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摘 要:我国的土地制度建设取得了很大进步,但也存在一些突出的问题,如某些制度设计不合理,有的领域制度缺失,部分制度实施不力等。产生这些问题的根本原因是没有运用利益平衡原则和方法进行土地制度建设。在土地制度建设中必须坚持利益平衡原则,立法机关和有关部门必须树立平衡各方利益的理念,切实维护最广大人民群众的根本利益,在具体立法时要坚持宪法的指导思想,真正了解社情民意,严格遵循立法程序,适时进行制度创新,做好相关方的利益协调,并注意防止不当利益法制化等不良倾向。
关键词:土地;制度建设;利益平衡
中图分类号:D922.3文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2009)06—0078—05
一、引言
土地乃万物之本。土地作为一种自然资源和社会财富,是人类赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料,也是人类社会赖以建立与发展的物质基础和前提条件。正如马克思所言:土地是一切生产和一切存在的源泉。①土地制度是基本的社会制度,是建设社会主义和谐社会的关键。由于土地问题涉及国本,我国决策层一直高度重视加强土地制度建设。特别是自1986年中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来,我国的土地立法和土地制度建设可谓突飞猛进。1986年第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《土地管理法》,此后,全国人民代表大会常务委员会又颁布了《农业法》、《水土保持法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等与土地相关的法律。国务院制定了相应的行政法规,包括《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地调查条例》等。国务院有关部门制定和出台了相应的部门规章和政策,地方人大和政府也分别制定了大量的地方性法规和政府规章。通过上述立法和政策的出台,我国已经初步形成了比较完备的土地法律、法规和政策体系,建立了土地利用规划制度、土地使用权出让转让制度、土地登记制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度、土地监察制度等重要制度。但是,随着实践的不断发展,上述制度本身逐渐暴露出一些不足,在实施过程中也产生了一些新的问题,需要引起关注和重视。
二、现行土地制度的基本评析
社会法学派认为,法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益,或者说以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益。②笔者认为,现行土地立法和土地管理制度基本上是从我国国情出发制定的,其实施效果是正面的,对不同主体、不同内容的合法利益都给予了一定的确认、保障和协调。但是,随着客观形势的发展变化,有些土地管理制度已经不能适应经济社会发展的需要,不再可能实现立法的预期目标,有的甚至会在实践中产生负面效果。主要表现在三个方面:
1.某些制度设计不合理
我国土地制度建设中的一个突出问题是,某些制度设计不科学、不合理,有的制度之间甚至存在矛盾、冲突,导致执法部门在执法时也随之产生分歧。
譬如,《农村土地承包法》和《土地管理法》之间就存在一定的矛盾。按照《农村土地承包法》第20条的规定,耕地的承包期为30年,草地的承包期为30—50年,林地的承包期为30—70年;该法第25条规定,国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。这些规定表明农民的土地承包经营权是长期的、稳定的、有保障的。但是根据《土地管理法》③和《物权法》④的规定,国家为了公共利益的需要,有权进行土地征收,将农村集体所有的土地变成国有土地,同时给农村集体和农民一定的补偿。这表明,农村的土地面临着被国家基于公共利益需要而征收的风险。这样,农民的土地承包权就不是长期的、稳定的、有保障的产权。更何况,在实践中,“公共利益”的名义经常被滥用,地方政府的很多征地行为实出于工业区建设、房地产开发等盈利性目的。由此可见,《农村土地承包法》和《土地管理法》在立法目标和价值取向上是不一致的,一个是保障农民土地承包经营权,一个是保障城市建设用地需要。实践中,由农村征地引发的很多社会矛盾,其制度根源也是这两部法律在立法目标和利益取向上的不一致。
