论文部分内容阅读
[摘要]本文通过对土地利用结构、合理布局、对策措施等方面的分析，提出了促进城乡用地节约和集约利用的对策建议。
[关键字]优化城乡用地 布局 节约和集约利用
[中图分类号]F301 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2012）-10-21-2
根据（国办发[2005]32号）文件精神，贯彻落实"十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地"的基本国策，实行世界上严格的土地管理制度，编制《未央区优化城乡用地结构和布局专题研究》。本研究的主要内容是：分析未央区土地利用结构和布局的现状、存在问题及原因；预测全区建设用地总规模和不同层次、不同类型建设用地规模；建立城乡建设用地调控体系；提出城乡建设用地结构和布局的实施对策和保障机制。
1 未央区土地利用结构现状
1.1全区土地利用结构现状
根据土地变更统计资料，2008年土地总面积为26440.7公顷，其中农用地面积10374.80公顷，占全区土地总面积的39.24%；建设用地面积14276.55公顷，占53.99%；其他用地1789.38公顷，占6.77%。农用地与建设用地的比例约为5：7。
1.2全区土地利用结构动态变化
至2008年末，全区农用地总规模为10374.80公顷，占全区土地总面积的39.24%。其中，耕地面积为6897.58公顷，占全区农用地面积的66.48%；园地面积为1306.46公顷，占12.59%；林地面积为1141.98公顷，占11.01%；其他农用地1028.78公顷，占9.92%。
1.2.1农用地结构和动态变化
全区农用地面积从2005年的13376.1公顷减少到2008年的10374.8公顷，净减少3001.3公顷，年均净减少1000.4公顷，农用地面积占全区土地总面积的比例从2005年的50.59%，减少到2008年的39.24%，减少了11.35个百分点。
1.2.2建设用地结构和动态变化
全区建设用地从2005年的11133.0公顷增加到2008年的13484.2公顷，净增加3351.2公顷，年均增加1117.1公顷。建设用地面积占全区土地总面积的比例从2008年的42.11%，增加到2008年的51.00%。
2优化城乡用地结构和布局的总体思路及目标
2.1优化城乡用地指导思想
坚持以科学发展观为指导，树立城乡统筹发展的理念，贯彻珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，按照建设和谐社会与资源节约型社会的要求，优化城乡用地结构和布局，促进土地利用方式的根本转变，提高土地利用的综合效益，确保经济社会快速发展期的土地需求安全。
2.2优化调整目标
通过对人口增长、经济发展、城市化进程、区域产业布局、城乡一体化的分析、研究和预测，探讨在城乡用地中的问题、供求关系，以及土地供需矛盾的解决方法和思路；研究控制城乡用地规模、优化其结构和布局的目标，并提出相应的政策和建议；按照城乡用地预测方案，结合行业实际需求，本着从严控制的原则，优先保证国家、省、市重点工程，重大项目用地，统筹安排用地布局形态，实现城乡用地集约化，居民点及工矿用地标准化和工矿用地园区规范化。
2.3城乡用地结构调整
综合考虑诸多因素，结合未央区《十一五》、"十二五"规划纲要提出的经济社会发展目标，确定未央区建设用地总规模：2010年为13484.2公顷，2020年为17918.0公顷。建设用地面积占全区土地总面积的比例，2010年、2020年分别为51.45%和68.37%。
2.4城乡用地布局调整
2.4.1城市发展建设用地布局
规划期建成区建设用地布局优化，主要是指产业功能的布局调整，以产业布局调整城市功能区划，引导产业梯度发展和群集发展。新增建设用地的布局优化，要按照《西安市城市总体规划》的要求，优化新增建设用地布局，用土地利用结构调整和布局优化提高用地效益，发挥产业集聚效益，促进全区经济社会的协调发展。
2.4.2文物遗址保护用地布局
历史文化名城西安文物资源极为丰富， 秦阿房宫遗址、汉长安城遗址、唐大明宫遗址均在未央区境内，占地面积约4655.2公顷。
结合西安市文物保护规划和秦阿房宫遗址、汉长安城遗址、唐大明宫遗址保护规划，这几大遗址区的用地布局主要围绕遗址保护和开发利用展开，到规划期末遗址保护区内将安排遗址保护用地和农用地。将重点打造以秦阿房宫遗址为主体的具有秦文化特色的阿房宫遗址公园旅游区、以汉长安城遗址为主体的具有汉文化特色的旅游区和唐大明宫遗址公园。
