治是居委主任的事，党组织主要就是抓好党的建设，缺乏主动探讨研究基层民主建设的积极性；还有的书记认为，居民需求多样，众口难调，不如我们居委干部说了算省事。三分之一的居民区书记认为创市、区二级的“自治家园”示范点的名额街道每年也只有两三个，抱着街道推一推才动一动的心态，没有把加强基层民主建设作为居民区建设的内在需要、党的重要工作来抓。
（二）对开展居民自治的一些理念有待厘清。调研中我们发现，有的居民区虽有创建“自治家园”的意愿，但在如何创建，什么是居民自治等理念上模糊不清。主要表现为：
一是居委会和居民角色的定位不清。有书记说，居委会本身就是自治组织，居委会出面组织活动就是自治。这就将居民代表大会对小区公共利益和公共事务的决策权丢弃一边，使居民自治变成居委会自治，忽略了居民的参与。
二是居民自治的重点不清。很多书记将居民区开展居民自治等同于文体活动。其实居民自治的重点是组织居民通过民主协商的方式共同参与小区公共事务和公共议题的化解，以实现小区公益的过程。
三是用专题“联席会”代替“议事会”的问题要解决。将“联席会”和“议事会”混为一谈的情况在居民区中比较普遍。“议事会”是由居民选出的代表行使对小区公共事务的议事、监事，并为居民代表大会的决事提供理论依据，同时建有章程、规则的一种组织形式。而“联席会”只是对某项工作组织相关人员协商、讨论，明确各自责任、达到工作的落实。目前，27个居委会只有3家建有“议事会”，协商机制尚需花力气推进。
（三）居民自治的构架有待梳理。许多居民区尽管开展了自治活动，但运行模式具有创意的还不多，自治的推进存在着碎片化的倾向，缺乏系统性的思考。需要结合居民区实际，搭建能适合本居民区实际的居民自治组织构架。
在加强社会治理的新形势下，加强基层居民自治可以从以下几方面入手：一是加强基层民主建设重要性的教育。党的十八大提出，要不断完善基层党组织领导下充满活力的自治机制。对这项工作的重要意义，要对居民区书记讲透讲明白，让书记真正认识到开展基层民主建设是基层党组织建设本身的需要，以提高其自觉性。
二是加强居民自治知识和理念的培训。针对在书记中一些自治理念的模糊，应加强对书记的理论培训，把什么是自治搞明白，把自治要做些什么搞明白。重点引导居民区搭建完善居民议事协商平台；按照协商前——建立从下而上的“自治议题和自治项目”形成机制；协商中——运用听证会、协调会、评议会“三会”制度以及新媒体等开展广泛的民主协商；协商后——制定自治项目方案，固化协商成果的流程来培训。
三是提升居民文体团队的自治作用。居民区的娱乐活动团队，作为居民自治的载体，在吸引居民参与自治中起到了积极的作用。但居民自治不等于文体团队，要通过居民文体团队培育群众领袖、引导活动团队从“自娱性”向“公益性”拓展、将居民文体团队整合为创建“自治家园”的组织要素。
四是培育典型，以点带面。要对已创建成的5个市、区级“自治家园”示范点不断总结、不断实践、继续推进，进一步提升创建水平，真正显示其示范作用（特别是市级“自治家园”，存在着创成功了就结束了，对下一步怎么提升缺少思考）。同时，集中力量再培育5-6个基础比较好的为新一轮市、区两级“自治家园”的创建做好准备。
责任编辑：周奕韵
[关键词]基层治理；居民自治；凉城街道
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）04-0050-03
党的十八大报告指出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切合实际的民主权利。近年来，上海市虹口区凉城街道党工委将加强基层民主建设放到重要的议事日程，推动社区的基层民主建设得到了长足的推进。为了进一步推进基层民主建设，杨如明党建志愿者工作室围绕“居民区开展居民自治的现状”这个主题，对27个居民区开展了历时一个半月的走访调研，并形成如下调研报告。