再如,根据现行法律和政策的规定,对被征地农民的补偿标准,主要是根据农民土地原用途的价值来确定。⑤这就导致土地的市场价值和土地被征用后的补偿价值之间存在巨大差距。换言之,政府给农民土地补偿时,只承认土地作为农用地时的产值,而认为土地作为非农用地后的巨大升值与农民无关,不愿意提供征地补偿标准。⑥在此过程中,地方政府和开发商通过土地的征收和出让取得了丰厚收益。这是农民利益受损的一个方面。另一方面,村集体组织的决策权往往由村书记和村委会主任行使,村集体土地被征用或农地流转后取得的款项,其中只有一部分补偿给了农民。有的地方的县、乡财政层层克扣征地补偿款,以各种名义侵占农民的补偿款,最后到农民手里的补偿款甚至不到应得数额的30%。由此造成失地农民生活艰难,出现了所谓“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”,增加了社会不安定因素。据有关专家估计,在现有的4000万失地农民中,绝大部分是所谓的“三无农民”。⑦以至于有学者认为,城市化和工业化的过程,就是土地由原来的农业用地变成工业建设用地的过程,这个过程的核心是土地几十倍、几百倍地升值,地方政府在此过程中成了真正的地主和土地级差收入的合法所有者,农民则被完全排除了利益的分享。⑧有人统计,改革开放后,国家凭借行政权力低价征用农民土地,进而从农民那里拿走了超过2万亿元的财富。⑨更严肃的问题在于,对于上述种种不合理的做法,强势主体都能从现行土地制度中找到合法性依据,而广大人民群众维护自己的合法权益时却根据不足,甚至就没有根据。工业化和城市化的进程,仍然是以牺牲农村和农民利益为代价的。
由于上述不合理的制度安排,导致制度建设的初衷无法实现,甚至出现相反的结果。在耕地被飞速侵占的情况下,相当一批农民及其后代的长远生计很难得到维系,我国经济社会很难实现可持续发展,社会稳定很难得到保障。由土地问题引发的群体性事件一再表明,我国的某些土地制度安排已经落后于社会和时代发展的要求,亟待改进和完善。
2.有的领域制度缺失
我国土地管理中的另一个重要问题是,有的领域存在制度空白,导致在该领域进行土地管理时无法可依。土壤污染防治领域的立法空白就是一个明证。当前,我国土壤污染防治面临的形势十分严峻,部分地区土壤污染严重,土壤污染类型多样,呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面,土壤污染途径多,原因复杂,控制难度大。由土壤污染引发的农产品安全和人体健康事件时有发生,成为影响农业生产、群众健康和社会稳定的重要因素。⑩据报道,目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷,约占总耕地面积的1/5;其中工业“三废”污染耕地1000万公顷,污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。污水等废弃物对农田已造成大面积的污染。除农村耕地污染外,我国的工矿区、城市等区域也存在严重的土壤(或土地)污染问题。面对如此严重的土壤污染,我国目前却没有相关立法予以应对,从而导致土地污染形势无法得到有效控制,耕地保护、农业发展、经济建设、环境保护等方面的利益关系无法理清,相应的合法利益没有得到法律的有效确认和保障,相互冲突的利益没有得到法律的合理协调。
3.部分制度实施不力
多年来,我国土地立法不断加强,土地管理制度不断完善。但在实践中,有的制度实施并不得力,从而导致一些立法目标并没有实现。譬如,国家当初制定《土地管理法》时,基于我国人口多、人均土地少、耕地后备资源不足的基本国情,确定土地管理立法的最大目标是切实保护耕地。但是,自该法1987年正式实施以来,不但保护耕地的目标没有实现,我国还在以每年几百万亩的速度流失耕地。一直以来,我国要求实施世界上最严格的耕地保护制度,现在依然誓言要为守住18亿亩耕地的红线而奋斗。而实际上,现在我国的实有耕地有可能不足18亿亩。有数据表明,在2005年底,全国的耕地就只有1631亿亩。(11)根据笔者的实地调查,我国南方一些地区(如广东省佛山市顺德区等地)已经出现了把鱼塘统计为耕地的荒唐现象。显然,根据《土地管理法》的规定,鱼塘并非耕地,而是属于养殖水面。(12)还有的地方将河滩、坡地也纳入了基本农田保护范围,出现了基本农田“上山下水”的现象。(13)种种迹象表明,我国耕地保护的形势非常严峻。而《土地管理法》和相关制度在实施过程中往往大打折扣,没有得到很好的实施。正是由于这一严峻形势,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中,再次强调要“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。
三、利益平衡视角下的土地制度建设
从方法论的角度分析,笔者感到,在过去几十年的土地制度建设中,我们没有把利益平衡方法作为土地制度建设的根本方法,在制度安排中,没有把利益平衡原则作为制度建设的根本原则,这是我国土地制度建设存在缺陷和不足的深层次原因。利益平衡是指“通过法律的权威来协调各方面的冲突因素,使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态”。利益法学的代表人物、法国法律方法论体系倡导者弗朗索瓦•惹尼(Francois Geny)认为:在符合社会一般目的的范围内最大可能地满足当事人意愿的方法是:“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的分量、在正义的天平上对它们进行衡量,以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位,最终达到最为可欲的平衡。”(14)实现利益平衡与追求公平、正义等法的基本价值之间具有天然的亲和力。换言之,利益平衡是实现土地管理立法和土地制度的公平、正义价值的根本方法。我国土地立法没有把利益平衡原则作为制度建设的根本原则有其历史和现实的原因。
