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以人为本是科学发展观的核心。坚持以人为本，就要坚持人民在建设中国特色社会主义事业中的主体地位，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”就我国社会主义民主政治建设而言，维护公众参与权是社会主义政治文明建设的一项重要任务，也是衡量我国政治民主化和政治现代化的主要标准。这些目标的实现需要在坚持和完善党的领导的同时，建构一个和谐、畅达、有效的公众参与机制。
一、加强决策参与，为科学发展提供政策支撑
我们党对公众参与决策的认识是一个逐渐深化的过程。2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次明确提出要“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”，党的十七大报告进一步强调要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和参与度”。坚持和扩大公民有序参与决策制定是目前党和政府的重要任务之一，也成为我国民主政治发展追求目标的重要组成部分。
(一)以参与打造有限责任政府。受官本位、政府本位、权力本位思想影响，我国传统行政管理的特征是以管理、控制社会为己任，由政府主导社会资源的配置，一切从管制出发。随着社会主义市场经济体制的不断完善，经济全球化的强势冲击，以及加入世贸组织所带来的影响，公共管理应对从管制走向服务，从神秘走向公开，从全能走向有限，从恣意走向约束，从集权走向分权，已成为当今中国社会的共识。正是基于这样的社会背景，党的十七大报告提出了建设服务型政府的命题，它以服务为导向，在公民本位、社会本位和权利本位的原则指导下，对政府职能、角色进行重新认识和规范，推行参与式行政、合作式行政。公众对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约，防治公权力自我膨胀的基本条件。加强决策参与可以从源头上有效防止公共权力的滥用，规范公共权力的运行，有利于界定权力与权利的边界与关系，推进政府职能的根本转变，克服越位、弥补缺位、纠正错位，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。2008年5月《政府信息公开条例》的颁布实施，保障了公众的知情权，是对我国公众参与的极大促进，直接影响着公众参与的意识、能力和效果。
(二)以参与提高决策的质量与公意性。作为提高公共政策和公共生活的质量、保护和增进公众权益的重要手段，公众参与与政策实施的通畅性、可行性紧密相关。一方面可以提高决策质量，及时发现决策的失误和偏差，及时纠正决策失误，保证政策的合理性和可行性，因此国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项”，应当通过举行听证会等形式“广泛听取意见”；另一方面普遍的参与可以使政策具有更广泛的公意性。社会现代化的一个根本标志就是社会利益的多元共生和人们的价值偏好多样并存。如果公共政策的制定仅由政府内部或社会上的少数人来操持，那么，部分群体就很容易从自身的立场、观点出发，从而导致政策公共性的缺失。而公众参与能够在一定程度上平衡与协调政策制定中个别与群体、局部与整体的利益关系，在社会心理层面上使公众更容易认同和接受改革的结果，为政策的制定提供更丰富的理性化和正当性资源。
(三)以参与促进政府与社会的良性互动。公民有序参与能够实现政府与社会间良性互动，参与过程中政府和民众是双向的，即政府有依职权启动参与机制的权利，也有依申请而启动的义务，也即政府、民众在参与机制中都具有主动权，都是积极的因素。对政府而言，有序的公民参与可以增加政府决策的透明度，降低决策失误，保证政府决策的公共利益价值取向，提高政府行政决策的科学化和民主性，增进公民与政府之间关系的和谐；对社会而言，公民有序参与政府决策，可以看作是国家权力向社会的回归。公民通过自身或社会组织合法地、有序地参与政府决策，使自己的主张和利益诉求在政府决策中得以体现，从而维护自身的利益，实现自己的民主权利。有序参与是实现民主和维护公民利益的重要工具。政府借助参与机制，把促进科学发展、关注改善民生、促进社会和谐、切实维护社会公平正义贯穿于政府建设的全过程，切实做到为民、靠民、利民、便民。