一、概 况
凉城街道目前有27个居委会，其中已创建成市级自治家园示范点的有3家（秀苑、广灵二、文苑一），创建成区级自治家园示范点的有2家（复旦、水电），分别占居民区的11%和7.4%。
随着居民的自治意识得到焕发，涌现了一批自治组织构架清晰、自治运作机制健全、居民参与意识强的居民区。调研发现，创建“自治家园”意愿强的有10家，占居民区总数的37%。对居民自治的理念比较清晰的有13个，占居民区总数的48.1%。
凉城街道有一支党性强，工作热情高的居民区书记队伍。平均年龄在55.85岁，其中，大专以上学历17名，占书记总数62.3%。书记中有社区工作年限在5年以下的11名，占书记总数40.7%。书记中从事党务工作5年以下的9人，占书记总数33.3%。
从居民区居委干部队伍来看。现有195个居委干部中，党员86个，占总数的44.1%。
从自治组织业委会队伍分析，应建的65个，已建的59个，待建6个。在已建的59个业委会中，共有业委会委员298人，其中党员167人，占业委会委员总数的56%。
居民自治的主体是居民。凉城街道在开展居民自治中注重发动居民参与，决策、监督。全街道共有文化娱乐团队181支共3309人次，占街道总人数的3.3%；志愿者团队133支共4462人次，占全街道总人数的4.48%。两支队伍中党员人数2729人次，占总人数的35.12%。
二、主要经验
加强基层民主自治，已成为当前居民区建设中的重要课题。这几年来，凉城街道在这方面进行了许多有益的探索和尝试，并取得了一定成效。
（一）“四会”制度得到全面落实。在本次调研中所涉及的27个居委会都已实行了听证会、协调会、评议会和民情恳谈会“四会”制度，在解决小区居民的需求和开展小区公共事务中发挥了积极的作用。如凉五、华一等居委会在解决小区多个重大问题上坚持向全体居民进行书面征询；锦苑、广凉等居民区通过听证会、协调会解决小区停车难、实行机动车单向行驶；凉四、凉六、梦湖苑、馨苑等居民区运用协调会解决小区开饭店、修桥、电梯改造、扰民树等问题；水电、凉一等居委会用“四会”制度，推进小区平改坡、清洁家园等工作。“四会”制度也促进了27个居民区的居务公开落实，居情通报会做到了每半年一次。
（二）居民区“议事会”自治平台开始推进。居民议事会是在居民区党组织领导下，社区居民的一种议事组织形式。这一议事形式为居民提供了一个发表意见和建议的平台。在27个居民区中，有3个居民区积极探索建立“议事会”。水电居民区的议事会吸纳了业委会、物业公司、社区单位、居民代表和党员代表，人数适中并能够经常性运转，发挥协商议事、凝聚共识、组织动员和统筹自治资源的作用。复旦居民区的议事会培育了一支居民自治“领军人物”——“老教授议事会”，这是一支队伍结构合理、素质高、有经验、有责任、讲奉献、能办事的居民区自治队伍。“老教授议事会”先后为小区停车难、环境整治、网格化管理等公共事务献计献策，发挥了重要作用。文苑二居民区通过“吾家议事厅”，在平改坡、整治非机动车乱停乱放、安装电子监控等长期困扰小区居民的老大难问题上的议事、决事和监事也做得很有特色。
（三）多方参与的自治模式初步建立。各个居委会根据自身特点，形成了多方力量协同自治的组织构架体系。以传统小区的代表水电居委会为例，探索形成“1+5”的自治家园管理模式，即：建立水电自治家园理事会（议事会），理事会（议事会）下设5个工作室，（即：“安居”工作室、“乐苑”工作室、“帮帮”便民工作室、“绿家园”工作室、“聚力”工作室）。5个工作室作为分支，分别对应“平安创建安居乐业”、“文化娱乐精神文明、”“清洁家园美化环境”、“敬老帮扶服务居民”、“整合资源共建共享”这五项居民区重点工作，旨在将整合与分类管理相结合，扩大居民参与社区管理的范围，形成更有效的管理模式，助力街道开展创建文明城区工作。
