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摘要以南通市先锋镇为例，分析同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整工作中的难题，提出相应对策，以推进建设用地布局调整工作的顺利开展，有效实现土地利用“双提升”目标。
关键词建设用地；规划；调整
中图分类号F301.2文献标识码
A文章编号0517-6611（2017）35-0217-02
AbstractTaking Xianfeng Town of Nantong City as an example， we analyzed the problems in the adjustment of the layout of village construction land within the same township， and puts forward corresponding countermeasures to promote the smooth development of the work and effectively achieve the goal of “double promotion” of land utilization.
Key wordsConstruction land； Planning； Adjustment
为进一步促进江苏城乡一体化发展的进程，节约集约用地，统筹城乡发展，2013年8月，江苏省国土资源厅向国土资源部呈报了江苏省深化土地管理制度改革创新促进节约集约用地工作方案。2014年3月，国土资源部批复《江苏省推进节约集约用地工作方案》，同意江苏省探索同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点。2014年11月，江苏省国土资源厅于出台了规范性文件《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）》。
同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，是以中共十八大和十八届四中全会精神为指导，依据土地利用总体规划、土地整治规划和镇村布局规划等相关规划，按照落实“两个最严格”土地管理制度、促进城乡统筹发展和新农村建设的要求，以同一乡镇内部建设用地空间整合为抓手，以优化城乡用地结构和布局、增加有效耕地面积、提高建设用地集约利用水平、完善农村生产生活设施和改善农村人居、生态环境为重点，通过实施农村建设用地复垦以及建设用地和农用地的布局调整、优化，实现耕地数量有增加、建设用地总量有减少、镇村布局更优化、农村环境有改善的目标的土地工作[1]。
1同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整内涵
《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）》中指出，同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和镇村布局规划等相关规划，将同一乡镇范围内规划撤并村庄涉及的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于镇村建设的地块（即建新地块）共同组成布局调整区，通过实施农村建设用地复垦以及建设用地和农用地的布局调整，增加耕地数量、减少建设用地总量、优化镇村布局、改善农村环境[1]。
2同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整的难点
同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整工作内容较多，主要包括：土地条件调查、土地利用现状调查、不动产测绘、土地和不动产权属调查、拆旧区复垦、新增耕地权属调整、搬迁农户权益保障、项目资金平衡等。其中，新增耕地權属调整、搬迁农户权益保障、资金平衡关系到农民的切身利益和社会稳定，是该项工作的重点和难点，关系到项目的顺利实施。
2.1权属调整
土地权属确定是保障农民土地权益的基础，权属调整关乎土地所有者和使用者的切身利益。权属调整涉及权属性质、权属对象、权属单位、调整方式等多个方面，各个方面又涉及相互利益，调整阻力较大。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目拆旧区的权属调整包括宅基地使用权和复垦后的农用地或者耕地承包经营权调整；建新区的权属调整包括所有权的调整和土地承包经营权和国有建设用地使用权调整。
先锋镇拆旧地块涉及双盟村、秦家埭村、十六里墩村、永安村、周圩村、花园村共6个村，土地总面积14.732 5 hm2，其中国有土地0.105 1 hm2，集体土地14.627 4 hm2；建新留用地块新增建设用地面积13.259 2 hm2，建新地块涉及耕地13.098 2 hm2，承包经营权归各承包人所有。其中涉及宅基地使用权调整的有14.627 4 hm2，涉及承包经营权调整的有 14.732 5 hm2，涉及所有权调整和国有建用地使用权调整的土地有13.259 2 hm2，权属调整面积较大，涉及的权属单位和个人较多，权属调整方案的制订存在一定难度。
2.2资金筹集