二、促进立法参与，为科学发展提供法律保障
公众参与的一个重要方面是公众参与立法，从而提高立法质量。从党的十一届三中全会到党的十七大，我国的民主政治建设得到飞速发展，表现在立法方面，就是我们经历了从立法的数量扩张到立法质量的逐步提高，从注重立法的管理功能到注重立法的民主功能，从单纯的部门立法到广大人民群众逐步参与的过程。这一过程伴随着公众立法参与度的逐步提高。我国目前立法参与的主要形式包括座谈会、论证会、书面征求意见、听证会、全民讨论等。近年我国在婚姻法、物权法、劳动合同法等法律法规的修改和制定过程中都充分地保证了公众的表达和参与，收到了良好的社会效果。
(一)公众参与立法是社会主义民主政治的基本要求。现代国家都把民主作为立法的一个基本原则，原因在于它除了能够维护民主本身的价值外，还对其他的一些法的价值诸如自由、平等、自主、人权乃至法治等都奠定一个基本性条件和保障。立法参与架设了一个各方畅所欲言、碰撞交流的平台，使得立法有可能最大限度地吸纳各方的意见和利益诉求。在2003年十届全国人大一次会议召开前夕的一次网上调查活动中，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”的问题，成为20个问题中最为关注的三大问题之一，由此可见，“扩大公民有序的政治参与”势所必然。不同利益主体透过正式的或者非正式的程序，将立法过程编织成一张权利义务架构之网、一张利益博弈之网、一张知识和信息沟通之网，推动着中国行政立法民主化、法治化、现代化的进程，推动着中国的法治进程。
(二)公众参与立法是社会稳定、有序发展的需要。和谐社会建设，政府负有重要责任。政府作为制度的提供者，应当能够切实反映各方面的利益和意见，尤其是能够反映弱势群体的利益。立法本质上是相互竞争的利益群体之间寻求某种妥协的过程，在立法过程中，如果所有受到影响的利益、意见都能得到充分反映，就最有可能形成大家都能接受的结果；利益相关人一旦能够融入到立法过程中来，也就更容易认可立法结果。因为，在公正的程序中，不同的主张或异议可以得到充分表达，各种利益要求能够得到综合考虑与平衡，从而使不满因广泛的参与而得以消除，使利益对峙通过沟通与对话得以和平解决，这就极大地减少了对立法结果的事后质疑以及 执法过程中的对抗。
(三)公众参与立法是增强立法可行性的需要。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施消除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。在我国，公众参与立法程序的环节较为薄弱，立法过程是面向政府的，立法结果却是面向公众的，立法主体与守法主体之间存在某种程度的脱离、对立。在很多情况下，立法任务表面上是完成了，但问题远没有解决，“执法中”和“执法后”面临的情势似乎更加严重。行政决定不为相对人所接受，相对人的诉讼、上访以及其他极端手段，影响法律关系的稳定和当事人权利义务的稳定，加重执法机关和相对人之间的对立甚至对抗，激化社会矛盾，给行政管理、社会公共秩序和公民权益带来诸多负面效应。正是从这个意义上，群众参与立法不仅关系到法律本身的正当性与合法性，同时也是最好的普法、学法过程，公众广泛参与的法律，其实施的通畅性无疑将比仅仅由少数人甚至几个人闭门造车搞出来的东西好得多。
新时期进一步推进立法参与，尚有许多问题值得深入研究。尽管我国立法的公众参与有了一些制度性安排，但这些制度的具体化、程序化、操作性仍十分有限。目前公众参与立法在发挥原有传统和优势的基础之上，尤其需要注重立法听证的制度化。完善的立法听证制度，一要明确定位立法听证主体，即立法者、听证主持人、听证参加者各自的地位、作用、权利和义务。二要界定立法听证客体的范围，即界定需要进行立法听证的法律、法规或其他规范性文件。三要细化立法听证程序，包括听证准备工作程序、听证会进行程序，还包括立法听证效力规定，即听证会记录如何使用的问题，如果听证记录没有发挥应该有的作用，听证走过场，公众参与听证的热情就会大大降低，立法质量也无法保证。
三、完善参与保障，为科学发展提供持续动力