3优化城乡用地结构和布局的对策措施
3.1促进城乡用地节约和集约利用的对策建议
3.1.1多方面，深层次挖掘城乡土地利用潜力
1）城市土地挖潜
未央区从总体上看，城市功能亟待完善，基础设施、服务设施急需配套，旧城区"城中村"改造需要加快步伐。
2）农村土地挖潜
根据"严格控制非农建设用地，保护耕地，逐步改善土地生产条件和农村生态环境"的原则，因地制宜采取相应措施，实施节约集约用地，推动城市化进程，保持耕地占补平衡，促进农业现代化和农村经济发展，提高农民生活水平。
3.1.2制定相关指标与控制标准，建立节约集约利用土地的长效机制
按照国家建立资源节约型社会，提高城市内涵挖潜，建设社会主义新农村的总体要求，参照国际GBJ137-90和GB50188-93规定和行业相关规范、标准，结合未央区县情，制定符合实际的城乡用地总量宏观控制指标和各类项目用地的微观控制指标。 3.1.3建立城市土地集约利用评估体系，制定相关指标和标准，定期进行评估
城市具有多种社会、经济功能，评估体系指标选用要综合考虑经济、社会、生态环境效益的统一。同时指标设置应体现评价对象的层次差异，即对城市建成区整体及其内部不同类型用地与不同空间层次分别设立评价指标。
3.2优化城乡用地布局的对策
3.2.1城市空间布局
1）主城区用地布局
按照西安市中心城区规划，未央区主城区范围为东临灞河，北到渭河大堤，西至三环，南接莲湖区、新城区行政区划界，范围面积13384.8公顷。占西安市主城区490平方公里范围的24.89%，规划期内安排新增建设用地5345.0公顷。
2）六村堡工业园用地布局
西安六村堡工业园是西安市政府结合西咸一体化发展战略规划重点建设的工业园区之一。范围：西北以绕城高速公路为界，东到西三环，南至石化大道，总面积684.6公顷，规划期新增建设用地404.1公顷。
3）沣渭新区未央板块
沣渭新区未央板块，是陕西省政府实施关中-天水经济区发展规划设立西咸新区的组成部份，范围：东至西安西三环，北以渭河、西接咸阳界，南到未央界，范围总面积826.1公顷，其中新增建设用地面积109.9公顷。
4）加快城市建设，促进区域协调发展
根据新未央区战略要求，"加快未央区的城市化进程，要拉大城市骨架，扩大城市规模，完善城市基础设施，优化城市产业结构，壮大城市经济实力，聚集城市人口，扩大城市就业，推进农村城市化，实现全区经济协调快速可持续发展。"
3.2.2农村空间布局
全面贯彻落实中共中央2006年1号《关于建设社会主义新农村建设的决定》文件精神，深入研究未央区社会主义新农村建设的途径，大力发展农村经济，加强农村基础设施建设，治理农村卫生环境，改善村容村貌，加快发展农村的义务教育和基本医疗服务事业，着力提高农村居民的生活水平。
3.2.3依法实行土地用途管制，控制和引导城乡用地布局
新修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定国家实行土地用途管制的法律制度。通过编制土地利用总体规划，规定土地用途，明确土地使用条件。对合理利用土地资源、切实保护耕地提供了法律保障。
3.3、城市建设用地增加与农村用地减少相挂钩的政策措施
3.3.1对农村存量建设用地开展专项调查
调查内容主要有：应撤并村庄的数量、分布及撤并时间；村庄整理的资金需求量及资金来源；其它需要调整的农村建设用地的类型、面积、权属、分布、整理难易程度等；根据调查结果进行可行性分析。
3.3.2各街办应编制农村建设用地整理专项规划
在查清农村建设用地基本情况后，分析土地集约利用的潜力，明确整理的方针和目标，落实整理的重点区域、重点工程和重点项目，以及资金筹集渠道，划分开展整理的阶段和步骤，实施规划的措施等。农村建设用地整理专项规划应与土地利用总体规划和城市规划等相衔接。
3.3.3制定年度农村建设用地整理实施计划
本年度实施计划应在上年度第四季度编制完成。实施计划由若干个单项组成。单个项目一般为一宗地，整理区域应能连成一片；一个项目一般不能跨行政区。
3.3.4挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模均不得突破下达的挂钩周转指标规模。
对各项目区挂钩指标的使用情况、归还进度等，要独立进行考核和管理；对市、区挂钩周转指标的使用情况、归还进度等，要综合行政区内所有项目区进行整体考核和管理。