同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目投资主要包括土地复垦费、拆迁补偿费和建新安置费用。根据《江苏省土地综合整治项目预算定额标准》（2014年）、《江苏省土地开发整理工程建设标准》《通州区村镇住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）》（通政办发〔2012〕8号）和南通市通州区工程建设材料价格信息，南通市先锋镇三项费用预算分别为：①土地复垦所需投资平均为7.5万元/hm2，共110.49万元；②拆迁补偿标准为拆迁楼房860元/m2、平房760元/m2、附属用房320元/m2，苗木按照5 000元/户，搬迁补助按15元/m2标准；过渡补助费用按合法面积5元/（m2·月）×24个月计算，搬迁奖励按照拆迁房屋建筑面积150元/m2，拆迁补偿成本为4 491.80万元；③土地取得费为204万元/hm2，安置区单位建筑面积建设成本价为1 600元/m2，安置区建设成本8 799.08万元。三项费用主要投资合计为13 401.37万元，投资额巨大，资金筹集存在一定难度。
2.3农民权益保护
我国在《宪法》及其他相关的法律法规中都充分体现了农民权益保护制度，同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整的权益主体主要是农民，在项目开展中，只有充分保护农民权益，才能维护社会稳定，推进项目的顺利进行。项目推进中主要涉及农民知情权、自主决策权、生存权和社会保障权等权益。 首先，农民有权知悉同一乡镇村庄建设用地布局调整全过程的权益。而在项目进行中农民专业知识水平有限，项目程序和内容复杂、专业性强，完全知悉项目拆旧和建新选址、拆迁补偿标准、安置方案、项目实施进度安排、资金的筹集渠道等存在一定难度。
其次，农民有自主选择和决策的权益。在同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整工作中，农民应该自主选择土地权属调整、拆迁安置及补偿方式，但由于预计认识的不足，容易做出不利自身长远利益的“自主”决定，在真正自主前需要做规划宣传、政策解读、方案效果等工作，难度较大。
再次，农民有生存的权益。土地对农民具有保障功能，在同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目中由于土地利用类型的变化、权属调整以及搬迁安置，关系农民的生存和社会保障。先锋街道同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目涉及253户，713人，有效保障农民生存权、完善失地农民的就业、医疗、养老保障体系，专业性强，有一定困难。
3同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整方案及对策
在先锋街道同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整在项目中针对项目权属调整、资金筹集和权益保障的难点进行了研究，提出了相应解决方案，为今后同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整工作提供参考。
3.1权属调整方案及对策
3.1.1权属调整方案。
①土地所有权调整。拆旧区所有土地利用类型的土地所有权都保持不变，建新区土地实施后全调整为国有。拆旧区原集体土地使用权注销重新分配，原国有土地使用权保持不变；建新区土地使用权全转为国有土地使用权，并通过有偿方式确定土地使用权人。②先锋街道权属调整综合考虑土地权属类型、土地利用类型及项目分区，分别制定权属调整方案。③土地承包经营权调整。拆旧区复垦后形成农用地，由集体经济组织重新发包；建新区原有承包经营权收回，并对农民进行补偿。先锋街道本次项目总共调整土地所有权13.259 2 hm2，调整土地使用权14.732 5 hm2，调整承包经营权14.553 6 hm2。
3.1.2权属调整对策。
首先，做好宣传，提高农民积极性。通州区政府和先锋街道办事处及国土、农业等相关部门高度重视土地权属管理工作，及时做好动员工作和建立激励机制。同时，明晰产权，杜绝权属争议。项目实施前确认拆旧区和建新区的土地权属，对于权属有争议的进行调解，无法调解的暂不划入项目区，保证项目区权属的清晰。再次，听证权属调整补偿方案。项目实施中，对于土地权属调整的补偿方案通过入户调查、听证、协调、公示等程序，保证权属调整的顺利开展。最后，公开重新确认权属的方案。及时公开复垦后承包经营权发包和建新地权属调整方案和调整结果。
3.2资金筹集方案及对策
3.2.1资金筹集方案。
项目的资金需求量巨大，预计所需投资为13 401.37万元，先锋街道主要通过政策资金和房屋回购款筹集资金。按照土地管理的相关标准，筹集耕地开垦费523.57万元，农业重点开发建设资金39.78万元，新增建设用地土地有偿使用费450.81万元，土地出让纯收益8 485.89万元，安置房销售可回收资金3 719.14万元。通过政策资金和安置房销售渠道，先锋街道预计可筹措的资金总额为13 219.19万元。
3.2.2资金筹集对策。
