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[摘 要]当前我国高等教育财政领域存在着支出失衡的矛盾，既表现为不同级别高校之间的失衡，也表现为区域间的失衡。究其原因，是因为实践中将行政管理上隶属关系与财政拨款职责进行错误等价，以及区域间財政收入水平差异明显而中央财政转移支付不足导致的。因此，完善立法，明晰中央与地方各自职责、强化中央财政转移支付力度，是行之有效的法律规制手段。
[关键词]高等教育；失衡；财政支出职责；中央财政转移支付；教育投入法
一、问题的提出
我国近年来对高等教育财政事业进行了改革。高等教育财政资源配置的失衡正是其中亟需规制的一个重要问题。所谓失衡，既包括不同级别高校之间的失衡，也包括不同区域之间的失衡，具体如下：
一方面，对我国近年的高等教育财政支出状况进行回顾，不难发现中央教育财政支出以各国家部委所属高校为重心。无论是211工程还是985工程，都反映出一种非均衡的发展策略。对部分可以担当高等教育事业领军之责的高校进行重点扶持原无不妥，然而如果导致其他绝大部分学校的投入锐减，却无疑违反了公共财政的公平性原则。从统计数据来看，早在十年之前这一矛盾便已经凸显：2001年，国家部委所属高校学生的生均教育经费支出为23500.23元，地方高校学生的生均教育经费支出则仅为12743.42元，前者是后者的1.84倍。并且，占全国普通高等学校总数92%、学生总数85%的地方高校所获教育经费仅占全国普通高校经费收入的57%，国家重点学科、重点实验室、省部级以上的科研经费也主要被211工程高校包揽，地方高校的生均预算内教育经费支出仅为国家部委所属高校的43%。①
另一方面，众所周知，我国呈现出高校数量从东部沿海向西部内陆急剧减少的现状。其中固然有人口密度和行政区划数量差异两个因素的影响，然而区域间财政支出水平的显著差距是决定因素当属无疑。以2005年为例，根据教育部、国家统计局、财政部的《2005年全国教育经费执行情况统计公告》可知当年全国普通高校生均预算内事业费以北京市为最高，达到17036.5元，而最低的四川省仅为2076.1元，相差7.2倍。区域间的失衡与不同级别高校间的失衡有重要关联，因为国家部委所属高校集中分布于东部沿海省份。
二、成因分析
（一）行政管理上隶属关系与财政拨款职责的错误等价
将高校划分为国家部委所属高校和地方高校是教育发展的内在需要，因为高等教育既是国家性的也是区域性的事业。然而，我国近年来的实践之失却正是对这一点的矫枉过正，误将政府、高校之间行政管理上的隶属关系与相应的财政拨款职责进行了绝对化等价。亦即，错误地认为中央财政仅需负担国家部委所属高校，因为国家部委所属高校是全民性的，所以不管它们所在地为何，中央教育财政如何，都是从整体上实现了对全民的教育行政给付任务；同时，因为地方高校是地方性的，起到的是繁荣本区域的作用，所以由地方政府来负责财政支出理所当然。
笔者认为，全国性和地域性之间的关系是辩证的，无论是从应然性还是实然性角度出发，任何级别的高校都离不开国家和地方政府的共同支持：
第一，人们无法漠视国家部委所属的各高校对学校所在地经济社会、科学文化发展所起到的巨大推动作用，而这些学校所获取的财政拨款也并非都来源于中央财政支出，例如985工程所需的建设资金就主要是以国家部委和地方省市政府合作、②分担所需财政拨款的形式来实现的，像浙江大学所获得的14亿元建设资金便是由教育部和浙江省各支出7亿元。
第二，地方所属高校中，有部分属于省部共建高校，例如贵州民族大学就属于国家民委与贵州省政府的共建高校，两者均负有财政支出的义务。
第三，作为地方高校，虽然其主要着眼点是立足本地，由地方政府来负责财政支出自是其理，但是，地方高校群体毕竟是整个国家民族教育事业中不可或缺的一环，更何况其生源并非全部来自学校所在地，毕业生亦可流向其他地域，所以国家理应对地方高校进行适当的财政支持。
（二）区域间财政收入水平差距明显，中央教育财政转移支付不足
高等教育现在主要由地方政府提供，然而我国的经济发展水平具有南北、东西方向上的差异性，这一点必然充分反映到地方财政收入水平领域。例如，贵州省人口约为3475万人，2011年全省地方财政收入约为773.2亿元；③而上海市人口约为2302万人，却早在2007年地方财政收入就突破了2000亿元大关，达到约2102.6亿元。④无疑，对于贵州、云南、甘肃等经济欠发达省份而言，当地政府在高等教育资金投入以及引入社会投资方面的能力不容乐观，亟需国家财政的扶持；然而，如前文所述，我国近年来的中央教育财政支出又专注于985工程、211工程等“锦上添花”的项目而缺乏“雪中送炭”之举。因此，区域间的鸿沟非但未能缩小，反而日趋增大。