[关键字]优化城乡用地 布局 节约和集约利用
[中图分类号]F301 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2012）-10-21-2
根据（国办发[2005]32号）文件精神，贯彻落实"十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地"的基本国策，实行世界上严格的土地管理制度，编制《未央区优化城乡用地结构和布局专题研究》。本研究的主要内容是：分析未央区土地利用结构和布局的现状、存在问题及原因；预测全区建设用地总规模和不同层次、不同类型建设用地规模；建立城乡建设用地调控体系；提出城乡建设用地结构和布局的实施对策和保障机制。
1 未央区土地利用结构现状
1.1全区土地利用结构现状
根据土地变更统计资料，2008年土地总面积为26440.7公顷，其中农用地面积10374.80公顷，占全区土地总面积的39.24%；建设用地面积14276.55公顷，占53.99%；其他用地1789.38公顷，占6.77%。农用地与建设用地的比例约为5：7。
1.2全区土地利用结构动态变化
至2008年末，全区农用地总规模为10374.80公顷，占全区土地总面积的39.24%。其中，耕地面积为6897.58公顷，占全区农用地面积的66.48%；园地面积为1306.46公顷，占12.59%；林地面积为1141.98公顷，占11.01%；其他农用地1028.78公顷，占9.92%。
1.2.1农用地结构和动态变化
全区农用地面积从2005年的13376.1公顷减少到2008年的10374.8公顷，净减少3001.3公顷，年均净减少1000.4公顷，农用地面积占全区土地总面积的比例从2005年的50.59%，减少到2008年的39.24%，减少了11.35个百分点。
1.2.2建设用地结构和动态变化
全区建设用地从2005年的11133.0公顷增加到2008年的13484.2公顷，净增加3351.2公顷，年均增加1117.1公顷。建设用地面积占全区土地总面积的比例从2008年的42.11%，增加到2008年的51.00%。
2优化城乡用地结构和布局的总体思路及目标
2.1优化城乡用地指导思想
坚持以科学发展观为指导，树立城乡统筹发展的理念，贯彻珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，按照建设和谐社会与资源节约型社会的要求，优化城乡用地结构和布局，促进土地利用方式的根本转变，提高土地利用的综合效益，确保经济社会快速发展期的土地需求安全。
2.2优化调整目标
通过对人口增长、经济发展、城市化进程、区域产业布局、城乡一体化的分析、研究和预测，探讨在城乡用地中的问题、供求关系，以及土地供需矛盾的解决方法和思路；研究控制城乡用地规模、优化其结构和布局的目标，并提出相应的政策和建议；按照城乡用地预测方案，结合行业实际需求，本着从严控制的原则，优先保证国家、省、市重点工程，重大项目用地，统筹安排用地布局形态，实现城乡用地集约化，居民点及工矿用地标准化和工矿用地园区规范化。
2.3城乡用地结构调整
综合考虑诸多因素，结合未央区《十一五》、"十二五"规划纲要提出的经济社会发展目标，确定未央区建设用地总规模：2010年为13484.2公顷，2020年为17918.0公顷。建设用地面积占全区土地总面积的比例，2010年、2020年分别为51.45%和68.37%。
2.4城乡用地布局调整
2.4.1城市发展建设用地布局
规划期建成区建设用地布局优化，主要是指产业功能的布局调整，以产业布局调整城市功能区划，引导产业梯度发展和群集发展。新增建设用地的布局优化，要按照《西安市城市总体规划》的要求，优化新增建设用地布局，用土地利用结构调整和布局优化提高用地效益，发挥产业集聚效益，促进全区经济社会的协调发展。
2.4.2文物遗址保护用地布局
历史文化名城西安文物资源极为丰富， 秦阿房宫遗址、汉长安城遗址、唐大明宫遗址均在未央区境内，占地面积约4655.2公顷。
结合西安市文物保护规划和秦阿房宫遗址、汉长安城遗址、唐大明宫遗址保护规划，这几大遗址区的用地布局主要围绕遗址保护和开发利用展开，到规划期末遗址保护区内将安排遗址保护用地和农用地。将重点打造以秦阿房宫遗址为主体的具有秦文化特色的阿房宫遗址公园旅游区、以汉长安城遗址为主体的具有汉文化特色的旅游区和唐大明宫遗址公园。