首先，分类设计资金筹集渠道。从新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和耕地占用税等筹集复垦项目；从挂钩项目的土地出让金、被搬迁农户预购房款、建设用地指标的转让收益等筹集建新資金。其次，建立多元投资结构。同一乡镇范围内村庄建设用地调整项目投资既包括资金的投入，亦包括人力物力的投入[2]。建立一种以政府财政投入为先行主导，形成先期的整理基金，协调金融部门施行优惠政策，吸引市场资金的投入，同时引导农民劳动力的投入。在项目的进行过程中同时采用项目融资、直接融资和间接融资方式，政府发挥好监督、协调和引导的积极作用[3]。
3.3农民权益保障措施方案及对策
3.3.1农民权益保障方案。
先锋街道成立村庄建设用地调整项目工作领导小组。项目实施前积极做好宣传工作，对拆旧涉及的居民进行逐户的走访和调查，统计拆迁补偿的要求及安置方式的选择。项目推进中，定期召开镇村干部会议，分析工作中存在问题，并进行点评，共同研究解决推进村庄建设用地布局调整过程中的问题的方案。在项目实施中实行补偿标准和方案听证与公告制度，及时公布拆迁公告和调整方案，制定合理的社会保障体系，保障农民权益。
3.3.2农民权益保障对策。
首先，建立调查、听证制度。通过调查、公告、听证拆迁补偿、安置、权属调整方案保障农民的知情权。其次，坚持公平和自愿原则。项目实施前进行积极宣传，制定合理的工作计划和方案，遵循公开、公平、公正、效率和自愿相结合的原则，农民自主选择权。再次，安置指标“先借后还”。项目实施中遵循建设用地减量化和农用地有所增加的要求，保障农用地面积和耕地面积不减少，质量不降低，保障农民的粮食安全。通过先借用安置指标及时进行安置建新，尽早完成回迁房项目，保障农民的居住安全，稳定农民的情绪，保证项目的顺利推进。最后，创新和完善社会保障体系，保障农民就业、医疗和养老权益。建立土地承包经营权农民专项统计制度，加强放弃土地承包经营权农民就业和创业培训。完善农民社会保障政策，建立“失地”农户新型农村社会基本养老保险，给予特殊家庭户农村最低生活保障补贴。完善农村医疗救助制度，做好新型农村合作医疗制度的衔接，有效保障农民的医疗权益。
参考文献
[1]
江苏省国土资源厅.江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）[Z].2014-11-05.
[2] 王洋.城镇化背景下的农村居民点用地布局研究：以丰南区为例[D].北京：中国地质大学，2013.
[3] 杨永磊.城乡建设用地增减挂钩机制研究[D].北京：中国地质大学，2012.
[4] 肖鹏飞，陈垦 .基于多维测绘手段的城乡建设用地增减挂钩机制研究[J].资源与人居环境，2016（8）：8-11.
[5] 郑俊鹏，王婷，欧名豪，等.城乡建设用地增减挂钩制度创新思路研究[J].南京农业大学学报（社会科学版），2014（5）：84-90.
[6] 马文娜.城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障研究[D].南昌：江西农业大学，2012.
关键词建设用地；规划；调整
中图分类号F301.2文献标识码
A文章编号0517-6611（2017）35-0217-02
AbstractTaking Xianfeng Town of Nantong City as an example， we analyzed the problems in the adjustment of the layout of village construction land within the same township， and puts forward corresponding countermeasures to promote the smooth development of the work and effectively achieve the goal of “double promotion” of land utilization.
Key wordsConstruction land； Planning； Adjustment
为进一步促进江苏城乡一体化发展的进程，节约集约用地，统筹城乡发展，2013年8月，江苏省国土资源厅向国土资源部呈报了江苏省深化土地管理制度改革创新促进节约集约用地工作方案。2014年3月，国土资源部批复《江苏省推进节约集约用地工作方案》，同意江苏省探索同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点。2014年11月，江苏省国土资源厅于出台了规范性文件《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）》。
同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，是以中共十八大和十八届四中全会精神为指导，依据土地利用总体规划、土地整治规划和镇村布局规划等相关规划，按照落实“两个最严格”土地管理制度、促进城乡统筹发展和新农村建设的要求，以同一乡镇内部建设用地空间整合为抓手，以优化城乡用地结构和布局、增加有效耕地面积、提高建设用地集约利用水平、完善农村生产生活设施和改善农村人居、生态环境为重点，通过实施农村建设用地复垦以及建设用地和农用地的布局调整、优化，实现耕地数量有增加、建设用地总量有减少、镇村布局更优化、农村环境有改善的目标的土地工作[1]。
1同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整内涵