三、法律规制
笔者认为，为避免中央拨款部门与地方拨款之间互相掣肘、推诿的情况发生，从而保证各种高等教育经费的顺利到位，厘清中央和地方的财政支出职责已刻不容缓；同时，地方皆有兴学需要却存在财力多寡不均的问题，故此地方高校所需的办学经费离不开国家财政的投入，合理的中央教育财政转移支付制度应当建立。近年来中央财政收入无论是从绝对值还是从占全国财政收入的比重来说，都十分可观。以2011年度为例，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%；其中，中央本级收入51306亿元，比上年增加8818亿元，增长20.8%；地方本级收入52434亿元，比上年增加11821亿元，增长29.1%。⑤鉴于此，笔者认为解决高等教育财政支出失衡问题的核心在于完善立法，使中央的支出职责与其强大的财力成正比，对中央财政转移支付的力度进行强化无疑是重中之重。具体如下：
第一，建议为教育财政诸事项专门制定一部全国性的《教育投入法》，将高等教育财政的拨款范围、拨款标准、拨款公式、拨款程序及方法等均纳入法制化轨道，以此明晰中央与地方各自所负的职责。鉴于《教育投入法》作为法律虽然具有效力等级高、统一性强的优点，但是所需的制定周期长、立法成本高。因此，笔者主张可先由国务院制定一部在全国通行的行政法规作为过渡，并据此分别由地方人民代表大会及其常务委员会制定地方法规，教育部和地方政府制定行政规章进行配套，形成体系。具体而言，国务院的相关行政法规以及教育部的行政规章，着力点应当是程序性、准则性、普遍性的事项，对于一些地方性色彩较为突出、需要因地制宜的具体事项则由地方法规、地方政府规章加以解决。 第二，基于前述，凡具有全国性、基础性、综合性、统筹性、战略性一类色彩的事项，或者是地方不便承担的任务，均应纳入中央高等教育财政支出的范疇。详言之，应当纳入中央高等教育财政支出范畴或由中央高等教育财政承担主要职责的事项为：基于科教文卫事业革新的需要，对全国范围内涌现的各种新兴学科予以补助；出于对不同类型高校间协调发展的需要，对例如农林类等类别高校、学科专业给予特殊拨款；为区域间高等教育资源在数量与质量上的协调，对相应范围内高校所作的群体性照顾；为扶持来自低收入家庭的困难学生就读，给予的奖学金、助学金等等。
第三，对于中央与地方高等教育财政拨款的数额、比重（既包含各种拨款项目之间的比重，也包含中央与地方之间的比重）等方面，都应当通过立法形式进行规制，尤其应当包含在今后需要制定的《教育投入法》之中。其中，对于中央的教育财政支出可以考虑设定下限，而对于各省区则可以综合其地方财政收入状况、经济发展水平、消费水平、教育状况及其发展需求等因素来划分等级，并根据其等级课以它们相适应的教育财政支出任务以及中央的财政转移支付任务。需要强调的是，这些支出任务在总和上必须实现《教育法》、⑥《高等教育法》、⑦《中国教育改革和发展纲要》⑧上有关高等教育财政支出保障与增加的要求。
第四，应当大力加强对地方院校的财政扶持力度，除提升中央财政支出所占地方院校财政经费的比重之外，还应广泛设立对地方院校的财政补助项目，尤其对于教育欠发达、高校数量较少的省区更应当予以倾斜与激励。同时还应设置普通地方院校与国家重点院校之间所获财政拨款的比例上限，防止两类高校过度分化。
第五，可以尝试建立中央与地方关于高等教育财政支出义务的商榷机制，并且适当赋予它们根据当年度经济社会环境等的重大情势变更，进行裁量变通或者“豁免”的权力。例如，某农业大省由于遭遇旱灾、农作物大幅减产，从而导致当年度地方财政收入下降、无力完成本省区的高等教育财政支出义务，此时，该省即可与国务院、教育部（必要时还应包括负有支出义务的相关国家部委，例如前述国家民委之于省部共建的贵州民族大学）进行沟通，请求减免本省的当年度高等教育财政支出，转由中央财政支出来补足，并可约定待该省经济情况好转时对前次“欠款”进行补缴，或者进行“豁免”。
[注释]
①参见黄波.公平性：高等教育财政资源配置的理性思考【J】.教育教学论坛，2010，（12）：152.