3优化城乡用地结构和布局的对策措施
3.1促进城乡用地节约和集约利用的对策建议
3.1.1多方面，深层次挖掘城乡土地利用潜力
1）城市土地挖潜
未央区从总体上看，城市功能亟待完善，基础设施、服务设施急需配套，旧城区"城中村"改造需要加快步伐。
2）农村土地挖潜
根据"严格控制非农建设用地，保护耕地，逐步改善土地生产条件和农村生态环境"的原则，因地制宜采取相应措施，实施节约集约用地，推动城市化进程，保持耕地占补平衡，促进农业现代化和农村经济发展，提高农民生活水平。
3.1.2制定相关指标与控制标准，建立节约集约利用土地的长效机制
按照国家建立资源节约型社会，提高城市内涵挖潜，建设社会主义新农村的总体要求，参照国际GBJ137-90和GB50188-93规定和行业相关规范、标准，结合未央区县情，制定符合实际的城乡用地总量宏观控制指标和各类项目用地的微观控制指标。 3.1.3建立城市土地集约利用评估体系，制定相关指标和标准，定期进行评估
城市具有多种社会、经济功能，评估体系指标选用要综合考虑经济、社会、生态环境效益的统一。同时指标设置应体现评价对象的层次差异，即对城市建成区整体及其内部不同类型用地与不同空间层次分别设立评价指标。
3.2优化城乡用地布局的对策
3.2.1城市空间布局
1）主城区用地布局
按照西安市中心城区规划，未央区主城区范围为东临灞河，北到渭河大堤，西至三环，南接莲湖区、新城区行政区划界，范围面积13384.8公顷。占西安市主城区490平方公里范围的24.89%，规划期内安排新增建设用地5345.0公顷。
2）六村堡工业园用地布局
西安六村堡工业园是西安市政府结合西咸一体化发展战略规划重点建设的工业园区之一。范围：西北以绕城高速公路为界，东到西三环，南至石化大道，总面积684.6公顷，规划期新增建设用地404.1公顷。
3）沣渭新区未央板块
沣渭新区未央板块，是陕西省政府实施关中-天水经济区发展规划设立西咸新区的组成部份，范围：东至西安西三环，北以渭河、西接咸阳界，南到未央界，范围总面积826.1公顷，其中新增建设用地面积109.9公顷。
4）加快城市建设，促进区域协调发展
根据新未央区战略要求，"加快未央区的城市化进程，要拉大城市骨架，扩大城市规模，完善城市基础设施，优化城市产业结构，壮大城市经济实力，聚集城市人口，扩大城市就业，推进农村城市化，实现全区经济协调快速可持续发展。"
3.2.2农村空间布局
全面贯彻落实中共中央2006年1号《关于建设社会主义新农村建设的决定》文件精神，深入研究未央区社会主义新农村建设的途径，大力发展农村经济，加强农村基础设施建设，治理农村卫生环境，改善村容村貌，加快发展农村的义务教育和基本医疗服务事业，着力提高农村居民的生活水平。
3.2.3依法实行土地用途管制，控制和引导城乡用地布局
新修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定国家实行土地用途管制的法律制度。通过编制土地利用总体规划，规定土地用途，明确土地使用条件。对合理利用土地资源、切实保护耕地提供了法律保障。
3.3、城市建设用地增加与农村用地减少相挂钩的政策措施
3.3.1对农村存量建设用地开展专项调查
调查内容主要有：应撤并村庄的数量、分布及撤并时间；村庄整理的资金需求量及资金来源；其它需要调整的农村建设用地的类型、面积、权属、分布、整理难易程度等；根据调查结果进行可行性分析。
3.3.2各街办应编制农村建设用地整理专项规划
在查清农村建设用地基本情况后，分析土地集约利用的潜力，明确整理的方针和目标，落实整理的重点区域、重点工程和重点项目，以及资金筹集渠道，划分开展整理的阶段和步骤，实施规划的措施等。农村建设用地整理专项规划应与土地利用总体规划和城市规划等相衔接。
3.3.3制定年度农村建设用地整理实施计划
本年度实施计划应在上年度第四季度编制完成。实施计划由若干个单项组成。单个项目一般为一宗地，整理区域应能连成一片；一个项目一般不能跨行政区。
3.3.4挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模均不得突破下达的挂钩周转指标规模。
对各项目区挂钩指标的使用情况、归还进度等，要独立进行考核和管理；对市、区挂钩周转指标的使用情况、归还进度等，要综合行政区内所有项目区进行整体考核和管理。