《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）》中指出，同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和镇村布局规划等相关规划，将同一乡镇范围内规划撤并村庄涉及的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于镇村建设的地块（即建新地块）共同组成布局调整区，通过实施农村建设用地复垦以及建设用地和农用地的布局调整，增加耕地数量、减少建设用地总量、优化镇村布局、改善农村环境[1]。
2同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整的难点
同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整工作内容较多，主要包括：土地条件调查、土地利用现状调查、不动产测绘、土地和不动产权属调查、拆旧区复垦、新增耕地权属调整、搬迁农户权益保障、项目资金平衡等。其中，新增耕地權属调整、搬迁农户权益保障、资金平衡关系到农民的切身利益和社会稳定，是该项工作的重点和难点，关系到项目的顺利实施。
2.1权属调整
土地权属确定是保障农民土地权益的基础，权属调整关乎土地所有者和使用者的切身利益。权属调整涉及权属性质、权属对象、权属单位、调整方式等多个方面，各个方面又涉及相互利益，调整阻力较大。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目拆旧区的权属调整包括宅基地使用权和复垦后的农用地或者耕地承包经营权调整；建新区的权属调整包括所有权的调整和土地承包经营权和国有建设用地使用权调整。
先锋镇拆旧地块涉及双盟村、秦家埭村、十六里墩村、永安村、周圩村、花园村共6个村，土地总面积14.732 5 hm2，其中国有土地0.105 1 hm2，集体土地14.627 4 hm2；建新留用地块新增建设用地面积13.259 2 hm2，建新地块涉及耕地13.098 2 hm2，承包经营权归各承包人所有。其中涉及宅基地使用权调整的有14.627 4 hm2，涉及承包经营权调整的有 14.732 5 hm2，涉及所有权调整和国有建用地使用权调整的土地有13.259 2 hm2，权属调整面积较大，涉及的权属单位和个人较多，权属调整方案的制订存在一定难度。
2.2资金筹集
同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目投资主要包括土地复垦费、拆迁补偿费和建新安置费用。根据《江苏省土地综合整治项目预算定额标准》（2014年）、《江苏省土地开发整理工程建设标准》《通州区村镇住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）》（通政办发〔2012〕8号）和南通市通州区工程建设材料价格信息，南通市先锋镇三项费用预算分别为：①土地复垦所需投资平均为7.5万元/hm2，共110.49万元；②拆迁补偿标准为拆迁楼房860元/m2、平房760元/m2、附属用房320元/m2，苗木按照5 000元/户，搬迁补助按15元/m2标准；过渡补助费用按合法面积5元/（m2·月）×24个月计算，搬迁奖励按照拆迁房屋建筑面积150元/m2，拆迁补偿成本为4 491.80万元；③土地取得费为204万元/hm2，安置区单位建筑面积建设成本价为1 600元/m2，安置区建设成本8 799.08万元。三项费用主要投资合计为13 401.37万元，投资额巨大，资金筹集存在一定难度。
2.3农民权益保护
我国在《宪法》及其他相关的法律法规中都充分体现了农民权益保护制度，同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整的权益主体主要是农民，在项目开展中，只有充分保护农民权益，才能维护社会稳定，推进项目的顺利进行。项目推进中主要涉及农民知情权、自主决策权、生存权和社会保障权等权益。 首先，农民有权知悉同一乡镇村庄建设用地布局调整全过程的权益。而在项目进行中农民专业知识水平有限，项目程序和内容复杂、专业性强，完全知悉项目拆旧和建新选址、拆迁补偿标准、安置方案、项目实施进度安排、资金的筹集渠道等存在一定难度。
其次，农民有自主选择和决策的权益。在同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整工作中，农民应该自主选择土地权属调整、拆迁安置及补偿方式，但由于预计认识的不足，容易做出不利自身长远利益的“自主”决定，在真正自主前需要做规划宣传、政策解读、方案效果等工作，难度较大。
再次，农民有生存的权益。土地对农民具有保障功能，在同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目中由于土地利用类型的变化、权属调整以及搬迁安置，关系农民的生存和社会保障。先锋街道同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整项目涉及253户，713人，有效保障农民生存权、完善失地农民的就业、医疗、养老保障体系，专业性强，有一定困难。
3同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整方案及对策