(一)加强党的领导，保证有序参与。任何社会的存在、运转和发展都离不开利益整合，作为现代政治重要特征的政党自然成为利益整合的核心要素，当今一个国家社会整合的能力，主要取决于这个国家执政党的领导能力及其实行什么样的政党制度。历史的实践与经验告诉我们，中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度是符合我国国情的，是充满生机与活力的，它能够适应社会的变迁，及时而有效地解决社会发展中不断出现的问题和矛盾。要保证中国社会稳定持续发展，最大限度地满足人民群众的需求，就必须在坚持党的领导的同时，不断完善其利益整合功能，保证更好地发挥社会整合作用，进一步提高党依法执政的水平和能力，不断完善党派政治协商制度，进一步保障民主党派和无党派人士更好地履行参政议政的职能。
(二)提升参与能力，保证良性参与。较之其他系统，社会系统是一种最为复杂的系统构造，而人又是其中最为活跃与复杂的元素。人的行为既受到其身份、价值、利益、需求、情绪等个体因素的影响，又会受到来自家庭、群体、社会等外部时间与空间的影响。我国的经济发展水平和教育资源的限制决定了社会整体的文化素质不高，再加上传统臣民思想和宗法家族观念的影响，导致公民的民主意识不强、法制观念淡薄、政治参与技能较低。不少社会公众对参与知之不详，往往不了解自己的参与权，对参与的技巧更是知之甚少，对于公众参与中的一些基本问题如“由谁参与”、“参与什么”、“如何参与”认识不清，导致人们的参与行为呈现出理智与情感、客观与主观、独立与盲从并存的特征。我国公众参与的制约因素除了制度原因、传统原因之外，公众的自我适应、自我调整、自我运行与自我发展的能力不够也是重要原因。
公众参与能力的提升主要应从两个方面人手：首先，提升公民个体的参与能力。一方面要肯定、鼓励公众的参与热情，同时注重参与者的政治修养。参与者应树立正确的国家观、民族观、社会观。参与不能成为情绪宣泄的工具，更不能成为影响秩序稳定的导火索；另一方面政府也要为公众提供参与的渠道与途径以及进行相关的宣传与培训，充分利用制度化的管道，在实践中不断提升公众参与的意识与能力，“热情加理性”，才能真正提升政治参与的能力，提高政治参与的水平。其次，加快社会组织的培育。公众在参与过程中的利益表达既包括经济利益的追求，也包括政治、文化、教育等方面的权益；既包含物质的需求，也包含精神的需求；既体现自身的价值，也体现社会的取向，呈现出多变的、分散的、复杂的形态，较难把握也不利于引导。而组织化有助于使个体参与向群体参与靠拢，使碎片化参与向整体化参与转变，使自发性参与向组织性参与提升，也有助于参与的有序性和有效性，便于政府掌握和引导。社会组织的培育需要制定相关结社和社团登记、管理的法律法规，在促进社团发展的同时，完善其内部治理结构，保障规范运作。
(三)完善参与机制，保证有效参与。近几年来，在公众参与方面我们做出了许多积极的尝试。使公众参与向民主化、科学化、制度化迈出了重要的步伐，也为公民正常表达利益诉求提供了途径。但地方立法领域的公众参与程度还是远不能满足社会发展的需要，存在许多问题：各地方在操作中或者回避规避参与，或者过分追求参与的形象意义，从某种意义上说其宣传示范作用大于实际操作作用；制度安排缺乏操作性。总体上对于公众参与的社会认知程度不够、参与规则缺失、参与的专业化和规范化程度低。新时期进一步推进公众参与，尚有许多问题值得我们深入研究，这里既有观念、文化层面的问题，也有制度、体制层面的问题。使公众参与制度化、法律化，是保证公众参与不流于形式，保证公众的关键所在。目前我国公众参与在发挥原有传统和优势的基础之上，尤其需要注重制度化：一是参与主体的明确定位，即明确决策者、利益相关者、第三方等各自的地位、作用、权利和义务；二是参与范围的界定，公众参与目前主要集中在立法领域、行政决策和政府管理领域，具体分为立法参与、决策参与、环保参与、规划参与等，在注重拓宽参与范围的同时，更需要关注参与的深度；三是参与手段与程序的细化，保证参与各方的利益诉求被接纳，在决策的重点环节体现参与的实际效果；四是参与层次的丰富，强化基层的民意诉求与参与功能。基层治理主体是与社会和居民最为接近的组织，它以乡镇、村或城市的邻里社区为基本范围，直接面对社会和居民，最便于发动各种社会力量，共同解决社会公共问题，是最有效、最广泛、最直接的参与途径。应充分发挥基层组织协商对话、信访、举报、民意测验等作用，为基层参与提供积极的政策动力，营造优越的制度环境。
