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【摘 要】随着消费者自身维权意识的不断提高，自然垄断行业和消费者之间的矛盾日益凸显，自然垄断领域消费者权益的保护问题亟待解决。
【关键词】自然垄断；消费者权益保护；法律规制；公共产品
一、我国自然垄断行业消费者权益的立法保护
（一）结合西方经验，建立适合中国的立法体系
要保护消费者权益，就应当充分借鉴西方先进法制国家的立法思想，建立一般立法加行业特别立法，辅之以司法解释这样一个体系齐全，科学完善的自然垄断立法体系。仅通过《反垄断法》《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》其中的少数几条规定对于自然垄断行业的立法是远远不够的。由于这些法律本身并不完全针对自然垄断行业，因而其对于自然垄断行业的立法往往也只是提纲挈领式的，这就要求在强化此类一般立法的同时辅之以其他特殊的行业立法，行业立法是针对该行业的特殊性的立法，用以解决非一般性的自然垄断侵权问题，对不同行业提出具体的要求，做出具体的规定。此外，由于我国是大陆法系国家，法律的制定过程严格，可能无法及时解决实践中出现的种种问题，法院在判决后也不能直接将判决结果作为案例，作为参考，《司法解释》就成为了解决这一问题的最好方法。《司法解释》一般来源于最高院和各地高院对某一具体案件的判决结果而最终形成的统一的判决模式，贴近实践，协调了法律的的滞后性问题。
（二）更新滞后立法
对于已不再适应目前发展的法律法规应予以更新，代之以新的适应时代发展的立法。从我国目前的反垄断立法状况不难看出，自然垄断立法存在极其滞后的情况，《消法》《反不正当竞争法》《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》均颁布于1993年，《铁路法》（1991）《电力法》（1995）等都颁布于上世纪90年代。而我国的自然垄断行业的改革，分拆改组等等也都始于那个年代，可以说，这十余年来，自然垄断行业发生的变化是最为深刻的，而我们的法律却在这段时间出现了空白。这足以看出，我国的法律在这个方面严重滞后了。为了改变这种局面，必须弥补这些法律空白，积极推进新的适应自然垄断行业和消费者权益保护的立法。只有这样，才能顺应时代的发展，法律才能在其调整的相关领域起到其应有的作用。
（三）细化现有立法
为增强立法的可操作性，应加强并细化现有立法。目前我国自然垄断方面立法的另一个特点就是过于空泛，流于形式，缺乏具体的可操作性。《价格法》是关系到消费者权益保护的重要一环，我国《价格法》第18条规定，对重要的公用事业价格，在必要时可以实行政府指导价或政府定价。“必要时”的概念不够清晰直接带来了操作困难，另外，由于没有相关细则，政府指导价和政府定价的往往缺乏依据，这个依据最终就变成了企业和政府之间的讨价还价结果。现阶段，简单的民事责任已经无法适应对自然垄断行业消费者权益保护的要求，适当引入行政责任和刑事责任尤为必要。
二、我国自然垄断行业消费者权益的行政保护
（一）严格限制自然垄断产品及服务的价格
由于自然垄断经营者的在市场上的支配地位决定了自然垄断行业在市场上享有充分的定价自主权，消费者权益在此之中被侵害的情况时有发生。而《价格法》可以从宏观上可以通过调整价格因素达到调整社会宏观经济运行的目的，也可以在微观方面调整具体的价格行为；同时，《价格法》可以从正反两个方面规范价格行为并且以正面规范为主，而竞争法是从反面规范价格行为，即制止各种以价格手段进行不正当竞争和垄断的行为。这就要求政府的价格监管部门要积极行使自己的权力，保护消费者合法权益。
政府对自然垄断行业的产品和服务的价格限制主要有两种形式，政府指导价和政府定价。在定价程序中值得关注的是价格听证制度。价格听证制度虽然出现在《消法》中，但我国目前的执行情况却并不乐观。一般来说，凡是关系到群众切身利益的公共产品价格，都应当进行听证，但实践中却做不到这一点。我国现行的听证制度是由政府主导，自然垄断经营者和消费者之间进行辩论，实际上政府却明显地偏向经营者一边。此外，参加听证的消费者不具有代表性，有的“消费者”甚至就是内定的，听证会变成了走过场。
