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编者按:“创新”、“自主知识产权”等名词正越来越深入人心,一个良性发展的社会和国家,必定具有源源不断的创新能力,这已成为国际共识。4月26日,我们将迎来第10个“世界知识产权日”,本刊特约中国科学院研究生院信息管理与技术创新研究中心主任柳卸林教授等撰写系列文章,就“危机前后中国自主创新政策的调整”展开分析。本刊将连续刊登,欢迎持不同意见者参与讨论。
改革开放30多年来,中国已经建立起特有的经济和企业体系,这一系统极大地提升了资源调动的效率,然而创新能力似乎并没有与之一同发展。例如,中国的经济增长仍然依赖于外国技术和外国直接投资,特别是2000年以来,外资企业高新技术产品出口额在全国高新技术产品出口总额中的比例超过85%(中国高新技术产业统计年鉴,2004-2006)。中国企业长期受制于知识产权和高额的技术许可费用,以及产业层面上创新能力的不足导致了中国经济仍旧是成本驱动和低利润率,特别是在芯片、软件、机床、发动机等重点行业,仍然严重依赖外国技术。所以,对中国来说,如何使创新体系更具有效性和整体性是一个巨大挑战。
有很多文献和报告研究了中国创新体系,例如,OECD发布了关于中国创新政策的回顾报告。报告中指出,中国需要更多的自下而上的决策制定,赋予私营部门更重要的作用,以及机构间更多的协调来推动创新。与此同时,中国为了应对经济快速增长而缺乏创新能力、以可持续发展为目标却缺少自然资源的困境,在本世纪初开始实施了自主创新的计划。自主创新政策的战略目标是到2020年逐步提高科技能力以促进经济和社会发展,掌握先进的工业技术和减少对外国技术的依赖,促进企业从成本驱动转向创新驱动,并使中国成为世界上创新型的国家之一。2006年政府实施中长期科技规划对中国来说是一个转折点。但是,中国成为创新型国家的前进路上,面临许多挑战。
自主创新政策提出的背景
在自主创新政策实施之前,由于对外开放的持续推进,以及低级要素的大量廉价供给,国外大量的高级要素进入中国,迅速提升了中国整体经济发展水平。特别是随着高级要素的流入,使中国低级要素的使用更加有效,边际产出率提高。巨大的要素集聚能力使中国在国际经济中的地位迅速提高,要素集聚是当前中国的核心能力。与此同时,人均GDP也快速拉升(如图1所示),2006年已经超过2000美元,2008年达到3268美元。按照国际标准3000美元人均GDP突破3000美元后,居民消费结构将日益高档化和多元化,中国也具备一定程度的购买能力。
中国科技论文被SCI和EI检索的数量也不断提高。到2005年,被EI检索的数量排名世界第二,SCI排名世界第五(图2)。在一些新兴的领域,例如纳米领域论文发表的数量,中国在2004年就已经超过日本,仅次于美国。
但许多专家和政府官员已经预计到长期增长中存在发展的风险。首先,中国经济增长过于依赖于外国技术和外资企业。自2000年以来,外资企业的高新技术产品出口额占全国高新技术产品的比例超过85%。关键技术自给率低,2004年对外技术依赖度高达56%,而美国、日本仅为5%左右。我国60%以上的装备要靠进口满足,高科技含量的关键装备基本上依赖进口。近年来,在一些政府官员和专家中存在越来越强的挫折感,这种挫折感来自于“以市场换技术”的政策并没有达到决策者所希望的先进知识和技术直接地且自发地向中国企业溢出。
第二,成本优势驱动下,中国企业为世界制造产品,由于在创新方面表现不佳,获得的利润是有限的,同时还必须向跨国公司支付高额的知识产权使用费。虽然中国公司和个人在美国获得专利数量增长的较快,但是与日本、韩国和台湾还存在较大差异(如表1)。值得注意的是,截止到2008年底,中国在美国专利授权量累计达到10699件,而前5位没有一家中国本土公司上榜,全部为外资在华企业和个人,比例达到21.4%。因此,中国急需来自内资企业以及研究机构和大学知识基础和知识产权的创新。
