论文部分内容阅读
摘要 在社会经济的发展和城市化进程的加快背景下，我国中小城市规划管理的基本模式已经成形，然而其中仍存在着很多问题。本文重点就目前我国中小城市规划管理中存在的问题及相关解决措施进行一定程度的探讨。
关键词：中小城市；城乡规划；模式优化
引言
随着综合国力的提升与发展环境的变化，新型城镇化已经成为现阶段中国扩大内需并实现内涵式增长、跨越式发展的焦点。由于在规模等方面具有特殊性，中小城市在自身宏观发展模式及微观城市建设中也体现出了与大城市的显著差异。目前，多数专家学者把视野投向了大型、特大型城市和都市圈的规划管理，而中小城市城乡规划则多被忽视，规划思路不清晰、设计力量薄弱、基层管理工作存在问题。因此，在高速城镇化向新型城镇化转变的过程中有必要对如何优化中小城市城乡规划管理模式进行研究。
一 中小城市城乡规划管理基本模式
改革开放以来，“市场”和“规划”就成为市场经济下政府进行资源配置，调控城乡建设和发展的基本手段。在此基础上，城乡规划管理的工作核心在于引导和控制城乡规划区域内的空间利用并制定不同空間利用标准、准则和措施。目前城乡规划管理的基本模式包括编制与审批、实施、监督三大方面。具体到中小城市可概括为：（1）城市及县级人民政府负责组织编制城市、所在地镇的城市规划；（2）省（自治区、直辖市）人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批总体规划及详细规划；（3）通过发放“一书两证”即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》进行规划许可；（4）对执行规划情况进行监督检查。
二 中小城市城乡规划管理现存问题
1.法律法规的不完善
《中华人民共和国城乡规划法》作为城乡规划的基本法统领了其他城乡规划行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章等。但是作为基本法只能作出原则性规定，不可能作详尽明确的设定，这就需要各省市地在地方法规文件中具体规定。目前，虽然大部分省都编制了省域城乡体系规划，但是由于配套实施办法的滞延，造成城乡规划的目标不明、责任不清，实施的具体程序和内容模糊。一些中小城市在这种法律体系之下执行工作，必然会导致城乡规划管理的被动，城乡规划执法的障碍。
2.地方传统特色的缺失
城乡规划作为一种科学行政行为应该注重因地制宜。特别是中小城市应该把发展地方传统特色、地方民俗文化作为工作重点，不隔断城市自身的历史脉络。而目前许多中小城市把打造“现代化大都市”、“区域中心城”等当成规划目标，一味借用大城市城乡规划管理的准则或由管理人员自由裁量的方法来管理城乡规划工作，使得城市发展的特色文化乏善可陈。
3.公众有效参与的缺乏
在社会主义市场经济体制建立和政治民主化深入发展后，政府开始给公众机会参与城乡规划。但就目前情况而言，这种所谓的公众参与在很多情况下仅仅流于形式，并未真正被纳入到规划编制与管理的工作体系内。这种情况在中小城市尤为严重，自上而下的政府主导管理模式严重阻碍了公众对城乡规划发表意见。而在英国、美国等发达国家，公众参与的程度显然更广、更宽。比如，英国在编制城乡规划初期，社区参与陈述讨论，公众享有知情权；在美国，公众则被明确地赋予了参与城乡规划立法的权利。
4.决策与执行监督的缺位
由于城乡规划执行属于具体行政行为，城乡规划的执行者拥有较大的自由量裁权。在这种情况下如果没有客观的监督标准，或者只是进行事后监督，很难保证城乡规划的合法合理。上级城乡规划主管部门对下级的决策监督只停留在对上报的审批，使得政府“政绩工程”“形象工程”多有发生。
三 中小城市城乡规划管理模式优化
1.健全法制体系
