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摘 要：近年来，随着国家节能减排力度的加大和丽水市区城镇化进程的加快，丽水市区的燃气市场得到了迅猛发展。而随着人们生活水平的提高，市民在选择燃气供应方式上也更倾向于使用更加便捷的管道气。通过分析丽水市区管道燃气项目PPP运作现状，指出由于燃气定价市场化程度不够和政府对项目运行的监督不足，导致项目运作不够理想，并在此基础上，提出应进一步优化价格形成机制，强化政府监督，更加充分发挥燃气项目PPP投资的优势，以加快推动管道燃气项目投资建设。
关键词：管道燃气；PPP；对策
中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）12-0100-02
丽水市区自2000年开始建设运行管道燃气以来，管道燃气市场得到了迅速发展，而随着2016年底，长输天然气接通丽水，管道燃气市场将迎来一个更大的发展机遇。
一、丽水市区管道燃气PPP项目概况
管道燃气设施投资需求巨大，根据《丽水市区燃气专项规划》，丽水市天然气工程项目总投资需9亿元。同时，管道燃气行业经营稳定，具有一定的经营性燃气销售收入，较为适合PPP合作。
PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、分享共担及长期合作关系。丽水市政府积极推动社会资本参与市区燃气基础设施的建设和运营，采用与社会资本合作的PPP模式投资市区管道燃气项目。
丽水有两家管道燃气经营企业，分别是丽水华润燃气有限公司（以下简称华润燃气）和丽水市天然气有限公司（以下简称市天然气公司）。华润燃气成立于1999年，注册资金1 700万元；市天然气公司成立于2012年，注册资金5 000万元。两家企业均具有丰富的管道燃气设施运行经验，且具备较强的资本实力和融资能力。经过多次接触和考察，2014年9月，丽水市政府分别与两家燃气企业签订了特许经营协议，授予两家企业三十年的管道燃气特许经营权，两家企业以市区瓯江和小安溪为界，实行分区域经营。
协议签订近两年来，丽水市区管道燃气得到了一定程度的发展，到2015年底，市区共建成燃气管网293.31公里，其中中压主管网68公里，庭院低压管网225.31公里。市区北城区块，市政燃气管网到小区门口覆盖率达到90%。燃气管道系统基本形成框架。但对照《丽水市区燃气专项规划》要求和特许经营协议的约定，PPP项目运作仍不够理想。
第一，管道燃气项目的建设进度严重滞后。如根据燃规，到2015年底，需新增中压管网173公里，而实际完成的中压管网长度还不到规划要求的一半；根据燃规，应在2014年内建成的天然气门站和调压站项目，目前还处于初设方案审查阶段；应在2015年底前建成的连接市区南北城的中压主干管网，也仅是完成项目立项。在项目推进上工作上，迟滞且被动，根据省天然气管网建设计划，长输天然气预计将在2016年底通达丽水，按照目前的工程进度，难以保证按时完成配套天然气设施的建设，无法实现同步使用天然气的目标。
第二，对企业运作情况缺乏有效监督。协议签订以来，燃气管理部门没有切实承担起对企业履约情况的监督职责，对企业经营和监管也还停留在原先的较为粗放的管理阶段，未对企业的资产和经营状况进行评估，也未及时了解掌握企业的经营计划实施情况、产品和服务质量以及安全生产情况、用户发展情况等，未将对企业经营情况的监管纳入日常监管。
二、原因分析
城市基础设施的公共产品属性强，过去主要是由政府筹集建设资金，但增加了政府投资带来的压力。因此，近年来各地都积极探索并采取社会化、多元化的投融资方式建设城市基础设施。管道燃气运营具有一定的投资回报率，十分适合以PPP模式开展。而在具体运作上，不仅要注重事前如何制定规则以选择合适的合作伙伴，而且还要注重协议签订后政府对企业运作的监督，督促企业切实履约。由于一般特许经营协议签订时限都较长，因此如何保证协议得到切实履行，对于PPP项目的良好运作，意义更为重要。丽水市区管道燃气PPP项目在运作过程中暴露出了种种问题，其主要原因有两方面。