1.历史原因
从历史上看,在计划经济体制下,全国一盘棋,各类社会主体没有自己独立的经济利益和其他利益。在这种社会形态下,制度建设不考虑利益平衡问题是有其历史情理的。但是,改革开放30年来,我国的社会面貌已经发生了翻天覆地的变化,人们正生活在一个利益分化的时代。(15)中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在转型过程中,整个社会的利益格局不断发生分化重组,原有的利益格局被打破,新的利益群体和利益关系逐步形成。社会不同成员、不同阶层、不同群体的利益越来越多元化、差异化、冲突化,土地领域的利益关系也呈现出纷繁复杂的局面,不同主体的不同利益交织在一起,“你中有我,我中有你”。但是,由于计划经济体制的遗留影响和立法的保守性特点,土地制度建设尚未针对新形势下复杂的利益、矛盾作出相应的调整和变革。
2.现实原因
党的十七大报告指出:经过改革开放,我国“社会活力显著增强,同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化,社会建设和管理面临诸多新课题”,“统筹兼顾各方面利益难度加大”。对于这些新情况、新课题,有关立法机构可能还没有认识到或者虽有认识但行动尚不到位。在新的形势下,我国土地制度建设没有坚持或者没有很好地坚持利益平衡原则的主要原因有:一是现实中土地利益关系非常复杂,利益平衡本身难度大。土地市场牵涉到政府、开发商、拆迁户和购房者四方利益。政府希望取得较高的土地税费,开发商要追求利益的最大化,农民和拆迁户要得到较高的用地补偿,商品房购买者希望拥有高品质、低价位的住房——这四者构成了一个相互依赖、环环相扣、没有起点也没有终点的利益循环链。(16)一旦经济社会的客观形势发生变化,此利益链条中任何一方利益的改变,都会牵动其他各方的利益。协调各方利益是一个不断博弈的过程,其间的谈判、讨价还价等不可避免且非常艰难。二是很多地方政府有着自身的利益要求,存在追求利益最大化的倾向,根本不可能站在中间立场进行利益平衡。一些地方政府为了获得房地产开发利益和增加地方财政收入,严重侵害农民的正当合法权益。正是由于政府本身是土地利益攸关方,从而使得它在土地利益的协调过程中很难保持公正平衡。三是既得利益格局和观念的影响。在已经形成的既得利益格局下,国家立法和政策往往轻视甚至漠视作为被征地对象的农民和拆迁户的利益。国家政策为什么会有这样的反应?有人分析了其中的利益逻辑:如果征地补偿能让农民衣食无忧,那地价到底会有多高?地价高了,工业化成本不就上去了?成本上去了经济建设不就下来了吗?(17)在这种思维的影响下,农民和拆迁户的局部物质利益必然要让位于国家整体经济发展的利益。四是基本生存需要导致土地利益关系失衡。这是由我国现阶段不同地区发展水平的差异性所决定的。譬如,在中国西部的生态脆弱地区,农民为了生存,在属于国家或者集体的草地或林地上放牧、砍伐,最后导致土地荒漠化。这是经济利益和环境利益的失衡。由于没有考虑到土地开发与环境保护之间的利益平衡,最终导致土地资源严重流失,既损害了当地群众的生存发展利益,又损害了作为可持续发展基础的生态环境利益。综上所述,在实践中,由于土地利益关系本身十分复杂,政府也具有自身的利益需求,加上既得利益格局的影响和基本生存的需要,导致我国土地制度建设没有坚持利益平衡原则。由此必然导致制度不合理、缺乏正当性,从而使得现行的部分土地管理制度很难得到社会特别是利益相关者的普遍认同和自觉遵守。
四、土地制度建设中坚持利益平衡原则的具体要求
法律的主要作用之一是调整、调和各种相互冲突的利益,无论是个人的利益还是社会的利益。(18)在土地管理中,国家应当通过完善土地管理立法和制度建设来确认和保障个人、社会和国家的各项合法、正当利益,协调不同主体、不同内容的相互冲突的利益。在制度完善过程中,必须把利益平衡原则作为制度建设的根本原则,通过制度建设,平衡个人、企业、集体、国家等不同主体之间的利益以及生存利益、经济利益、环境利益等各种纷繁复杂的利益之间的关系,促进和保障和谐稳定的利益格局,进而实现公平正义的社会秩序。既然社会各有关主体拥有相对独立的经济利益,那么,我们在设计制度时,就要充分考虑并注意保护各有关主体的经济利益,就要在社会各有关主体之间进行严肃认真的“利益平衡”。在立法过程中,就要充分考虑社会公平和正义问题,自觉地把利益平衡原则作为土地制度建设的根本原则,并坚决贯彻始终。
1.思想意识上:有关机关应当树立平衡各方利益的理念
在利益平衡原则指导下作出正确决策,是制度得到遵守并长期得到坚持的根本保证。因此,必须充分认识利益平衡的重要意义,提高坚持利益平衡原则的自觉性。例如,经济发展和环境保护背后蕴藏着深刻的利益关系,必须重视利益平衡,平衡好经济发展和环境保护之间的关系。在土地征收过程中,国家、土地所有权人、土地使用权人、地方政府、房地产开发商之间往往存在着巨大的利益分歧甚至是矛盾冲突,协调分歧、化解冲突时绝不能忘记利益平衡原则。决策层只有认识到利益平衡的极端重要性,真正透视制度设计背后的深层利益问题,才有可能合理平衡不同主体之间的利益关系。这是科学决策的先决条件。
2.立法目的上:从维护最广大人民群众的根本利益出发,坚持利益平衡原则