城乡规划管理实质是一种行政管理，其根本上不能脱离有关法律法规的约束。首先应该以《城乡规划法》及相关法律法规制约城乡规划行政主管部门的权力，使得管理措施在法律法规的监督之下。其次，各地城乡规划在实施的过程中应该在上级法规及行政条例的指导与约束下秉承因地制宜的原则，使得所制定的规划与行政措施符合当地实际，并能充分发挥作用，而不是简单套用既有建立在大城市基础之上的管理方式。与此同时，在中小城市制定符合自身实际情况的城乡规划管理办法的工作中，首先需要重视的一点即在于妥善协调当地社会构成中不同利益主体之间的利益诉求与冲突，减小规划管理过程中可能出现的摩擦，既保障规划的可操作性又妥善处理规划对象的内部矛盾。
2.体现地方特色
作为自然、历史、文化孕育下的城市必然会具有自身的独特魅力。要在城乡规划体现出地方特色，必然需要既保护原有文化资源，又体现时代特色。考虑城市所处的地域位置和周边环境，建设能够反映城市自然环境特色的景观工程，努力使古城保护和新区建设协调发展，塑造具有历史文化底蕴的新型城市形象。以仪征市为例，一方面以建设大城市的“卫星城”为目标开发建设新区，另一方面以城市文化古迹“钟鼓楼”为中心，在鼓楼西区、城河北岸恢复古城风貌，打造鲜明的城市特色。
3.提高公众参与
结合西方发达国家的城市规划实践可以发现，单个市民或无组织的公共参与并不会对城乡规划的决策起任何效应。所以在提高公众参与度上应该运用民间团体的集体行动力，建立起完善的公众参与的组织机构。这种组织机构可以是新成立的基层组织或已有的城市市民自治组织，如社区委员会、街道办事处等，让这些组织成为公众参与城市规划的权利载体，连接政府、市民和利益团体。
而对于信息的传达和反馈工作应当竭力发挥信息公开系统的作用。首先保证政务公开、信息公示，使公众对城乡规划的基本目标、程序与构想都有基本的了解；其次给予其提出意见的机会，如组织听证会等，听取专家、群众、社会团体的多方意见；最后，如出现对规划部门经听证程序做的最后决定不服的，可以向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的可提出申诉。
4.加强监督制约
中小城市规划管理中的规划决策权和规划执行权通常都集于规划行政主管部门一身，而监督和责任追究机制的不完善很可能就会造成决策的不科学不民主。从建立有效的城市规划监督机制，并在不同行政层级之间实现有效监督的目的出发，自上而下派驻城市规划督察员是目前我国大多数中小城市可以采用的手段。具体而言，由上级政府所派驻到地方的城市规划督察员应在权责范围内对项目依据法律法规和经批准的规划实施全程监督，以杜绝可能发生的违法违规行为。以此作为强化层级监督的手段，可以在弥补现存监管漏洞的基础上建立预防及应急处理机制，将可能发生的违法行为及其所造成的损失尽可能地降低。而在针对违法违规行为的处理上，首先应当加大力度，明确直接责任人及相关主管领导的责任；对于情节严重、造成恶劣影响的，则更需要进一步追究主要领导的责任以增强相关管理制度的权威性。
结束语
相对于大城市来说，中小城市的城乡规划管理有着自己的特点，不能一味盲从。现今，中小城市城乡规划管理应该合理利用资源，优化管理模式，为减少城乡区别、缩小贫富差距而努力，确保城市经济、社会和环境三者效益的有机统一和良性发展。
参考文献：
【1】刘佳福、邢海峰、张舰：市场经济条件下省域城乡规划管理面临的问题及其制度创新[J]，城市发展研究，2008（06）
【2】王勇、李广斌：我国城乡规划管理体制改革研究的进展与展望[J]，城市问题，2012（12）
【3】王建栋、李晶、周黎明：关于中小城市规划管理的几点思考[J]，城市建筑，2013（14）
【4】王瑜玲：关于优化中小城市规划管理体制的思考[D]，天津：天津大学，2005
关键词：中小城市；城乡规划；模式优化
引言