复旦居民区在创建“复旦缘”自治家园运行模式时，注入文化引导力。充分考虑到复旦知识分子多这一特点，将原来的志愿者团队加以归类和梳理，建立了符合居民区实际的“名师议事会”。同时，在创建过程中，把培育一批“最美”楼组、“最美”团队、“最美”居民成为“家园”载体。
广灵二居民区在创建自治家园的过程中，注重“多元共治”的理念。与小区物业、驻地部队、辖区单位开展多种共治活动，在组织低碳环保活动、小区管理方面都有多方单位的参与。
在推进居民自治的过程中，一些居民区还采用以项目化推进的方式。如中虹居民区在业委会缺失的情况下，由居民自己推选代表组成安装电子监控项目推进小组。 此外，凉一居民区形成了“朝阳互助合作社”自治模式，凉二居民区形成了“宜居家园”自治构架。
（四）自治载体不断丰富。汶二居民区的“兄弟姐妹情”和广凉居民区的“银龄茶室”让老人有了参与活动的平台；秀苑居民区的“青年挚友社”让年轻人有了交流交友的平台；文苑一居民区的“媳妇当家”让妇女有了施展才能的天地；广灵二居民区的“石长和”书画组，让有才能的人有了用武之地。这些载体，拓展了居民参与自治的渠道，也激发了参与的热情。
文体团队是将居民从家里吸引出来参与自治最好的载体。近年来，各居民区在抓团队建设方面也创造出许多新鲜经验。如：广粤居民区为活动团队建设“快乐之家”，引导团队参与小区建设，包括精神文明宣传、志愿者活动等。文苑一居民区引导活动团队从“自娱性”向“公益性”拓展，以“爱心妈妈编织组”为切入口，将居民娱乐活动团队整合为创建自治家园的组织要素，为居民自治搭建平台。目前，“爱心妈妈编织组”在居委的倡导下，走出小区，积极参加市公益活动，为全国困难地区希望小学学生编织毛衣，至今已有两批毛衣寄往希望小学。
（五）党员有效参与自治活动的组织机制进一步完善。这几年，居委会组织党员有效参与自治活动的意识不断加强，提倡业委会主任由党支部委员或居委会委员担任，提倡业委会委员党员比例占2/3以上，提倡业主代表党员占60%以上，提倡业委会建立党小组等“四个提倡”在业委会建设中得到体现。全街道314个业委会成员中，党员比例占56%。
群众活动团队是群众聚集最多的地方，各居民区党组织也注重党员的融入。全街道181支文体团队中党员参加970人次，占文体团队总人数的29.31%，80%以上团队的领衔人为党员。133支志愿者团队中党员的比例为39.42%。
大力推进党员有效参与群众自治活动，避免了基层群众自治活动中由于党员过于稀缺和空白而造成党的声音和影响力在这些自治团队中下降和削弱的情况发生，改变了党员在党组织中仅仅是被管理、教育、监督的情况，广大党员参与小区建设与管理的积极性明显高涨。
（六）自治的有序有效性不断提高。自治是需要讲规则的。小区自治必须发挥党组织的引领作用，依靠居委会的组织推动培育群众领袖，通过自治组织章程达到有序自治。居民自治启动较早的秀苑居委，经几年的努力，已形成“四个对应”自治架构、创建“五型秀苑”的自治愿景目标以及十多个自治平台和自治工作方法，制定了自治小组章程、志愿者协会章程。“四民四问”（“民主提事，问需于民；民主决事，问计于民；民主理事，问治于民；民主监事，问绩于民”）工作法坚持了立项从居民中来，力量在居民中聚，评估到居民中去，使决策过程成为居民共同参与、民主协商的过程，并从程序的角度去规范，通过具体的、刚性的制度和程序，使自治更有序。
三、存在的主要问题与解决问题的对策思考