②仅北京大学、清华大学、国防科技大学为例外，前两所高校所需的985工程建设资金全部通过教育部的财政拨款实现，而国防科技大学的则是以中央专项拨款的方式来完成。
③参见《贵州日报》2012年1月12日新闻：“贵州省地方财政收入实现773亿元支出突破2244亿元”，http：//gz.people.com.cn/n/2012/0
112/c194827-16671450.html，访问日期2012年8月17日。
④参见《东方早报》2008年1月17日新闻：“上海地方财政收入超2000亿元，同比增长31.4%”，http：//news.qq.com/a/20080117/002469.htm，访问日期2012年8月17日。
⑤参见新华网2012年1月20日新闻：“2011年全国财政收入逾10.37万亿，同比增24.8%”，http：//news.xinhuanet.com/2012-01/20/c_
111454617.htm，访问日期2012年8月17日。
⑥《教育法》第54条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”。
⑦《高等教育法》第7条规定：“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益。”
⑧该重要规范性文件于1993年2月13日由国务院颁布实施。其中提出国家财政性教育经费应于20世纪末达到占国内生产总值4%的目标。
[作者简介]李东澍（1986—），男，山东金乡人，华东师范大学法律系宪法学与行政法学2010级硕士研究生，研究方向：公法原理、司法制度、教育法。
[关键词]高等教育；失衡；财政支出职责；中央财政转移支付；教育投入法
一、问题的提出
我国近年来对高等教育财政事业进行了改革。高等教育财政资源配置的失衡正是其中亟需规制的一个重要问题。所谓失衡，既包括不同级别高校之间的失衡，也包括不同区域之间的失衡，具体如下：
一方面，对我国近年的高等教育财政支出状况进行回顾，不难发现中央教育财政支出以各国家部委所属高校为重心。无论是211工程还是985工程，都反映出一种非均衡的发展策略。对部分可以担当高等教育事业领军之责的高校进行重点扶持原无不妥，然而如果导致其他绝大部分学校的投入锐减，却无疑违反了公共财政的公平性原则。从统计数据来看，早在十年之前这一矛盾便已经凸显：2001年，国家部委所属高校学生的生均教育经费支出为23500.23元，地方高校学生的生均教育经费支出则仅为12743.42元，前者是后者的1.84倍。并且，占全国普通高等学校总数92%、学生总数85%的地方高校所获教育经费仅占全国普通高校经费收入的57%，国家重点学科、重点实验室、省部级以上的科研经费也主要被211工程高校包揽，地方高校的生均预算内教育经费支出仅为国家部委所属高校的43%。①
另一方面，众所周知，我国呈现出高校数量从东部沿海向西部内陆急剧减少的现状。其中固然有人口密度和行政区划数量差异两个因素的影响，然而区域间财政支出水平的显著差距是决定因素当属无疑。以2005年为例，根据教育部、国家统计局、财政部的《2005年全国教育经费执行情况统计公告》可知当年全国普通高校生均预算内事业费以北京市为最高，达到17036.5元，而最低的四川省仅为2076.1元，相差7.2倍。区域间的失衡与不同级别高校间的失衡有重要关联，因为国家部委所属高校集中分布于东部沿海省份。
二、成因分析
（一）行政管理上隶属关系与财政拨款职责的错误等价
将高校划分为国家部委所属高校和地方高校是教育发展的内在需要，因为高等教育既是国家性的也是区域性的事业。然而，我国近年来的实践之失却正是对这一点的矫枉过正，误将政府、高校之间行政管理上的隶属关系与相应的财政拨款职责进行了绝对化等价。亦即，错误地认为中央财政仅需负担国家部委所属高校，因为国家部委所属高校是全民性的，所以不管它们所在地为何，中央教育财政如何，都是从整体上实现了对全民的教育行政给付任务；同时，因为地方高校是地方性的，起到的是繁荣本区域的作用，所以由地方政府来负责财政支出理所当然。