总之，社会系统结构本身所具有的多层次性与多变性，人们诉求的多元性、行为方式的多样性等诸多因素决定了社会参与机制塑造的艰巨性与复杂性。我们要在科学发展观的指引下，结合我国的发展实际，构建合法的、制度化的、理性化的、多层次的、适度的公众参与机制。
责任编辑 晏蔚青
一、加强决策参与，为科学发展提供政策支撑
我们党对公众参与决策的认识是一个逐渐深化的过程。2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次明确提出要“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”，党的十七大报告进一步强调要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和参与度”。坚持和扩大公民有序参与决策制定是目前党和政府的重要任务之一，也成为我国民主政治发展追求目标的重要组成部分。
(一)以参与打造有限责任政府。受官本位、政府本位、权力本位思想影响，我国传统行政管理的特征是以管理、控制社会为己任，由政府主导社会资源的配置，一切从管制出发。随着社会主义市场经济体制的不断完善，经济全球化的强势冲击，以及加入世贸组织所带来的影响，公共管理应对从管制走向服务，从神秘走向公开，从全能走向有限，从恣意走向约束，从集权走向分权，已成为当今中国社会的共识。正是基于这样的社会背景，党的十七大报告提出了建设服务型政府的命题，它以服务为导向，在公民本位、社会本位和权利本位的原则指导下，对政府职能、角色进行重新认识和规范，推行参与式行政、合作式行政。公众对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约，防治公权力自我膨胀的基本条件。加强决策参与可以从源头上有效防止公共权力的滥用，规范公共权力的运行，有利于界定权力与权利的边界与关系，推进政府职能的根本转变，克服越位、弥补缺位、纠正错位，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。2008年5月《政府信息公开条例》的颁布实施，保障了公众的知情权，是对我国公众参与的极大促进，直接影响着公众参与的意识、能力和效果。
(二)以参与提高决策的质量与公意性。作为提高公共政策和公共生活的质量、保护和增进公众权益的重要手段，公众参与与政策实施的通畅性、可行性紧密相关。一方面可以提高决策质量，及时发现决策的失误和偏差，及时纠正决策失误，保证政策的合理性和可行性，因此国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项”，应当通过举行听证会等形式“广泛听取意见”；另一方面普遍的参与可以使政策具有更广泛的公意性。社会现代化的一个根本标志就是社会利益的多元共生和人们的价值偏好多样并存。如果公共政策的制定仅由政府内部或社会上的少数人来操持，那么，部分群体就很容易从自身的立场、观点出发，从而导致政策公共性的缺失。而公众参与能够在一定程度上平衡与协调政策制定中个别与群体、局部与整体的利益关系，在社会心理层面上使公众更容易认同和接受改革的结果，为政策的制定提供更丰富的理性化和正当性资源。
(三)以参与促进政府与社会的良性互动。公民有序参与能够实现政府与社会间良性互动，参与过程中政府和民众是双向的，即政府有依职权启动参与机制的权利，也有依申请而启动的义务，也即政府、民众在参与机制中都具有主动权，都是积极的因素。对政府而言，有序的公民参与可以增加政府决策的透明度，降低决策失误，保证政府决策的公共利益价值取向，提高政府行政决策的科学化和民主性，增进公民与政府之间关系的和谐；对社会而言，公民有序参与政府决策，可以看作是国家权力向社会的回归。公民通过自身或社会组织合法地、有序地参与政府决策，使自己的主张和利益诉求在政府决策中得以体现，从而维护自身的利益，实现自己的民主权利。有序参与是实现民主和维护公民利益的重要工具。政府借助参与机制，把促进科学发展、关注改善民生、促进社会和谐、切实维护社会公平正义贯穿于政府建设的全过程，切实做到为民、靠民、利民、便民。
二、促进立法参与，为科学发展提供法律保障