针对目前我国听证会制度的不足，学界已有许多很好的建议，例如陈志和叶明根据美国和德国听证会的经验提出，“我国应当充分借鉴成功经验在操作的透明度和程序的公正性方面提高”。还有学者指出，应“通过对制定或调解价格的必要性进行更为充分的论证，提高价格决策的科学性和透明性；通过披露一些行业的专业信息，使听证会各方的信息趋于对称，给予各方平等的发言机会，提高价格听证的平等性”。
（二）严格把好自然垄断产品服务的质量关
自然垄断行业产品和服务的质量问题已经引起越来越多消费者的关注。自然垄断行业内无竞争，外缺监管，在一定程度上使得自然垄断行业效率低下，技术落后。由此而造成的结果就是产品质量差，服务水平低。质监部门市场监管主体，应当承担起公共产品的质量监督责任，而不是将质量监督的责任转嫁到消费者身上。同时，政府也应当出台相关的质量监管文件，对经营企业需要承担的普遍义务做出约定，明确产品质量标准、计量标准和服务规范。
（三）促进自然垄断行业的配套改革，积极引入市场竞争
伯格和奇尔赫特（Berg，Tschirhart）描述了不同情况下对自然垄断的治理对策，“竞争者进入有障碍时，需要政府对自然垄断企业进行治理；进入无障碍时，可根据企业是否具有可维持力来相应处理，企业可维持时，不需要政府治理，但为了防止自然垄断企业制定垄断价格，可采取用潜在进入者的竞争压力来约束。”
虽然上文中谈到了如何更有力地监管自然垄断行业，但是实际上保护消费者的最好方法在与政府打破自然垄断经营的局面，将自然垄断市场逐渐培养成一个开放的市场，引入竞争，促进自然垄断行业的配套改革。开放的市场，活跃的竞争，是保护消费者权益的最好方式，只有在这种情况下，消费者的各项权益才能得到充分保护。应该对各个行业依职能和环节不同进行垂直分割，细化垄断业务，在此基础上依业务不同予以剥离。区分自然垄断业务与非自然垄断业务而分别形成不存在隶属关系的发生实体。 三、我国自然垄断行业消费者权益的司法保护
司法救济作为维护权益的最后一道屏障，在自然垄断行业经营者滥用支配地位的规制中具有重要的意义。“无论在实体法上如何就保护消费者做出规定，只要欠缺能有效解决消费者纠纷的机构以及诉讼制度，那么这些规定就不具任何意义”。对自然垄断行业与消费者之间的纠纷解决途径有多种，但理论上只有诉讼途径才是最权威、最有力度的方式。
（一）完善消费者诉讼制度
目前我国的消费者诉讼制度尚不完全，其中的很多弊病不利于消费者更好地维护自己的权益。
其一，消费者协会应被赋予代表消费者参加诉讼的权利。消费者权益保护协会是帮助消费者实现维权的重要组织，其半官方半民间的性质无疑是政府和消费者之间最好的沟通纽带。
其二，建立公益诉讼制度。公益诉讼起源于罗马法，人们称之为罚金诉讼或民众诉讼，是相对于私益诉讼而言的。古罗马公益诉讼的产生与当时维护公共利益力量的不足相联系。由于罗马当时的政权机构远没有近现代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。垄断行业提供的产品和服务是面向广大的消费者群体，运营过程中，一旦侵权，侵犯的往往是不特定多数人的权利。这就决定了在一个案件中，原告是一个群体。如果消费者能够联合成一个集团，聘请专业人士统一诉讼，维权的成本将大大降低，效率可大大提高，同时也可以最大程度地令垄断行业经营者承担应负的责任。
（二）维护司法公正
诉讼已经是消费者权利的最后一种救济方式，司法机关承担着的是最为重要的职责，这就要求司法机关要公正执法。由于我国并非以三权分立的政治理念构建的国家，司法机关相对于行政机关并不独立，因而垄断行业强烈的行政色彩无疑是司法机关公正执法的最大障碍。实践对我国的司法水平提出了更高的要求，提高司法机关的执法水平和职业道德势在必行。
四、我国自然垄断行业消费者权益的其他措施