我们常常讲“立法为民”,在土地制度建设中,什么是“立法为民”?笔者认为,就是在制定某项制度时,就土地利益的相关方而言,要切实保护制度实施后所涉及的多数人的利益,而不能仅仅考虑和保护少数人的利益甚至是极个别房地产开发商的利益。如果仅仅考虑和保护少数人的利益甚至是极个别开发商的利益,那么,这项制度很可能就是利益失衡的制度。这样的制度要么执行不下去,要么因强行执行而引发社会稳定问题。近年来,中央的多个一号文件均强调要保护土地管理中作为弱势群体的农民的利益。如2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中指出:“政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于‘三农’,重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。”这是中央重视土地制度建设中的利益平衡问题的重要体现。
3.立法工作中:坚持利益平衡原则的各项要求
一是立法依据上,要坚持《宪法》作为土地制度建设的根本依据。《宪法》是体现全国各族人民共同利益和意志的国家根本大法,是利益平衡的立法典范。在土地制度建设中坚持《宪法》的根本法地位,就要贯彻《宪法》确立的两种土地所有制长期并存的基本精神,实行国有土地和集体土地“同地、同权、同价”,赋予两种所有制的土地参与工业化和城市化的平等权利,改变目前农地只要变为建设用地,其所有制就由集体所有变为国有的格局。(19)二是立法程序上,要严格按照《立法法》和立法机关规定的各项程序立法。没有程序的公正,就不可能有科学的制度,从而不可能实现利益平衡。制定土地管理的各项制度时要严格遵循相应的程序:立法之前,制定机关要深入基层调研,真正了解社情民意,了解人民群众真正需要的法律制度是什么;立法过程中,要开好制度建设的“听证会”。《立法法》规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”我们要认真贯彻《立法法》,使“听证会”成为了解社情民意的重要窗口,成为贯彻利益平衡原则的基础。党的十七大报告强调,要推进决策科学化、民主化,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。显然,开好听证会有利于实现利益平衡,有利于形成科学的制度。三是立法方法上,要认真做好有关方面的利益协调工作。有关方面在土地管理立法和制度建设的完善过程中,应当按照中央的精神认真协调好各方面的利益关系,并适时进行制度创新。四是立法倾向上,要采取有效措施,坚决防止少数人利益法制化,特别是要防止利益集团不当利益法制化的倾向。部门利益、地方利益法制化的倾向也要注意防范。土地管理立法和制度应当充分考虑各种正当合法利益,坚决剔除那些非法不当利益,从而实现不同主体、不同性质的合法利益之间的相互妥协和平衡。五是立法层次上,要全方位体现利益平衡的基本原则,不仅全国人大及其常委会在进行相关立法时要体现利益平衡原则,国务院及其有关主管部门在制定相关行政法规和规章时、最高人民法院、最高人民检察院在制定相关的司法解释时、有关地方在制定相关的地方性法规和规章时,也要充分体现利益平衡原则。因为这些具体的法规、规章和司法解释对于解决与人民切身利益相关的土地问题往往更具可操作性,更加具有利益的可兑现性。
五、结语
土地问题的核心是制度,而制度问题的核心是利益。在土地立法中,不同主体、不同类型的利益在多大程度上得到确认、实现和保障,这是土地管理制度建设的根本问题,利益平衡原则则是解决这一根本问题的根本方法。2009年酝酿修改《土地管理法》涉及对公益性建设用地征收、农村集体建设用地流转、土地出让收益、土地出让后的闲置等重大利益的调整,在此过程中,应当在坚持利益平衡的原则下对相关制度进行审视和调整。只有这样,土地管理的各项重大制度才可能成为好的制度,才能称为“良法”;而只有好的制度,才能得到绝大多数利益相关者的支持,从而真正实现土地管理立法的公平、正义价值。
注释
①《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社,1992年,第109页。
②沈宗灵:《现代西方法理学》,北京大学出版社,1992年,第291页。
③2004年《土地管理法》第二条规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
④2007年《物权法》第42条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。
⑤2004年《土地管理法》第47条明确规定:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。
⑥根据2004年《土地管理法》第47条的规定,国务院只有“在特殊情况下”,才会根据社会、经济发展水平,“可以”提高征收耕地的土地补偿费的标准。这一规定,使得征地补偿费标准畸低成为一个常态。
⑦⑨蔡继明:《中国土地制度改革论要》,《东南学术》2007年第3期,第13、13页。
⑧(17)刘守英:《政府垄断土地一级市场真的一本万利吗》,《中国改革》2005年第7期,第24、22页。
⑩周生贤:《把土壤污染防治摆到更加重要的位置》,《经济》2008年第1期。
(11)陈锡文:《中国的土地制度不存在私有制的问题》,和讯网,http://media.news.hexun.com,2007—01—31.