公众参与的一个重要方面是公众参与立法，从而提高立法质量。从党的十一届三中全会到党的十七大，我国的民主政治建设得到飞速发展，表现在立法方面，就是我们经历了从立法的数量扩张到立法质量的逐步提高，从注重立法的管理功能到注重立法的民主功能，从单纯的部门立法到广大人民群众逐步参与的过程。这一过程伴随着公众立法参与度的逐步提高。我国目前立法参与的主要形式包括座谈会、论证会、书面征求意见、听证会、全民讨论等。近年我国在婚姻法、物权法、劳动合同法等法律法规的修改和制定过程中都充分地保证了公众的表达和参与，收到了良好的社会效果。
(一)公众参与立法是社会主义民主政治的基本要求。现代国家都把民主作为立法的一个基本原则，原因在于它除了能够维护民主本身的价值外，还对其他的一些法的价值诸如自由、平等、自主、人权乃至法治等都奠定一个基本性条件和保障。立法参与架设了一个各方畅所欲言、碰撞交流的平台，使得立法有可能最大限度地吸纳各方的意见和利益诉求。在2003年十届全国人大一次会议召开前夕的一次网上调查活动中，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”的问题，成为20个问题中最为关注的三大问题之一，由此可见，“扩大公民有序的政治参与”势所必然。不同利益主体透过正式的或者非正式的程序，将立法过程编织成一张权利义务架构之网、一张利益博弈之网、一张知识和信息沟通之网，推动着中国行政立法民主化、法治化、现代化的进程，推动着中国的法治进程。
(二)公众参与立法是社会稳定、有序发展的需要。和谐社会建设，政府负有重要责任。政府作为制度的提供者，应当能够切实反映各方面的利益和意见，尤其是能够反映弱势群体的利益。立法本质上是相互竞争的利益群体之间寻求某种妥协的过程，在立法过程中，如果所有受到影响的利益、意见都能得到充分反映，就最有可能形成大家都能接受的结果；利益相关人一旦能够融入到立法过程中来，也就更容易认可立法结果。因为，在公正的程序中，不同的主张或异议可以得到充分表达，各种利益要求能够得到综合考虑与平衡，从而使不满因广泛的参与而得以消除，使利益对峙通过沟通与对话得以和平解决，这就极大地减少了对立法结果的事后质疑以及 执法过程中的对抗。
(三)公众参与立法是增强立法可行性的需要。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施消除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。在我国，公众参与立法程序的环节较为薄弱，立法过程是面向政府的，立法结果却是面向公众的，立法主体与守法主体之间存在某种程度的脱离、对立。在很多情况下，立法任务表面上是完成了，但问题远没有解决，“执法中”和“执法后”面临的情势似乎更加严重。行政决定不为相对人所接受，相对人的诉讼、上访以及其他极端手段，影响法律关系的稳定和当事人权利义务的稳定，加重执法机关和相对人之间的对立甚至对抗，激化社会矛盾，给行政管理、社会公共秩序和公民权益带来诸多负面效应。正是从这个意义上，群众参与立法不仅关系到法律本身的正当性与合法性，同时也是最好的普法、学法过程，公众广泛参与的法律，其实施的通畅性无疑将比仅仅由少数人甚至几个人闭门造车搞出来的东西好得多。
新时期进一步推进立法参与，尚有许多问题值得深入研究。尽管我国立法的公众参与有了一些制度性安排，但这些制度的具体化、程序化、操作性仍十分有限。目前公众参与立法在发挥原有传统和优势的基础之上，尤其需要注重立法听证的制度化。完善的立法听证制度，一要明确定位立法听证主体，即立法者、听证主持人、听证参加者各自的地位、作用、权利和义务。二要界定立法听证客体的范围，即界定需要进行立法听证的法律、法规或其他规范性文件。三要细化立法听证程序，包括听证准备工作程序、听证会进行程序，还包括立法听证效力规定，即听证会记录如何使用的问题，如果听证记录没有发挥应该有的作用，听证走过场，公众参与听证的热情就会大大降低，立法质量也无法保证。
三、完善参与保障，为科学发展提供持续动力