（一）燃气价格形成机制不合理，造成企业投资回报率低，企业持续投资积极性不高
现行的管道燃气价格包括“建设费（初装费）”和“气费”两部分。该政策价格体系虽然在城市燃气发展初期发挥了重要的作用，但其自身也存在一些不足。
1.初装费政策不规范。初装费的收取缺乏明确的标准和计算方法，收取的额度未进行充分的论证。多年来，丽水市区居民用户的初装费始终在2 200元/户，未做调整，而随着物价上涨，人工、材料费用的上升，多年前的标准已与当前的物价水平脱节。但即便如此，由于企业和政府部门对初装费的宣传不足，公众对初装费性质仍存在认识偏差，有很多人质疑初装费政策，政府部门在用户的质疑中难以上调初装费标准，这就产生了一系列问题，不仅给企业经营造成很大的压力，而且部分用户对燃气企业资产所有权归属的质疑，也增大了企业经营的风险。
2.燃气销售价格不能客观反映管道资源使用情况。由于城市燃气用户的用气时间具有不均衡性，而燃气企业为了保证用户能够随时用气，城市市政管网必须按用户在单位时间内最大的用气量设计供气能力。居民用户其用气量小，用气不均衡且用户量庞大，造成城市燃气管网供气能力的闲置，不仅占用了大量的燃气管道的供气能力，而且需要占用大量的输配费用。按照公平负担原则，居民用户本应该承担更高的成本，但是由于居民用气的公共福利性质定位，居民用户价格在各类用户中最低，这就造成居民气价与成本倒挂。
（二）地方PPP立法滞后，燃气管理部门监管不力，不能切实督促企业履约
1.地方PPP管理的相关立法滞后。现代市场经济的实质是以法治为基础，以企业为主体的市场经济。为规范和推进城市公用行业市场化进程，建设部在2002年印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，但由于部门规章出台较早，存在一些与当前实际不协调的问题，在PPP合作中，对政府、城市燃气企业、燃气用户各自及相互之间的职责、权利、义务以及如何保障落实等问题上不够清晰和明确。 2.燃气管理部门监管不力。任何协议的履行，既有赖于双方的互信、自觉，也有赖于双方的相互监督。而特许经营协议，因其由政府和企业签订，故政府对企业的履约监督，对于协议能否切实履行，意义重大。然而，协议签订近两年来，燃气管理部门的监管仍停留在过去重审批、轻管理的阶段，对项目运营缺乏有效监管。近年来，燃气管理部门通过缩减行政审批事项，已大幅减少了审批项目，但在一些审批环节上仍存在程序复杂，对项目实施中出现的新情况、新问题没有进行深入的调查研究，生搬硬套有关条例、规范，影响了项目推进。而对一些迫切需要解决的问题，如燃气管道等燃气设施工程竣工备案，一直没有正常开展，不仅没有实时掌握在建工程质量、安全情况，也为今后项目安全运行留下了隐患。
燃气管理部门对PPP项目运作的监管经验不足，缺乏相关的人才和知识储备，对燃气企业的运营情况，也不够重视，缺乏有力的监管手段，对于信息不对称，成本不实等监管难题缺乏有效应对措施，对燃气企业的违约行为缺乏有效的惩处机制。
三、改善市区管道燃气项目PPP投资现状的对策
（一）优化和完善初装费和气价政策
现阶段，如果取消初装费，将全部成本计入气价，燃气气价将面临大幅上调，这可能会引起燃气用户的反感，甚至造成社会不稳定。因此，现阶段不宜大幅改革管道燃气价格机制，管道燃气价格形成机制的改革应在尊重历史事实的基础上，逐步调整，优化价格机制。
1.规范初装费价格。对初装费的成本范围和初装费收取的标准进行规范，明确初装费的构成、收取用途和收入确认的会计核算方式，使初装费的收取更加透明。同时，制定初装费的调价机制，使初装费能够客观反映市场物价水平，使初装费在继续发挥积极作用的同时，能够让用户合理负担成本。