笔者认为，全国性和地域性之间的关系是辩证的，无论是从应然性还是实然性角度出发，任何级别的高校都离不开国家和地方政府的共同支持：
第一，人们无法漠视国家部委所属的各高校对学校所在地经济社会、科学文化发展所起到的巨大推动作用，而这些学校所获取的财政拨款也并非都来源于中央财政支出，例如985工程所需的建设资金就主要是以国家部委和地方省市政府合作、②分担所需财政拨款的形式来实现的，像浙江大学所获得的14亿元建设资金便是由教育部和浙江省各支出7亿元。
第二，地方所属高校中，有部分属于省部共建高校，例如贵州民族大学就属于国家民委与贵州省政府的共建高校，两者均负有财政支出的义务。
第三，作为地方高校，虽然其主要着眼点是立足本地，由地方政府来负责财政支出自是其理，但是，地方高校群体毕竟是整个国家民族教育事业中不可或缺的一环，更何况其生源并非全部来自学校所在地，毕业生亦可流向其他地域，所以国家理应对地方高校进行适当的财政支持。
（二）区域间财政收入水平差距明显，中央教育财政转移支付不足
高等教育现在主要由地方政府提供，然而我国的经济发展水平具有南北、东西方向上的差异性，这一点必然充分反映到地方财政收入水平领域。例如，贵州省人口约为3475万人，2011年全省地方财政收入约为773.2亿元；③而上海市人口约为2302万人，却早在2007年地方财政收入就突破了2000亿元大关，达到约2102.6亿元。④无疑，对于贵州、云南、甘肃等经济欠发达省份而言，当地政府在高等教育资金投入以及引入社会投资方面的能力不容乐观，亟需国家财政的扶持；然而，如前文所述，我国近年来的中央教育财政支出又专注于985工程、211工程等“锦上添花”的项目而缺乏“雪中送炭”之举。因此，区域间的鸿沟非但未能缩小，反而日趋增大。
三、法律规制
笔者认为，为避免中央拨款部门与地方拨款之间互相掣肘、推诿的情况发生，从而保证各种高等教育经费的顺利到位，厘清中央和地方的财政支出职责已刻不容缓；同时，地方皆有兴学需要却存在财力多寡不均的问题，故此地方高校所需的办学经费离不开国家财政的投入，合理的中央教育财政转移支付制度应当建立。近年来中央财政收入无论是从绝对值还是从占全国财政收入的比重来说，都十分可观。以2011年度为例，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%；其中，中央本级收入51306亿元，比上年增加8818亿元，增长20.8%；地方本级收入52434亿元，比上年增加11821亿元，增长29.1%。⑤鉴于此，笔者认为解决高等教育财政支出失衡问题的核心在于完善立法，使中央的支出职责与其强大的财力成正比，对中央财政转移支付的力度进行强化无疑是重中之重。具体如下：
第一，建议为教育财政诸事项专门制定一部全国性的《教育投入法》，将高等教育财政的拨款范围、拨款标准、拨款公式、拨款程序及方法等均纳入法制化轨道，以此明晰中央与地方各自所负的职责。鉴于《教育投入法》作为法律虽然具有效力等级高、统一性强的优点，但是所需的制定周期长、立法成本高。因此，笔者主张可先由国务院制定一部在全国通行的行政法规作为过渡，并据此分别由地方人民代表大会及其常务委员会制定地方法规，教育部和地方政府制定行政规章进行配套，形成体系。具体而言，国务院的相关行政法规以及教育部的行政规章，着力点应当是程序性、准则性、普遍性的事项，对于一些地方性色彩较为突出、需要因地制宜的具体事项则由地方法规、地方政府规章加以解决。 第二，基于前述，凡具有全国性、基础性、综合性、统筹性、战略性一类色彩的事项，或者是地方不便承担的任务，均应纳入中央高等教育财政支出的范疇。详言之，应当纳入中央高等教育财政支出范畴或由中央高等教育财政承担主要职责的事项为：基于科教文卫事业革新的需要，对全国范围内涌现的各种新兴学科予以补助；出于对不同类型高校间协调发展的需要，对例如农林类等类别高校、学科专业给予特殊拨款；为区域间高等教育资源在数量与质量上的协调，对相应范围内高校所作的群体性照顾；为扶持来自低收入家庭的困难学生就读，给予的奖学金、助学金等等。