第三,在持续运用中国的要素集聚能力与中国实现真实国力的持续增长这两者之间是存在着一定矛盾的。要素集聚能力只是现代国家三个能力中的一个,最重要的能力是创新能力,拥有技术创新能力也就拥有了现代经济的主导权,进而拥有全球化经济中的主导权。如果在未来发展战略上没有改变,中国经济依靠高投入、高资源消耗带动的高速增长是不能持续的。中国需要更节能和环保的技术,更强的自我研究技术,新的管理技能和新的组织管理以确保在不久的将来仍然实现可持续增长。
上述担忧促使中国政府提出自主创新的政策,并主要实施了三种主要政策。首先,政府计划到2020年R&D经费支出占GDP的比例达到2.5%(2007年为1.49%)。由于GDP预期将以类似的速率增长,增加R&D经费支出占GDP的比例也意味着R&D经费支出绝对量上巨额的增加。第二,政府采取财政政策来激活企业层面的创新能力,新的税收政策允许企业按当年实际发生R&D经费的150%抵扣当年应纳税所得额,同时对研发设备低于30万的,不提取折旧等。第三,新政策将政府采购视为促进中国自主创新的重要途径,这项政策是从美国和韩国获得最佳实践的学习结果。目前中国政府采购的主要目的是降低成本,而不是促进自主创新。在新政策下,政府机构必须优先考虑购置创新型内资企业的商品或服务,即使这些商品和服务相对于其他公司(包括中国和国外)价格和质量上都不占优势。
政府如何作用于自主创新
政府在创新体系中的作用并不是一个新话题,日本以及 亚洲四小龙的崛起或多或少都与政府的干预紧密相关。但是大部分学者认为市场能够比政府做的更好,如世界银行等一些国际组织认为政府在东亚崛起中的作用是有限的。
我们认为中国是一个有计划经济遗留的特殊国家,脱胎于计划经济的创新体系是无法消除政府的直接影响。中国政府在创新体系中发挥着重要的作用。国务院科技教育领导小组是一个高层次的协调机制,它每年举行两到三次会议讨论有关科教战略的问题。参会部门包括国家发展和改革委员会、科技部、中国科学院、中国工程学院以及工业与信息化部、农业部等产业部委以及国家自然科学基金委员会。其他一些部委,例如财政部和商务部也对科技与创新政策及其实施有明显的影响,而人事部和国家知识产权局也施加着间接但重要的影响。根据政府的结构,各个部委之间有分工。例如,科技部负责R&D活动以及制定国家科技创新政策和战略,而发改委负责实施R&D成果。科技计划和规划是政府干预科技与创新活动强有力的方式,这种干预的方式复制了前苏联模式,直到今日仍然保持着有效性。同时科技计划和规划也是追赶和提高技术与创新能力的重要方式。
《国家中长期科技发展规划(2006-2020)》是目前中国政府制定的科技政策长期框架,其目标是通过实施自主创新战略促使中国成为创新型国家。具体目标包括:到2010年,R&D占GDP的比重到2%的水平。到2020年增加到2.5%;科技与创新对GDP增长的贡献率达到60%,成为促进GDP增长的最为重要的因素;对国外技术的依赖度减少到30%以下(以技术引进费用占R&D的比例计算,在2004年时大约为56%);在国内授权专利数量上和科学论文的国际引用数进入世界前5名。表2列出了2001-2008年中国R&D经费占GDP比重的变化情况,我们可以发现中国的R&D经费占GDP的比重一直在上升,2008年R&D/GDP的比例也达到1.52%,为中国历史上最高水平。
此外,国家也通过一些特定国家科技项目的方式为实现国家创新战略提供政策保障。表3列出了2001-2007年国家主要科技计划项目和相应的国家拨款数据。在这些项目中,国家高技术项目(863项目)于1986年开始实施的,旨在实现科技追赶。从1995-2005年,政府、科研院所和大学累计支出大约有375亿元用于863项目的民用高科技开发,而且中国大部分高技术产业得以发展是由于该项目的支持。2006年后一个显着变化就是在产业关键技术项目上投入更多的资金,从2006年到2020年,中国将预计投资6000亿元到16个重大研发项目(如通用的CPU,宽带无线移动通信,高档数控机床,新一代核电站,大型飞机,月球飞行和新一代抗艾滋病毒药物)。与此同时,针对中小企业的创新基金资助金额也大幅度提高。