(12)2004年《土地管理法》第四条第三款规定:农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
(13)(19)蒋省三等:《土地制度改革与国民经济成长》,《管理世界》2007年第9期,第7、7页。
(14)(18)[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社,1999年,第145、398页。
(15)桑玉成:《利益分化的政治时代》,学林出版社,2002年,第1页。
(16)唐云松:《土地制度七重短板》,《瞭望》2007年第14期,第22页。
责任编辑:邓 林
关键词:土地;制度建设;利益平衡
中图分类号:D922.3文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2009)06—0078—05
一、引言
土地乃万物之本。土地作为一种自然资源和社会财富,是人类赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料,也是人类社会赖以建立与发展的物质基础和前提条件。正如马克思所言:土地是一切生产和一切存在的源泉。①土地制度是基本的社会制度,是建设社会主义和谐社会的关键。由于土地问题涉及国本,我国决策层一直高度重视加强土地制度建设。特别是自1986年中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来,我国的土地立法和土地制度建设可谓突飞猛进。1986年第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《土地管理法》,此后,全国人民代表大会常务委员会又颁布了《农业法》、《水土保持法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等与土地相关的法律。国务院制定了相应的行政法规,包括《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地调查条例》等。国务院有关部门制定和出台了相应的部门规章和政策,地方人大和政府也分别制定了大量的地方性法规和政府规章。通过上述立法和政策的出台,我国已经初步形成了比较完备的土地法律、法规和政策体系,建立了土地利用规划制度、土地使用权出让转让制度、土地登记制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度、土地监察制度等重要制度。但是,随着实践的不断发展,上述制度本身逐渐暴露出一些不足,在实施过程中也产生了一些新的问题,需要引起关注和重视。
二、现行土地制度的基本评析
社会法学派认为,法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益,或者说以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益。②笔者认为,现行土地立法和土地管理制度基本上是从我国国情出发制定的,其实施效果是正面的,对不同主体、不同内容的合法利益都给予了一定的确认、保障和协调。但是,随着客观形势的发展变化,有些土地管理制度已经不能适应经济社会发展的需要,不再可能实现立法的预期目标,有的甚至会在实践中产生负面效果。主要表现在三个方面:
1.某些制度设计不合理
我国土地制度建设中的一个突出问题是,某些制度设计不科学、不合理,有的制度之间甚至存在矛盾、冲突,导致执法部门在执法时也随之产生分歧。
譬如,《农村土地承包法》和《土地管理法》之间就存在一定的矛盾。按照《农村土地承包法》第20条的规定,耕地的承包期为30年,草地的承包期为30—50年,林地的承包期为30—70年;该法第25条规定,国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。这些规定表明农民的土地承包经营权是长期的、稳定的、有保障的。但是根据《土地管理法》③和《物权法》④的规定,国家为了公共利益的需要,有权进行土地征收,将农村集体所有的土地变成国有土地,同时给农村集体和农民一定的补偿。这表明,农村的土地面临着被国家基于公共利益需要而征收的风险。这样,农民的土地承包权就不是长期的、稳定的、有保障的产权。更何况,在实践中,“公共利益”的名义经常被滥用,地方政府的很多征地行为实出于工业区建设、房地产开发等盈利性目的。由此可见,《农村土地承包法》和《土地管理法》在立法目标和价值取向上是不一致的,一个是保障农民土地承包经营权,一个是保障城市建设用地需要。实践中,由农村征地引发的很多社会矛盾,其制度根源也是这两部法律在立法目标和利益取向上的不一致。