一是建立行业性自律组织——行业工会。行业工会不仅仅是自然垄断行业利益的维护者，更是消费者利益的维护者。工会积极参与企业生产经营重大决策，合理制定企业各项管理制度和规定，在生产经营、营销策略重大投资方面，严格把关，坚决维护消费者合法权益。
二是增强消费者的自我保护意识。我国消费者维权意识整体上已经有所提高，但在实践中，大多数消费者在权益被侵犯后还是选择了沉默，消费者者的自我保护意识人有待加强。消费者还应该不断学习消费知识，用法律武器来捍卫自己的合法权益。
三是社会保护。在重视经济管制的同时，更应加强对自然垄断行业的社会管制。要求这些行业实行信息披露制度，在不损害国家安全和社会公共利益的前提下强制其定期公布财务状况、发展规划等，并将该类信息储备于指定地点以供公众查询。
自然垄断行业的改革不仅仅关系到消费者权益的保护问题，也关系到整个社会收入分配的改革和和谐社会的建立，是我国未来改革的重点，亦是难点。虽然本文只是对自然垄断行业消费者保护进行了初步探索，但希望通过这些不断地探索，为我国反垄断寻找到好的出路，为建立完善的反垄断法律体系提供一些思路。
参考文献
[1]吕明瑜：5竞争法6法律出版社2004年版，第98页
[2]陈志 叶明.我国价格听证的制度缺陷及完善对策，载于内蒙古民族大学学报2004年第2期，第100页
[3]李晓辉：中国价格法律制度三十年研究的回顾与展望，载于《经济法学家2008》北京大学出版社，2009年版，第129页
[4]Berg，S.V. and Tschirhart.J.， Natural Monopoly Regulation， Cambridge University Press， 1988
[5]李勇军，张大成.市场经济条件下对我国自然垄断规制的思考[J].财贸研究，2006，（1）：76-83
[6][日]谷口安平，王亚新等译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社，2002 年版，第 289 页
[7]梁慧星等：《关于公益诉讼》，载于吴汉东（主编）：《私法研究》，中国政法大学出版社2002 年版
【关键词】自然垄断；消费者权益保护；法律规制；公共产品
一、我国自然垄断行业消费者权益的立法保护
（一）结合西方经验，建立适合中国的立法体系
要保护消费者权益，就应当充分借鉴西方先进法制国家的立法思想，建立一般立法加行业特别立法，辅之以司法解释这样一个体系齐全，科学完善的自然垄断立法体系。仅通过《反垄断法》《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》其中的少数几条规定对于自然垄断行业的立法是远远不够的。由于这些法律本身并不完全针对自然垄断行业，因而其对于自然垄断行业的立法往往也只是提纲挈领式的，这就要求在强化此类一般立法的同时辅之以其他特殊的行业立法，行业立法是针对该行业的特殊性的立法，用以解决非一般性的自然垄断侵权问题，对不同行业提出具体的要求，做出具体的规定。此外，由于我国是大陆法系国家，法律的制定过程严格，可能无法及时解决实践中出现的种种问题，法院在判决后也不能直接将判决结果作为案例，作为参考，《司法解释》就成为了解决这一问题的最好方法。《司法解释》一般来源于最高院和各地高院对某一具体案件的判决结果而最终形成的统一的判决模式，贴近实践，协调了法律的的滞后性问题。
（二）更新滞后立法
对于已不再适应目前发展的法律法规应予以更新，代之以新的适应时代发展的立法。从我国目前的反垄断立法状况不难看出，自然垄断立法存在极其滞后的情况，《消法》《反不正当竞争法》《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》均颁布于1993年，《铁路法》（1991）《电力法》（1995）等都颁布于上世纪90年代。而我国的自然垄断行业的改革，分拆改组等等也都始于那个年代，可以说，这十余年来，自然垄断行业发生的变化是最为深刻的，而我们的法律却在这段时间出现了空白。这足以看出，我国的法律在这个方面严重滞后了。为了改变这种局面，必须弥补这些法律空白，积极推进新的适应自然垄断行业和消费者权益保护的立法。只有这样，才能顺应时代的发展，法律才能在其调整的相关领域起到其应有的作用。