2.气费价格逐步实现实际成本计价。改变目前福利性气价的现象，采取普通商品定价的全成本定价原则，审核燃气价格成本，合理制定各类用户价格，燃气终端销售价格逐步回归实际成本计价的本质，使燃气企业可以通过气费有效补偿实际成本并获取一定的收益，以实现可持续性的健康发展。
（二）燃气管理部门加强监管，加大政策支持力度
1.加快地方PPP方面法规体系建设步伐，依法加强政府监管。加快地方PPP管理方面的立法，制定市场规则，是PPP项目顺利推进的根本保证。立法至少要包括两点：一是针对被监管者，侧重于完善涉及市政公用事业安全、服务、质量、价格等内容的法律依据；二是针对监管者，确保政府监管机构有效执法，避免滥用监管职权。
2.完善特许经营管理模式，明确特许经营双方的责任。进一步明确特许经营双方的责任、权利和义务，在PPP项目实施过程中，既保障政府和企业双方的合法权益，又确保双方能够在法律框架内切实履约，真正实现政府科学监管下的企业自主发展。
3.提供管道燃气PPP项目推进所需的配套政策。管道燃气行业的发展和市场的培育，一定程度上依赖于政策的支持。为加快丽水市区城市管道燃气发展，燃气管理等相关管理部门应研究并提供管道燃气发展所需的政策支持，如针对社会困难群体的补贴机制等惠民政策，鼓励“煤改气”“油改气”等燃气利用的优惠政策。
4.重视管理人才队伍建设。培养既具备燃气专业知识和行业行政管理知识，又对行业发展战略有深刻认识的专业管理人才。同时，燃气管理部门要做好引智、借智工作，建立专家库，借助外部力量，共同探讨和解决在PPP项目运作中遇到的新问题。
四、结语
“天然气时代”的到来，为丽水市管道燃气带来了一个新的发展机遇，而PPP模式不仅仅是一种项目融资方式，更是一种管理运营机制。采用PPP方式推进城市管道燃气项目建设和运营，引进的不仅仅是资金，更是先进的管道燃气管理经验，这对丽水市加快推进天然气工程建设意义重大。但我们也要看到，任何制度都不可能是完美的，正如目前在PPP项目运作中出现的问题，这需要我们正确认识和处理，要充分发挥PPP的优势，必须进一步优化燃气定价机制，进一步强化履约监管，这样才能更加充分发挥PPP制度优势，为企业和社会产生更大的经济和社会效益，最终实现政府和企业的双赢。
关键词：管道燃气；PPP；对策
中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）12-0100-02
丽水市区自2000年开始建设运行管道燃气以来，管道燃气市场得到了迅速发展，而随着2016年底，长输天然气接通丽水，管道燃气市场将迎来一个更大的发展机遇。
一、丽水市区管道燃气PPP项目概况
管道燃气设施投资需求巨大，根据《丽水市区燃气专项规划》，丽水市天然气工程项目总投资需9亿元。同时，管道燃气行业经营稳定，具有一定的经营性燃气销售收入，较为适合PPP合作。
PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、分享共担及长期合作关系。丽水市政府积极推动社会资本参与市区燃气基础设施的建设和运营，采用与社会资本合作的PPP模式投资市区管道燃气项目。
丽水有两家管道燃气经营企业，分别是丽水华润燃气有限公司（以下简称华润燃气）和丽水市天然气有限公司（以下简称市天然气公司）。华润燃气成立于1999年，注册资金1 700万元；市天然气公司成立于2012年，注册资金5 000万元。两家企业均具有丰富的管道燃气设施运行经验，且具备较强的资本实力和融资能力。经过多次接触和考察，2014年9月，丽水市政府分别与两家燃气企业签订了特许经营协议，授予两家企业三十年的管道燃气特许经营权，两家企业以市区瓯江和小安溪为界，实行分区域经营。