改革开放30多年来,中国已经建立起特有的经济和企业体系,这一系统极大地提升了资源调动的效率,然而创新能力似乎并没有与之一同发展。例如,中国的经济增长仍然依赖于外国技术和外国直接投资,特别是2000年以来,外资企业高新技术产品出口额在全国高新技术产品出口总额中的比例超过85%(中国高新技术产业统计年鉴,2004-2006)。中国企业长期受制于知识产权和高额的技术许可费用,以及产业层面上创新能力的不足导致了中国经济仍旧是成本驱动和低利润率,特别是在芯片、软件、机床、发动机等重点行业,仍然严重依赖外国技术。所以,对中国来说,如何使创新体系更具有效性和整体性是一个巨大挑战。
有很多文献和报告研究了中国创新体系,例如,OECD发布了关于中国创新政策的回顾报告。报告中指出,中国需要更多的自下而上的决策制定,赋予私营部门更重要的作用,以及机构间更多的协调来推动创新。与此同时,中国为了应对经济快速增长而缺乏创新能力、以可持续发展为目标却缺少自然资源的困境,在本世纪初开始实施了自主创新的计划。自主创新政策的战略目标是到2020年逐步提高科技能力以促进经济和社会发展,掌握先进的工业技术和减少对外国技术的依赖,促进企业从成本驱动转向创新驱动,并使中国成为世界上创新型的国家之一。2006年政府实施中长期科技规划对中国来说是一个转折点。但是,中国成为创新型国家的前进路上,面临许多挑战。
自主创新政策提出的背景
在自主创新政策实施之前,由于对外开放的持续推进,以及低级要素的大量廉价供给,国外大量的高级要素进入中国,迅速提升了中国整体经济发展水平。特别是随着高级要素的流入,使中国低级要素的使用更加有效,边际产出率提高。巨大的要素集聚能力使中国在国际经济中的地位迅速提高,要素集聚是当前中国的核心能力。与此同时,人均GDP也快速拉升(如图1所示),2006年已经超过2000美元,2008年达到3268美元。按照国际标准3000美元人均GDP突破3000美元后,居民消费结构将日益高档化和多元化,中国也具备一定程度的购买能力。
中国科技论文被SCI和EI检索的数量也不断提高。到2005年,被EI检索的数量排名世界第二,SCI排名世界第五(图2)。在一些新兴的领域,例如纳米领域论文发表的数量,中国在2004年就已经超过日本,仅次于美国。
但许多专家和政府官员已经预计到长期增长中存在发展的风险。首先,中国经济增长过于依赖于外国技术和外资企业。自2000年以来,外资企业的高新技术产品出口额占全国高新技术产品的比例超过85%。关键技术自给率低,2004年对外技术依赖度高达56%,而美国、日本仅为5%左右。我国60%以上的装备要靠进口满足,高科技含量的关键装备基本上依赖进口。近年来,在一些政府官员和专家中存在越来越强的挫折感,这种挫折感来自于“以市场换技术”的政策并没有达到决策者所希望的先进知识和技术直接地且自发地向中国企业溢出。
第二,成本优势驱动下,中国企业为世界制造产品,由于在创新方面表现不佳,获得的利润是有限的,同时还必须向跨国公司支付高额的知识产权使用费。虽然中国公司和个人在美国获得专利数量增长的较快,但是与日本、韩国和台湾还存在较大差异(如表1)。值得注意的是,截止到2008年底,中国在美国专利授权量累计达到10699件,而前5位没有一家中国本土公司上榜,全部为外资在华企业和个人,比例达到21.4%。因此,中国急需来自内资企业以及研究机构和大学知识基础和知识产权的创新。