（三）细化现有立法
为增强立法的可操作性，应加强并细化现有立法。目前我国自然垄断方面立法的另一个特点就是过于空泛，流于形式，缺乏具体的可操作性。《价格法》是关系到消费者权益保护的重要一环，我国《价格法》第18条规定，对重要的公用事业价格，在必要时可以实行政府指导价或政府定价。“必要时”的概念不够清晰直接带来了操作困难，另外，由于没有相关细则，政府指导价和政府定价的往往缺乏依据，这个依据最终就变成了企业和政府之间的讨价还价结果。现阶段，简单的民事责任已经无法适应对自然垄断行业消费者权益保护的要求，适当引入行政责任和刑事责任尤为必要。
二、我国自然垄断行业消费者权益的行政保护
（一）严格限制自然垄断产品及服务的价格
由于自然垄断经营者的在市场上的支配地位决定了自然垄断行业在市场上享有充分的定价自主权，消费者权益在此之中被侵害的情况时有发生。而《价格法》可以从宏观上可以通过调整价格因素达到调整社会宏观经济运行的目的，也可以在微观方面调整具体的价格行为；同时，《价格法》可以从正反两个方面规范价格行为并且以正面规范为主，而竞争法是从反面规范价格行为，即制止各种以价格手段进行不正当竞争和垄断的行为。这就要求政府的价格监管部门要积极行使自己的权力，保护消费者合法权益。
政府对自然垄断行业的产品和服务的价格限制主要有两种形式，政府指导价和政府定价。在定价程序中值得关注的是价格听证制度。价格听证制度虽然出现在《消法》中，但我国目前的执行情况却并不乐观。一般来说，凡是关系到群众切身利益的公共产品价格，都应当进行听证，但实践中却做不到这一点。我国现行的听证制度是由政府主导，自然垄断经营者和消费者之间进行辩论，实际上政府却明显地偏向经营者一边。此外，参加听证的消费者不具有代表性，有的“消费者”甚至就是内定的，听证会变成了走过场。
针对目前我国听证会制度的不足，学界已有许多很好的建议，例如陈志和叶明根据美国和德国听证会的经验提出，“我国应当充分借鉴成功经验在操作的透明度和程序的公正性方面提高”。还有学者指出，应“通过对制定或调解价格的必要性进行更为充分的论证，提高价格决策的科学性和透明性；通过披露一些行业的专业信息，使听证会各方的信息趋于对称，给予各方平等的发言机会，提高价格听证的平等性”。
（二）严格把好自然垄断产品服务的质量关
自然垄断行业产品和服务的质量问题已经引起越来越多消费者的关注。自然垄断行业内无竞争，外缺监管，在一定程度上使得自然垄断行业效率低下，技术落后。由此而造成的结果就是产品质量差，服务水平低。质监部门市场监管主体，应当承担起公共产品的质量监督责任，而不是将质量监督的责任转嫁到消费者身上。同时，政府也应当出台相关的质量监管文件，对经营企业需要承担的普遍义务做出约定，明确产品质量标准、计量标准和服务规范。
（三）促进自然垄断行业的配套改革，积极引入市场竞争
伯格和奇尔赫特（Berg，Tschirhart）描述了不同情况下对自然垄断的治理对策，“竞争者进入有障碍时，需要政府对自然垄断企业进行治理；进入无障碍时，可根据企业是否具有可维持力来相应处理，企业可维持时，不需要政府治理，但为了防止自然垄断企业制定垄断价格，可采取用潜在进入者的竞争压力来约束。”
虽然上文中谈到了如何更有力地监管自然垄断行业，但是实际上保护消费者的最好方法在与政府打破自然垄断经营的局面，将自然垄断市场逐渐培养成一个开放的市场，引入竞争，促进自然垄断行业的配套改革。开放的市场，活跃的竞争，是保护消费者权益的最好方式，只有在这种情况下，消费者的各项权益才能得到充分保护。应该对各个行业依职能和环节不同进行垂直分割，细化垄断业务，在此基础上依业务不同予以剥离。区分自然垄断业务与非自然垄断业务而分别形成不存在隶属关系的发生实体。 三、我国自然垄断行业消费者权益的司法保护