第三，对于中央与地方高等教育财政拨款的数额、比重（既包含各种拨款项目之间的比重，也包含中央与地方之间的比重）等方面，都应当通过立法形式进行规制，尤其应当包含在今后需要制定的《教育投入法》之中。其中，对于中央的教育财政支出可以考虑设定下限，而对于各省区则可以综合其地方财政收入状况、经济发展水平、消费水平、教育状况及其发展需求等因素来划分等级，并根据其等级课以它们相适应的教育财政支出任务以及中央的财政转移支付任务。需要强调的是，这些支出任务在总和上必须实现《教育法》、⑥《高等教育法》、⑦《中国教育改革和发展纲要》⑧上有关高等教育财政支出保障与增加的要求。
第四，应当大力加强对地方院校的财政扶持力度，除提升中央财政支出所占地方院校财政经费的比重之外，还应广泛设立对地方院校的财政补助项目，尤其对于教育欠发达、高校数量较少的省区更应当予以倾斜与激励。同时还应设置普通地方院校与国家重点院校之间所获财政拨款的比例上限，防止两类高校过度分化。
第五，可以尝试建立中央与地方关于高等教育财政支出义务的商榷机制，并且适当赋予它们根据当年度经济社会环境等的重大情势变更，进行裁量变通或者“豁免”的权力。例如，某农业大省由于遭遇旱灾、农作物大幅减产，从而导致当年度地方财政收入下降、无力完成本省区的高等教育财政支出义务，此时，该省即可与国务院、教育部（必要时还应包括负有支出义务的相关国家部委，例如前述国家民委之于省部共建的贵州民族大学）进行沟通，请求减免本省的当年度高等教育财政支出，转由中央财政支出来补足，并可约定待该省经济情况好转时对前次“欠款”进行补缴，或者进行“豁免”。
[注释]
①参见黄波.公平性：高等教育财政资源配置的理性思考【J】.教育教学论坛，2010，（12）：152.
②仅北京大学、清华大学、国防科技大学为例外，前两所高校所需的985工程建设资金全部通过教育部的财政拨款实现，而国防科技大学的则是以中央专项拨款的方式来完成。
③参见《贵州日报》2012年1月12日新闻：“贵州省地方财政收入实现773亿元支出突破2244亿元”，http：//gz.people.com.cn/n/2012/0
112/c194827-16671450.html，访问日期2012年8月17日。
④参见《东方早报》2008年1月17日新闻：“上海地方财政收入超2000亿元，同比增长31.4%”，http：//news.qq.com/a/20080117/002469.htm，访问日期2012年8月17日。
⑤参见新华网2012年1月20日新闻：“2011年全国财政收入逾10.37万亿，同比增24.8%”，http：//news.xinhuanet.com/2012-01/20/c_
111454617.htm，访问日期2012年8月17日。
⑥《教育法》第54条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”。
⑦《高等教育法》第7条规定：“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益。”
⑧该重要规范性文件于1993年2月13日由国务院颁布实施。其中提出国家财政性教育经费应于20世纪末达到占国内生产总值4%的目标。
[作者简介]李东澍（1986—），男，山东金乡人，华东师范大学法律系宪法学与行政法学2010级硕士研究生，研究方向：公法原理、司法制度、教育法。