再如,根据现行法律和政策的规定,对被征地农民的补偿标准,主要是根据农民土地原用途的价值来确定。⑤这就导致土地的市场价值和土地被征用后的补偿价值之间存在巨大差距。换言之,政府给农民土地补偿时,只承认土地作为农用地时的产值,而认为土地作为非农用地后的巨大升值与农民无关,不愿意提供征地补偿标准。⑥在此过程中,地方政府和开发商通过土地的征收和出让取得了丰厚收益。这是农民利益受损的一个方面。另一方面,村集体组织的决策权往往由村书记和村委会主任行使,村集体土地被征用或农地流转后取得的款项,其中只有一部分补偿给了农民。有的地方的县、乡财政层层克扣征地补偿款,以各种名义侵占农民的补偿款,最后到农民手里的补偿款甚至不到应得数额的30%。由此造成失地农民生活艰难,出现了所谓“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”,增加了社会不安定因素。据有关专家估计,在现有的4000万失地农民中,绝大部分是所谓的“三无农民”。⑦以至于有学者认为,城市化和工业化的过程,就是土地由原来的农业用地变成工业建设用地的过程,这个过程的核心是土地几十倍、几百倍地升值,地方政府在此过程中成了真正的地主和土地级差收入的合法所有者,农民则被完全排除了利益的分享。⑧有人统计,改革开放后,国家凭借行政权力低价征用农民土地,进而从农民那里拿走了超过2万亿元的财富。⑨更严肃的问题在于,对于上述种种不合理的做法,强势主体都能从现行土地制度中找到合法性依据,而广大人民群众维护自己的合法权益时却根据不足,甚至就没有根据。工业化和城市化的进程,仍然是以牺牲农村和农民利益为代价的。
由于上述不合理的制度安排,导致制度建设的初衷无法实现,甚至出现相反的结果。在耕地被飞速侵占的情况下,相当一批农民及其后代的长远生计很难得到维系,我国经济社会很难实现可持续发展,社会稳定很难得到保障。由土地问题引发的群体性事件一再表明,我国的某些土地制度安排已经落后于社会和时代发展的要求,亟待改进和完善。
2.有的领域制度缺失
我国土地管理中的另一个重要问题是,有的领域存在制度空白,导致在该领域进行土地管理时无法可依。土壤污染防治领域的立法空白就是一个明证。当前,我国土壤污染防治面临的形势十分严峻,部分地区土壤污染严重,土壤污染类型多样,呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面,土壤污染途径多,原因复杂,控制难度大。由土壤污染引发的农产品安全和人体健康事件时有发生,成为影响农业生产、群众健康和社会稳定的重要因素。⑩据报道,目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷,约占总耕地面积的1/5;其中工业“三废”污染耕地1000万公顷,污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。污水等废弃物对农田已造成大面积的污染。除农村耕地污染外,我国的工矿区、城市等区域也存在严重的土壤(或土地)污染问题。面对如此严重的土壤污染,我国目前却没有相关立法予以应对,从而导致土地污染形势无法得到有效控制,耕地保护、农业发展、经济建设、环境保护等方面的利益关系无法理清,相应的合法利益没有得到法律的有效确认和保障,相互冲突的利益没有得到法律的合理协调。
3.部分制度实施不力
多年来,我国土地立法不断加强,土地管理制度不断完善。但在实践中,有的制度实施并不得力,从而导致一些立法目标并没有实现。譬如,国家当初制定《土地管理法》时,基于我国人口多、人均土地少、耕地后备资源不足的基本国情,确定土地管理立法的最大目标是切实保护耕地。但是,自该法1987年正式实施以来,不但保护耕地的目标没有实现,我国还在以每年几百万亩的速度流失耕地。一直以来,我国要求实施世界上最严格的耕地保护制度,现在依然誓言要为守住18亿亩耕地的红线而奋斗。而实际上,现在我国的实有耕地有可能不足18亿亩。有数据表明,在2005年底,全国的耕地就只有1631亿亩。(11)根据笔者的实地调查,我国南方一些地区(如广东省佛山市顺德区等地)已经出现了把鱼塘统计为耕地的荒唐现象。显然,根据《土地管理法》的规定,鱼塘并非耕地,而是属于养殖水面。(12)还有的地方将河滩、坡地也纳入了基本农田保护范围,出现了基本农田“上山下水”的现象。(13)种种迹象表明,我国耕地保护的形势非常严峻。而《土地管理法》和相关制度在实施过程中往往大打折扣,没有得到很好的实施。正是由于这一严峻形势,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中,再次强调要“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。
三、利益平衡视角下的土地制度建设
从方法论的角度分析,笔者感到,在过去几十年的土地制度建设中,我们没有把利益平衡方法作为土地制度建设的根本方法,在制度安排中,没有把利益平衡原则作为制度建设的根本原则,这是我国土地制度建设存在缺陷和不足的深层次原因。利益平衡是指“通过法律的权威来协调各方面的冲突因素,使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态”。利益法学的代表人物、法国法律方法论体系倡导者弗朗索瓦•惹尼(Francois Geny)认为:在符合社会一般目的的范围内最大可能地满足当事人意愿的方法是:“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的分量、在正义的天平上对它们进行衡量,以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位,最终达到最为可欲的平衡。”(14)实现利益平衡与追求公平、正义等法的基本价值之间具有天然的亲和力。换言之,利益平衡是实现土地管理立法和土地制度的公平、正义价值的根本方法。我国土地立法没有把利益平衡原则作为制度建设的根本原则有其历史和现实的原因。
1.历史原因