(一)加强党的领导，保证有序参与。任何社会的存在、运转和发展都离不开利益整合，作为现代政治重要特征的政党自然成为利益整合的核心要素，当今一个国家社会整合的能力，主要取决于这个国家执政党的领导能力及其实行什么样的政党制度。历史的实践与经验告诉我们，中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度是符合我国国情的，是充满生机与活力的，它能够适应社会的变迁，及时而有效地解决社会发展中不断出现的问题和矛盾。要保证中国社会稳定持续发展，最大限度地满足人民群众的需求，就必须在坚持党的领导的同时，不断完善其利益整合功能，保证更好地发挥社会整合作用，进一步提高党依法执政的水平和能力，不断完善党派政治协商制度，进一步保障民主党派和无党派人士更好地履行参政议政的职能。
(二)提升参与能力，保证良性参与。较之其他系统，社会系统是一种最为复杂的系统构造，而人又是其中最为活跃与复杂的元素。人的行为既受到其身份、价值、利益、需求、情绪等个体因素的影响，又会受到来自家庭、群体、社会等外部时间与空间的影响。我国的经济发展水平和教育资源的限制决定了社会整体的文化素质不高，再加上传统臣民思想和宗法家族观念的影响，导致公民的民主意识不强、法制观念淡薄、政治参与技能较低。不少社会公众对参与知之不详，往往不了解自己的参与权，对参与的技巧更是知之甚少，对于公众参与中的一些基本问题如“由谁参与”、“参与什么”、“如何参与”认识不清，导致人们的参与行为呈现出理智与情感、客观与主观、独立与盲从并存的特征。我国公众参与的制约因素除了制度原因、传统原因之外，公众的自我适应、自我调整、自我运行与自我发展的能力不够也是重要原因。
公众参与能力的提升主要应从两个方面人手：首先，提升公民个体的参与能力。一方面要肯定、鼓励公众的参与热情，同时注重参与者的政治修养。参与者应树立正确的国家观、民族观、社会观。参与不能成为情绪宣泄的工具，更不能成为影响秩序稳定的导火索；另一方面政府也要为公众提供参与的渠道与途径以及进行相关的宣传与培训，充分利用制度化的管道，在实践中不断提升公众参与的意识与能力，“热情加理性”，才能真正提升政治参与的能力，提高政治参与的水平。其次，加快社会组织的培育。公众在参与过程中的利益表达既包括经济利益的追求，也包括政治、文化、教育等方面的权益；既包含物质的需求，也包含精神的需求；既体现自身的价值，也体现社会的取向，呈现出多变的、分散的、复杂的形态，较难把握也不利于引导。而组织化有助于使个体参与向群体参与靠拢，使碎片化参与向整体化参与转变，使自发性参与向组织性参与提升，也有助于参与的有序性和有效性，便于政府掌握和引导。社会组织的培育需要制定相关结社和社团登记、管理的法律法规，在促进社团发展的同时，完善其内部治理结构，保障规范运作。
(三)完善参与机制，保证有效参与。近几年来，在公众参与方面我们做出了许多积极的尝试。使公众参与向民主化、科学化、制度化迈出了重要的步伐，也为公民正常表达利益诉求提供了途径。但地方立法领域的公众参与程度还是远不能满足社会发展的需要，存在许多问题：各地方在操作中或者回避规避参与，或者过分追求参与的形象意义，从某种意义上说其宣传示范作用大于实际操作作用；制度安排缺乏操作性。总体上对于公众参与的社会认知程度不够、参与规则缺失、参与的专业化和规范化程度低。新时期进一步推进公众参与，尚有许多问题值得我们深入研究，这里既有观念、文化层面的问题，也有制度、体制层面的问题。使公众参与制度化、法律化，是保证公众参与不流于形式，保证公众的关键所在。目前我国公众参与在发挥原有传统和优势的基础之上，尤其需要注重制度化：一是参与主体的明确定位，即明确决策者、利益相关者、第三方等各自的地位、作用、权利和义务；二是参与范围的界定，公众参与目前主要集中在立法领域、行政决策和政府管理领域，具体分为立法参与、决策参与、环保参与、规划参与等，在注重拓宽参与范围的同时，更需要关注参与的深度；三是参与手段与程序的细化，保证参与各方的利益诉求被接纳，在决策的重点环节体现参与的实际效果；四是参与层次的丰富，强化基层的民意诉求与参与功能。基层治理主体是与社会和居民最为接近的组织，它以乡镇、村或城市的邻里社区为基本范围，直接面对社会和居民，最便于发动各种社会力量，共同解决社会公共问题，是最有效、最广泛、最直接的参与途径。应充分发挥基层组织协商对话、信访、举报、民意测验等作用，为基层参与提供积极的政策动力，营造优越的制度环境。
总之，社会系统结构本身所具有的多层次性与多变性，人们诉求的多元性、行为方式的多样性等诸多因素决定了社会参与机制塑造的艰巨性与复杂性。我们要在科学发展观的指引下，结合我国的发展实际，构建合法的、制度化的、理性化的、多层次的、适度的公众参与机制。
责任编辑 晏蔚青