协议签订近两年来，丽水市区管道燃气得到了一定程度的发展，到2015年底，市区共建成燃气管网293.31公里，其中中压主管网68公里，庭院低压管网225.31公里。市区北城区块，市政燃气管网到小区门口覆盖率达到90%。燃气管道系统基本形成框架。但对照《丽水市区燃气专项规划》要求和特许经营协议的约定，PPP项目运作仍不够理想。
第一，管道燃气项目的建设进度严重滞后。如根据燃规，到2015年底，需新增中压管网173公里，而实际完成的中压管网长度还不到规划要求的一半；根据燃规，应在2014年内建成的天然气门站和调压站项目，目前还处于初设方案审查阶段；应在2015年底前建成的连接市区南北城的中压主干管网，也仅是完成项目立项。在项目推进上工作上，迟滞且被动，根据省天然气管网建设计划，长输天然气预计将在2016年底通达丽水，按照目前的工程进度，难以保证按时完成配套天然气设施的建设，无法实现同步使用天然气的目标。
第二，对企业运作情况缺乏有效监督。协议签订以来，燃气管理部门没有切实承担起对企业履约情况的监督职责，对企业经营和监管也还停留在原先的较为粗放的管理阶段，未对企业的资产和经营状况进行评估，也未及时了解掌握企业的经营计划实施情况、产品和服务质量以及安全生产情况、用户发展情况等，未将对企业经营情况的监管纳入日常监管。
二、原因分析
城市基础设施的公共产品属性强，过去主要是由政府筹集建设资金，但增加了政府投资带来的压力。因此，近年来各地都积极探索并采取社会化、多元化的投融资方式建设城市基础设施。管道燃气运营具有一定的投资回报率，十分适合以PPP模式开展。而在具体运作上，不仅要注重事前如何制定规则以选择合适的合作伙伴，而且还要注重协议签订后政府对企业运作的监督，督促企业切实履约。由于一般特许经营协议签订时限都较长，因此如何保证协议得到切实履行，对于PPP项目的良好运作，意义更为重要。丽水市区管道燃气PPP项目在运作过程中暴露出了种种问题，其主要原因有两方面。
（一）燃气价格形成机制不合理，造成企业投资回报率低，企业持续投资积极性不高
现行的管道燃气价格包括“建设费（初装费）”和“气费”两部分。该政策价格体系虽然在城市燃气发展初期发挥了重要的作用，但其自身也存在一些不足。
1.初装费政策不规范。初装费的收取缺乏明确的标准和计算方法，收取的额度未进行充分的论证。多年来，丽水市区居民用户的初装费始终在2 200元/户，未做调整，而随着物价上涨，人工、材料费用的上升，多年前的标准已与当前的物价水平脱节。但即便如此，由于企业和政府部门对初装费的宣传不足，公众对初装费性质仍存在认识偏差，有很多人质疑初装费政策，政府部门在用户的质疑中难以上调初装费标准，这就产生了一系列问题，不仅给企业经营造成很大的压力，而且部分用户对燃气企业资产所有权归属的质疑，也增大了企业经营的风险。
2.燃气销售价格不能客观反映管道资源使用情况。由于城市燃气用户的用气时间具有不均衡性，而燃气企业为了保证用户能够随时用气，城市市政管网必须按用户在单位时间内最大的用气量设计供气能力。居民用户其用气量小，用气不均衡且用户量庞大，造成城市燃气管网供气能力的闲置，不仅占用了大量的燃气管道的供气能力，而且需要占用大量的输配费用。按照公平负担原则，居民用户本应该承担更高的成本，但是由于居民用气的公共福利性质定位，居民用户价格在各类用户中最低，这就造成居民气价与成本倒挂。
（二）地方PPP立法滞后，燃气管理部门监管不力，不能切实督促企业履约