在先锋街道同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整在项目中针对项目权属调整、资金筹集和权益保障的难点进行了研究，提出了相应解决方案，为今后同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整工作提供参考。
3.1权属调整方案及对策
3.1.1权属调整方案。
①土地所有权调整。拆旧区所有土地利用类型的土地所有权都保持不变，建新区土地实施后全调整为国有。拆旧区原集体土地使用权注销重新分配，原国有土地使用权保持不变；建新区土地使用权全转为国有土地使用权，并通过有偿方式确定土地使用权人。②先锋街道权属调整综合考虑土地权属类型、土地利用类型及项目分区，分别制定权属调整方案。③土地承包经营权调整。拆旧区复垦后形成农用地，由集体经济组织重新发包；建新区原有承包经营权收回，并对农民进行补偿。先锋街道本次项目总共调整土地所有权13.259 2 hm2，调整土地使用权14.732 5 hm2，调整承包经营权14.553 6 hm2。
3.1.2权属调整对策。
首先，做好宣传，提高农民积极性。通州区政府和先锋街道办事处及国土、农业等相关部门高度重视土地权属管理工作，及时做好动员工作和建立激励机制。同时，明晰产权，杜绝权属争议。项目实施前确认拆旧区和建新区的土地权属，对于权属有争议的进行调解，无法调解的暂不划入项目区，保证项目区权属的清晰。再次，听证权属调整补偿方案。项目实施中，对于土地权属调整的补偿方案通过入户调查、听证、协调、公示等程序，保证权属调整的顺利开展。最后，公开重新确认权属的方案。及时公开复垦后承包经营权发包和建新地权属调整方案和调整结果。
3.2资金筹集方案及对策
3.2.1资金筹集方案。
项目的资金需求量巨大，预计所需投资为13 401.37万元，先锋街道主要通过政策资金和房屋回购款筹集资金。按照土地管理的相关标准，筹集耕地开垦费523.57万元，农业重点开发建设资金39.78万元，新增建设用地土地有偿使用费450.81万元，土地出让纯收益8 485.89万元，安置房销售可回收资金3 719.14万元。通过政策资金和安置房销售渠道，先锋街道预计可筹措的资金总额为13 219.19万元。
3.2.2资金筹集对策。
首先，分类设计资金筹集渠道。从新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和耕地占用税等筹集复垦项目；从挂钩项目的土地出让金、被搬迁农户预购房款、建设用地指标的转让收益等筹集建新資金。其次，建立多元投资结构。同一乡镇范围内村庄建设用地调整项目投资既包括资金的投入，亦包括人力物力的投入[2]。建立一种以政府财政投入为先行主导，形成先期的整理基金，协调金融部门施行优惠政策，吸引市场资金的投入，同时引导农民劳动力的投入。在项目的进行过程中同时采用项目融资、直接融资和间接融资方式，政府发挥好监督、协调和引导的积极作用[3]。
3.3农民权益保障措施方案及对策
3.3.1农民权益保障方案。
先锋街道成立村庄建设用地调整项目工作领导小组。项目实施前积极做好宣传工作，对拆旧涉及的居民进行逐户的走访和调查，统计拆迁补偿的要求及安置方式的选择。项目推进中，定期召开镇村干部会议，分析工作中存在问题，并进行点评，共同研究解决推进村庄建设用地布局调整过程中的问题的方案。在项目实施中实行补偿标准和方案听证与公告制度，及时公布拆迁公告和调整方案，制定合理的社会保障体系，保障农民权益。
3.3.2农民权益保障对策。
首先，建立调查、听证制度。通过调查、公告、听证拆迁补偿、安置、权属调整方案保障农民的知情权。其次，坚持公平和自愿原则。项目实施前进行积极宣传，制定合理的工作计划和方案，遵循公开、公平、公正、效率和自愿相结合的原则，农民自主选择权。再次，安置指标“先借后还”。项目实施中遵循建设用地减量化和农用地有所增加的要求，保障农用地面积和耕地面积不减少，质量不降低，保障农民的粮食安全。通过先借用安置指标及时进行安置建新，尽早完成回迁房项目，保障农民的居住安全，稳定农民的情绪，保证项目的顺利推进。最后，创新和完善社会保障体系，保障农民就业、医疗和养老权益。建立土地承包经营权农民专项统计制度，加强放弃土地承包经营权农民就业和创业培训。完善农民社会保障政策，建立“失地”农户新型农村社会基本养老保险，给予特殊家庭户农村最低生活保障补贴。完善农村医疗救助制度，做好新型农村合作医疗制度的衔接，有效保障农民的医疗权益。
参考文献
[1]
江苏省国土资源厅.江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）[Z].2014-11-05.
[2] 王洋.城镇化背景下的农村居民点用地布局研究：以丰南区为例[D].北京：中国地质大学，2013.
[3] 杨永磊.城乡建设用地增减挂钩机制研究[D].北京：中国地质大学，2012.
[4] 肖鹏飞，陈垦 .基于多维测绘手段的城乡建设用地增减挂钩机制研究[J].资源与人居环境，2016（8）：8-11.
[5] 郑俊鹏，王婷，欧名豪，等.城乡建设用地增减挂钩制度创新思路研究[J].南京农业大学学报（社会科学版），2014（5）：84-90.
[6] 马文娜.城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障研究[D].南昌：江西农业大学，2012.