目前看，凉城街道的居民自治还存在一些问题，表现在以下方面：
（一）深入开展居民自治的重要性认识有待提高。党的十七大报告首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色政治制度范畴。实践证明，居民自治是居民区建设的内在要求。也是我们做好居民区工作的重要路径。但在调研中发现，不是所有的居民区书记对开展基层民主建设有足够的认识。有些书记满足于完成街道布置的工作，对基层民主建设考虑很少；有的认为居民自治是居委主任的事，党组织主要就是抓好党的建设，缺乏主动探讨研究基层民主建设的积极性；还有的书记认为，居民需求多样，众口难调，不如我们居委干部说了算省事。三分之一的居民区书记认为创市、区二级的“自治家园”示范点的名额街道每年也只有两三个，抱着街道推一推才动一动的心态，没有把加强基层民主建设作为居民区建设的内在需要、党的重要工作来抓。
（二）对开展居民自治的一些理念有待厘清。调研中我们发现，有的居民区虽有创建“自治家园”的意愿，但在如何创建，什么是居民自治等理念上模糊不清。主要表现为：
一是居委会和居民角色的定位不清。有书记说，居委会本身就是自治组织，居委会出面组织活动就是自治。这就将居民代表大会对小区公共利益和公共事务的决策权丢弃一边，使居民自治变成居委会自治，忽略了居民的参与。
二是居民自治的重点不清。很多书记将居民区开展居民自治等同于文体活动。其实居民自治的重点是组织居民通过民主协商的方式共同参与小区公共事务和公共议题的化解，以实现小区公益的过程。
三是用专题“联席会”代替“议事会”的问题要解决。将“联席会”和“议事会”混为一谈的情况在居民区中比较普遍。“议事会”是由居民选出的代表行使对小区公共事务的议事、监事，并为居民代表大会的决事提供理论依据，同时建有章程、规则的一种组织形式。而“联席会”只是对某项工作组织相关人员协商、讨论，明确各自责任、达到工作的落实。目前，27个居委会只有3家建有“议事会”，协商机制尚需花力气推进。
（三）居民自治的构架有待梳理。许多居民区尽管开展了自治活动，但运行模式具有创意的还不多，自治的推进存在着碎片化的倾向，缺乏系统性的思考。需要结合居民区实际，搭建能适合本居民区实际的居民自治组织构架。
在加强社会治理的新形势下，加强基层居民自治可以从以下几方面入手：一是加强基层民主建设重要性的教育。党的十八大提出，要不断完善基层党组织领导下充满活力的自治机制。对这项工作的重要意义，要对居民区书记讲透讲明白，让书记真正认识到开展基层民主建设是基层党组织建设本身的需要，以提高其自觉性。
二是加强居民自治知识和理念的培训。针对在书记中一些自治理念的模糊，应加强对书记的理论培训，把什么是自治搞明白，把自治要做些什么搞明白。重点引导居民区搭建完善居民议事协商平台；按照协商前——建立从下而上的“自治议题和自治项目”形成机制；协商中——运用听证会、协调会、评议会“三会”制度以及新媒体等开展广泛的民主协商；协商后——制定自治项目方案，固化协商成果的流程来培训。
三是提升居民文体团队的自治作用。居民区的娱乐活动团队，作为居民自治的载体，在吸引居民参与自治中起到了积极的作用。但居民自治不等于文体团队，要通过居民文体团队培育群众领袖、引导活动团队从“自娱性”向“公益性”拓展、将居民文体团队整合为创建“自治家园”的组织要素。
四是培育典型，以点带面。要对已创建成的5个市、区级“自治家园”示范点不断总结、不断实践、继续推进，进一步提升创建水平，真正显示其示范作用（特别是市级“自治家园”，存在着创成功了就结束了，对下一步怎么提升缺少思考）。同时，集中力量再培育5-6个基础比较好的为新一轮市、区两级“自治家园”的创建做好准备。
责任编辑：周奕韵