1.地方PPP管理的相关立法滞后。现代市场经济的实质是以法治为基础，以企业为主体的市场经济。为规范和推进城市公用行业市场化进程，建设部在2002年印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，但由于部门规章出台较早，存在一些与当前实际不协调的问题，在PPP合作中，对政府、城市燃气企业、燃气用户各自及相互之间的职责、权利、义务以及如何保障落实等问题上不够清晰和明确。 2.燃气管理部门监管不力。任何协议的履行，既有赖于双方的互信、自觉，也有赖于双方的相互监督。而特许经营协议，因其由政府和企业签订，故政府对企业的履约监督，对于协议能否切实履行，意义重大。然而，协议签订近两年来，燃气管理部门的监管仍停留在过去重审批、轻管理的阶段，对项目运营缺乏有效监管。近年来，燃气管理部门通过缩减行政审批事项，已大幅减少了审批项目，但在一些审批环节上仍存在程序复杂，对项目实施中出现的新情况、新问题没有进行深入的调查研究，生搬硬套有关条例、规范，影响了项目推进。而对一些迫切需要解决的问题，如燃气管道等燃气设施工程竣工备案，一直没有正常开展，不仅没有实时掌握在建工程质量、安全情况，也为今后项目安全运行留下了隐患。
燃气管理部门对PPP项目运作的监管经验不足，缺乏相关的人才和知识储备，对燃气企业的运营情况，也不够重视，缺乏有力的监管手段，对于信息不对称，成本不实等监管难题缺乏有效应对措施，对燃气企业的违约行为缺乏有效的惩处机制。
三、改善市区管道燃气项目PPP投资现状的对策
（一）优化和完善初装费和气价政策
现阶段，如果取消初装费，将全部成本计入气价，燃气气价将面临大幅上调，这可能会引起燃气用户的反感，甚至造成社会不稳定。因此，现阶段不宜大幅改革管道燃气价格机制，管道燃气价格形成机制的改革应在尊重历史事实的基础上，逐步调整，优化价格机制。
1.规范初装费价格。对初装费的成本范围和初装费收取的标准进行规范，明确初装费的构成、收取用途和收入确认的会计核算方式，使初装费的收取更加透明。同时，制定初装费的调价机制，使初装费能够客观反映市场物价水平，使初装费在继续发挥积极作用的同时，能够让用户合理负担成本。
2.气费价格逐步实现实际成本计价。改变目前福利性气价的现象，采取普通商品定价的全成本定价原则，审核燃气价格成本，合理制定各类用户价格，燃气终端销售价格逐步回归实际成本计价的本质，使燃气企业可以通过气费有效补偿实际成本并获取一定的收益，以实现可持续性的健康发展。
（二）燃气管理部门加强监管，加大政策支持力度
1.加快地方PPP方面法规体系建设步伐，依法加强政府监管。加快地方PPP管理方面的立法，制定市场规则，是PPP项目顺利推进的根本保证。立法至少要包括两点：一是针对被监管者，侧重于完善涉及市政公用事业安全、服务、质量、价格等内容的法律依据；二是针对监管者，确保政府监管机构有效执法，避免滥用监管职权。
2.完善特许经营管理模式，明确特许经营双方的责任。进一步明确特许经营双方的责任、权利和义务，在PPP项目实施过程中，既保障政府和企业双方的合法权益，又确保双方能够在法律框架内切实履约，真正实现政府科学监管下的企业自主发展。
3.提供管道燃气PPP项目推进所需的配套政策。管道燃气行业的发展和市场的培育，一定程度上依赖于政策的支持。为加快丽水市区城市管道燃气发展，燃气管理等相关管理部门应研究并提供管道燃气发展所需的政策支持，如针对社会困难群体的补贴机制等惠民政策，鼓励“煤改气”“油改气”等燃气利用的优惠政策。
4.重视管理人才队伍建设。培养既具备燃气专业知识和行业行政管理知识，又对行业发展战略有深刻认识的专业管理人才。同时，燃气管理部门要做好引智、借智工作，建立专家库，借助外部力量，共同探讨和解决在PPP项目运作中遇到的新问题。
四、结语
“天然气时代”的到来，为丽水市管道燃气带来了一个新的发展机遇，而PPP模式不仅仅是一种项目融资方式，更是一种管理运营机制。采用PPP方式推进城市管道燃气项目建设和运营，引进的不仅仅是资金，更是先进的管道燃气管理经验，这对丽水市加快推进天然气工程建设意义重大。但我们也要看到，任何制度都不可能是完美的，正如目前在PPP项目运作中出现的问题，这需要我们正确认识和处理，要充分发挥PPP的优势，必须进一步优化燃气定价机制，进一步强化履约监管，这样才能更加充分发挥PPP制度优势，为企业和社会产生更大的经济和社会效益，最终实现政府和企业的双赢。