从历史上看,在计划经济体制下,全国一盘棋,各类社会主体没有自己独立的经济利益和其他利益。在这种社会形态下,制度建设不考虑利益平衡问题是有其历史情理的。但是,改革开放30年来,我国的社会面貌已经发生了翻天覆地的变化,人们正生活在一个利益分化的时代。(15)中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在转型过程中,整个社会的利益格局不断发生分化重组,原有的利益格局被打破,新的利益群体和利益关系逐步形成。社会不同成员、不同阶层、不同群体的利益越来越多元化、差异化、冲突化,土地领域的利益关系也呈现出纷繁复杂的局面,不同主体的不同利益交织在一起,“你中有我,我中有你”。但是,由于计划经济体制的遗留影响和立法的保守性特点,土地制度建设尚未针对新形势下复杂的利益、矛盾作出相应的调整和变革。
2.现实原因
党的十七大报告指出:经过改革开放,我国“社会活力显著增强,同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化,社会建设和管理面临诸多新课题”,“统筹兼顾各方面利益难度加大”。对于这些新情况、新课题,有关立法机构可能还没有认识到或者虽有认识但行动尚不到位。在新的形势下,我国土地制度建设没有坚持或者没有很好地坚持利益平衡原则的主要原因有:一是现实中土地利益关系非常复杂,利益平衡本身难度大。土地市场牵涉到政府、开发商、拆迁户和购房者四方利益。政府希望取得较高的土地税费,开发商要追求利益的最大化,农民和拆迁户要得到较高的用地补偿,商品房购买者希望拥有高品质、低价位的住房——这四者构成了一个相互依赖、环环相扣、没有起点也没有终点的利益循环链。(16)一旦经济社会的客观形势发生变化,此利益链条中任何一方利益的改变,都会牵动其他各方的利益。协调各方利益是一个不断博弈的过程,其间的谈判、讨价还价等不可避免且非常艰难。二是很多地方政府有着自身的利益要求,存在追求利益最大化的倾向,根本不可能站在中间立场进行利益平衡。一些地方政府为了获得房地产开发利益和增加地方财政收入,严重侵害农民的正当合法权益。正是由于政府本身是土地利益攸关方,从而使得它在土地利益的协调过程中很难保持公正平衡。三是既得利益格局和观念的影响。在已经形成的既得利益格局下,国家立法和政策往往轻视甚至漠视作为被征地对象的农民和拆迁户的利益。国家政策为什么会有这样的反应?有人分析了其中的利益逻辑:如果征地补偿能让农民衣食无忧,那地价到底会有多高?地价高了,工业化成本不就上去了?成本上去了经济建设不就下来了吗?(17)在这种思维的影响下,农民和拆迁户的局部物质利益必然要让位于国家整体经济发展的利益。四是基本生存需要导致土地利益关系失衡。这是由我国现阶段不同地区发展水平的差异性所决定的。譬如,在中国西部的生态脆弱地区,农民为了生存,在属于国家或者集体的草地或林地上放牧、砍伐,最后导致土地荒漠化。这是经济利益和环境利益的失衡。由于没有考虑到土地开发与环境保护之间的利益平衡,最终导致土地资源严重流失,既损害了当地群众的生存发展利益,又损害了作为可持续发展基础的生态环境利益。综上所述,在实践中,由于土地利益关系本身十分复杂,政府也具有自身的利益需求,加上既得利益格局的影响和基本生存的需要,导致我国土地制度建设没有坚持利益平衡原则。由此必然导致制度不合理、缺乏正当性,从而使得现行的部分土地管理制度很难得到社会特别是利益相关者的普遍认同和自觉遵守。
四、土地制度建设中坚持利益平衡原则的具体要求
法律的主要作用之一是调整、调和各种相互冲突的利益,无论是个人的利益还是社会的利益。(18)在土地管理中,国家应当通过完善土地管理立法和制度建设来确认和保障个人、社会和国家的各项合法、正当利益,协调不同主体、不同内容的相互冲突的利益。在制度完善过程中,必须把利益平衡原则作为制度建设的根本原则,通过制度建设,平衡个人、企业、集体、国家等不同主体之间的利益以及生存利益、经济利益、环境利益等各种纷繁复杂的利益之间的关系,促进和保障和谐稳定的利益格局,进而实现公平正义的社会秩序。既然社会各有关主体拥有相对独立的经济利益,那么,我们在设计制度时,就要充分考虑并注意保护各有关主体的经济利益,就要在社会各有关主体之间进行严肃认真的“利益平衡”。在立法过程中,就要充分考虑社会公平和正义问题,自觉地把利益平衡原则作为土地制度建设的根本原则,并坚决贯彻始终。
1.思想意识上:有关机关应当树立平衡各方利益的理念
在利益平衡原则指导下作出正确决策,是制度得到遵守并长期得到坚持的根本保证。因此,必须充分认识利益平衡的重要意义,提高坚持利益平衡原则的自觉性。例如,经济发展和环境保护背后蕴藏着深刻的利益关系,必须重视利益平衡,平衡好经济发展和环境保护之间的关系。在土地征收过程中,国家、土地所有权人、土地使用权人、地方政府、房地产开发商之间往往存在着巨大的利益分歧甚至是矛盾冲突,协调分歧、化解冲突时绝不能忘记利益平衡原则。决策层只有认识到利益平衡的极端重要性,真正透视制度设计背后的深层利益问题,才有可能合理平衡不同主体之间的利益关系。这是科学决策的先决条件。
2.立法目的上:从维护最广大人民群众的根本利益出发,坚持利益平衡原则
我们常常讲“立法为民”,在土地制度建设中,什么是“立法为民”?笔者认为,就是在制定某项制度时,就土地利益的相关方而言,要切实保护制度实施后所涉及的多数人的利益,而不能仅仅考虑和保护少数人的利益甚至是极个别房地产开发商的利益。如果仅仅考虑和保护少数人的利益甚至是极个别开发商的利益,那么,这项制度很可能就是利益失衡的制度。这样的制度要么执行不下去,要么因强行执行而引发社会稳定问题。近年来,中央的多个一号文件均强调要保护土地管理中作为弱势群体的农民的利益。如2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中指出:“政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于‘三农’,重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。”这是中央重视土地制度建设中的利益平衡问题的重要体现。