司法救济作为维护权益的最后一道屏障，在自然垄断行业经营者滥用支配地位的规制中具有重要的意义。“无论在实体法上如何就保护消费者做出规定，只要欠缺能有效解决消费者纠纷的机构以及诉讼制度，那么这些规定就不具任何意义”。对自然垄断行业与消费者之间的纠纷解决途径有多种，但理论上只有诉讼途径才是最权威、最有力度的方式。
（一）完善消费者诉讼制度
目前我国的消费者诉讼制度尚不完全，其中的很多弊病不利于消费者更好地维护自己的权益。
其一，消费者协会应被赋予代表消费者参加诉讼的权利。消费者权益保护协会是帮助消费者实现维权的重要组织，其半官方半民间的性质无疑是政府和消费者之间最好的沟通纽带。
其二，建立公益诉讼制度。公益诉讼起源于罗马法，人们称之为罚金诉讼或民众诉讼，是相对于私益诉讼而言的。古罗马公益诉讼的产生与当时维护公共利益力量的不足相联系。由于罗马当时的政权机构远没有近现代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。垄断行业提供的产品和服务是面向广大的消费者群体，运营过程中，一旦侵权，侵犯的往往是不特定多数人的权利。这就决定了在一个案件中，原告是一个群体。如果消费者能够联合成一个集团，聘请专业人士统一诉讼，维权的成本将大大降低，效率可大大提高，同时也可以最大程度地令垄断行业经营者承担应负的责任。
（二）维护司法公正
诉讼已经是消费者权利的最后一种救济方式，司法机关承担着的是最为重要的职责，这就要求司法机关要公正执法。由于我国并非以三权分立的政治理念构建的国家，司法机关相对于行政机关并不独立，因而垄断行业强烈的行政色彩无疑是司法机关公正执法的最大障碍。实践对我国的司法水平提出了更高的要求，提高司法机关的执法水平和职业道德势在必行。
四、我国自然垄断行业消费者权益的其他措施
一是建立行业性自律组织——行业工会。行业工会不仅仅是自然垄断行业利益的维护者，更是消费者利益的维护者。工会积极参与企业生产经营重大决策，合理制定企业各项管理制度和规定，在生产经营、营销策略重大投资方面，严格把关，坚决维护消费者合法权益。
二是增强消费者的自我保护意识。我国消费者维权意识整体上已经有所提高，但在实践中，大多数消费者在权益被侵犯后还是选择了沉默，消费者者的自我保护意识人有待加强。消费者还应该不断学习消费知识，用法律武器来捍卫自己的合法权益。
三是社会保护。在重视经济管制的同时，更应加强对自然垄断行业的社会管制。要求这些行业实行信息披露制度，在不损害国家安全和社会公共利益的前提下强制其定期公布财务状况、发展规划等，并将该类信息储备于指定地点以供公众查询。
自然垄断行业的改革不仅仅关系到消费者权益的保护问题，也关系到整个社会收入分配的改革和和谐社会的建立，是我国未来改革的重点，亦是难点。虽然本文只是对自然垄断行业消费者保护进行了初步探索，但希望通过这些不断地探索，为我国反垄断寻找到好的出路，为建立完善的反垄断法律体系提供一些思路。
参考文献
[1]吕明瑜：5竞争法6法律出版社2004年版，第98页
[2]陈志 叶明.我国价格听证的制度缺陷及完善对策，载于内蒙古民族大学学报2004年第2期，第100页
[3]李晓辉：中国价格法律制度三十年研究的回顾与展望，载于《经济法学家2008》北京大学出版社，2009年版，第129页
[4]Berg，S.V. and Tschirhart.J.， Natural Monopoly Regulation， Cambridge University Press， 1988
[5]李勇军，张大成.市场经济条件下对我国自然垄断规制的思考[J].财贸研究，2006，（1）：76-83
[6][日]谷口安平，王亚新等译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社，2002 年版，第 289 页
[7]梁慧星等：《关于公益诉讼》，载于吴汉东（主编）：《私法研究》，中国政法大学出版社2002 年版