第三,在持续运用中国的要素集聚能力与中国实现真实国力的持续增长这两者之间是存在着一定矛盾的。要素集聚能力只是现代国家三个能力中的一个,最重要的能力是创新能力,拥有技术创新能力也就拥有了现代经济的主导权,进而拥有全球化经济中的主导权。如果在未来发展战略上没有改变,中国经济依靠高投入、高资源消耗带动的高速增长是不能持续的。中国需要更节能和环保的技术,更强的自我研究技术,新的管理技能和新的组织管理以确保在不久的将来仍然实现可持续增长。
上述担忧促使中国政府提出自主创新的政策,并主要实施了三种主要政策。首先,政府计划到2020年R&D经费支出占GDP的比例达到2.5%(2007年为1.49%)。由于GDP预期将以类似的速率增长,增加R&D经费支出占GDP的比例也意味着R&D经费支出绝对量上巨额的增加。第二,政府采取财政政策来激活企业层面的创新能力,新的税收政策允许企业按当年实际发生R&D经费的150%抵扣当年应纳税所得额,同时对研发设备低于30万的,不提取折旧等。第三,新政策将政府采购视为促进中国自主创新的重要途径,这项政策是从美国和韩国获得最佳实践的学习结果。目前中国政府采购的主要目的是降低成本,而不是促进自主创新。在新政策下,政府机构必须优先考虑购置创新型内资企业的商品或服务,即使这些商品和服务相对于其他公司(包括中国和国外)价格和质量上都不占优势。
政府如何作用于自主创新
政府在创新体系中的作用并不是一个新话题,日本以及 亚洲四小龙的崛起或多或少都与政府的干预紧密相关。但是大部分学者认为市场能够比政府做的更好,如世界银行等一些国际组织认为政府在东亚崛起中的作用是有限的。
我们认为中国是一个有计划经济遗留的特殊国家,脱胎于计划经济的创新体系是无法消除政府的直接影响。中国政府在创新体系中发挥着重要的作用。国务院科技教育领导小组是一个高层次的协调机制,它每年举行两到三次会议讨论有关科教战略的问题。参会部门包括国家发展和改革委员会、科技部、中国科学院、中国工程学院以及工业与信息化部、农业部等产业部委以及国家自然科学基金委员会。其他一些部委,例如财政部和商务部也对科技与创新政策及其实施有明显的影响,而人事部和国家知识产权局也施加着间接但重要的影响。根据政府的结构,各个部委之间有分工。例如,科技部负责R&D活动以及制定国家科技创新政策和战略,而发改委负责实施R&D成果。科技计划和规划是政府干预科技与创新活动强有力的方式,这种干预的方式复制了前苏联模式,直到今日仍然保持着有效性。同时科技计划和规划也是追赶和提高技术与创新能力的重要方式。
《国家中长期科技发展规划(2006-2020)》是目前中国政府制定的科技政策长期框架,其目标是通过实施自主创新战略促使中国成为创新型国家。具体目标包括:到2010年,R&D占GDP的比重到2%的水平。到2020年增加到2.5%;科技与创新对GDP增长的贡献率达到60%,成为促进GDP增长的最为重要的因素;对国外技术的依赖度减少到30%以下(以技术引进费用占R&D的比例计算,在2004年时大约为56%);在国内授权专利数量上和科学论文的国际引用数进入世界前5名。表2列出了2001-2008年中国R&D经费占GDP比重的变化情况,我们可以发现中国的R&D经费占GDP的比重一直在上升,2008年R&D/GDP的比例也达到1.52%,为中国历史上最高水平。
此外,国家也通过一些特定国家科技项目的方式为实现国家创新战略提供政策保障。表3列出了2001-2007年国家主要科技计划项目和相应的国家拨款数据。在这些项目中,国家高技术项目(863项目)于1986年开始实施的,旨在实现科技追赶。从1995-2005年,政府、科研院所和大学累计支出大约有375亿元用于863项目的民用高科技开发,而且中国大部分高技术产业得以发展是由于该项目的支持。2006年后一个显着变化就是在产业关键技术项目上投入更多的资金,从2006年到2020年,中国将预计投资6000亿元到16个重大研发项目(如通用的CPU,宽带无线移动通信,高档数控机床,新一代核电站,大型飞机,月球飞行和新一代抗艾滋病毒药物)。与此同时,针对中小企业的创新基金资助金额也大幅度提高。