3.立法工作中:坚持利益平衡原则的各项要求
一是立法依据上,要坚持《宪法》作为土地制度建设的根本依据。《宪法》是体现全国各族人民共同利益和意志的国家根本大法,是利益平衡的立法典范。在土地制度建设中坚持《宪法》的根本法地位,就要贯彻《宪法》确立的两种土地所有制长期并存的基本精神,实行国有土地和集体土地“同地、同权、同价”,赋予两种所有制的土地参与工业化和城市化的平等权利,改变目前农地只要变为建设用地,其所有制就由集体所有变为国有的格局。(19)二是立法程序上,要严格按照《立法法》和立法机关规定的各项程序立法。没有程序的公正,就不可能有科学的制度,从而不可能实现利益平衡。制定土地管理的各项制度时要严格遵循相应的程序:立法之前,制定机关要深入基层调研,真正了解社情民意,了解人民群众真正需要的法律制度是什么;立法过程中,要开好制度建设的“听证会”。《立法法》规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”我们要认真贯彻《立法法》,使“听证会”成为了解社情民意的重要窗口,成为贯彻利益平衡原则的基础。党的十七大报告强调,要推进决策科学化、民主化,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。显然,开好听证会有利于实现利益平衡,有利于形成科学的制度。三是立法方法上,要认真做好有关方面的利益协调工作。有关方面在土地管理立法和制度建设的完善过程中,应当按照中央的精神认真协调好各方面的利益关系,并适时进行制度创新。四是立法倾向上,要采取有效措施,坚决防止少数人利益法制化,特别是要防止利益集团不当利益法制化的倾向。部门利益、地方利益法制化的倾向也要注意防范。土地管理立法和制度应当充分考虑各种正当合法利益,坚决剔除那些非法不当利益,从而实现不同主体、不同性质的合法利益之间的相互妥协和平衡。五是立法层次上,要全方位体现利益平衡的基本原则,不仅全国人大及其常委会在进行相关立法时要体现利益平衡原则,国务院及其有关主管部门在制定相关行政法规和规章时、最高人民法院、最高人民检察院在制定相关的司法解释时、有关地方在制定相关的地方性法规和规章时,也要充分体现利益平衡原则。因为这些具体的法规、规章和司法解释对于解决与人民切身利益相关的土地问题往往更具可操作性,更加具有利益的可兑现性。
五、结语
土地问题的核心是制度,而制度问题的核心是利益。在土地立法中,不同主体、不同类型的利益在多大程度上得到确认、实现和保障,这是土地管理制度建设的根本问题,利益平衡原则则是解决这一根本问题的根本方法。2009年酝酿修改《土地管理法》涉及对公益性建设用地征收、农村集体建设用地流转、土地出让收益、土地出让后的闲置等重大利益的调整,在此过程中,应当在坚持利益平衡的原则下对相关制度进行审视和调整。只有这样,土地管理的各项重大制度才可能成为好的制度,才能称为“良法”;而只有好的制度,才能得到绝大多数利益相关者的支持,从而真正实现土地管理立法的公平、正义价值。
注释
①《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社,1992年,第109页。
②沈宗灵:《现代西方法理学》,北京大学出版社,1992年,第291页。
③2004年《土地管理法》第二条规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
④2007年《物权法》第42条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。
⑤2004年《土地管理法》第47条明确规定:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。
⑥根据2004年《土地管理法》第47条的规定,国务院只有“在特殊情况下”,才会根据社会、经济发展水平,“可以”提高征收耕地的土地补偿费的标准。这一规定,使得征地补偿费标准畸低成为一个常态。
⑦⑨蔡继明:《中国土地制度改革论要》,《东南学术》2007年第3期,第13、13页。
⑧(17)刘守英:《政府垄断土地一级市场真的一本万利吗》,《中国改革》2005年第7期,第24、22页。
⑩周生贤:《把土壤污染防治摆到更加重要的位置》,《经济》2008年第1期。
(11)陈锡文:《中国的土地制度不存在私有制的问题》,和讯网,http://media.news.hexun.com,2007—01—31.
(12)2004年《土地管理法》第四条第三款规定:农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
(13)(19)蒋省三等:《土地制度改革与国民经济成长》,《管理世界》2007年第9期,第7、7页。
(14)(18)[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社,1999年,第145、398页。
(15)桑玉成:《利益分化的政治时代》,学林出版社,2002年,第1页。
(16)唐云松:《土地制度七重短板》,《瞭望》2007年第14期,第22页。
责任编辑:邓 林