随着综合国力的提升与发展环境的变化，新型城镇化已经成为现阶段中国扩大内需并实现内涵式增长、跨越式发展的焦点。由于在规模等方面具有特殊性，中小城市在自身宏观发展模式及微观城市建设中也体现出了与大城市的显著差异。目前，多数专家学者把视野投向了大型、特大型城市和都市圈的规划管理，而中小城市城乡规划则多被忽视，规划思路不清晰、设计力量薄弱、基层管理工作存在问题。因此，在高速城镇化向新型城镇化转变的过程中有必要对如何优化中小城市城乡规划管理模式进行研究。
一 中小城市城乡规划管理基本模式
改革开放以来，“市场”和“规划”就成为市场经济下政府进行资源配置，调控城乡建设和发展的基本手段。在此基础上，城乡规划管理的工作核心在于引导和控制城乡规划区域内的空间利用并制定不同空間利用标准、准则和措施。目前城乡规划管理的基本模式包括编制与审批、实施、监督三大方面。具体到中小城市可概括为：（1）城市及县级人民政府负责组织编制城市、所在地镇的城市规划；（2）省（自治区、直辖市）人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批总体规划及详细规划；（3）通过发放“一书两证”即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》进行规划许可；（4）对执行规划情况进行监督检查。
二 中小城市城乡规划管理现存问题
1.法律法规的不完善
《中华人民共和国城乡规划法》作为城乡规划的基本法统领了其他城乡规划行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章等。但是作为基本法只能作出原则性规定，不可能作详尽明确的设定，这就需要各省市地在地方法规文件中具体规定。目前，虽然大部分省都编制了省域城乡体系规划，但是由于配套实施办法的滞延，造成城乡规划的目标不明、责任不清，实施的具体程序和内容模糊。一些中小城市在这种法律体系之下执行工作，必然会导致城乡规划管理的被动，城乡规划执法的障碍。
2.地方传统特色的缺失
城乡规划作为一种科学行政行为应该注重因地制宜。特别是中小城市应该把发展地方传统特色、地方民俗文化作为工作重点，不隔断城市自身的历史脉络。而目前许多中小城市把打造“现代化大都市”、“区域中心城”等当成规划目标，一味借用大城市城乡规划管理的准则或由管理人员自由裁量的方法来管理城乡规划工作，使得城市发展的特色文化乏善可陈。
3.公众有效参与的缺乏
在社会主义市场经济体制建立和政治民主化深入发展后，政府开始给公众机会参与城乡规划。但就目前情况而言，这种所谓的公众参与在很多情况下仅仅流于形式，并未真正被纳入到规划编制与管理的工作体系内。这种情况在中小城市尤为严重，自上而下的政府主导管理模式严重阻碍了公众对城乡规划发表意见。而在英国、美国等发达国家，公众参与的程度显然更广、更宽。比如，英国在编制城乡规划初期，社区参与陈述讨论，公众享有知情权；在美国，公众则被明确地赋予了参与城乡规划立法的权利。
4.决策与执行监督的缺位
由于城乡规划执行属于具体行政行为，城乡规划的执行者拥有较大的自由量裁权。在这种情况下如果没有客观的监督标准，或者只是进行事后监督，很难保证城乡规划的合法合理。上级城乡规划主管部门对下级的决策监督只停留在对上报的审批，使得政府“政绩工程”“形象工程”多有发生。
三 中小城市城乡规划管理模式优化
1.健全法制体系
城乡规划管理实质是一种行政管理，其根本上不能脱离有关法律法规的约束。首先应该以《城乡规划法》及相关法律法规制约城乡规划行政主管部门的权力，使得管理措施在法律法规的监督之下。其次，各地城乡规划在实施的过程中应该在上级法规及行政条例的指导与约束下秉承因地制宜的原则，使得所制定的规划与行政措施符合当地实际，并能充分发挥作用，而不是简单套用既有建立在大城市基础之上的管理方式。与此同时，在中小城市制定符合自身实际情况的城乡规划管理办法的工作中，首先需要重视的一点即在于妥善协调当地社会构成中不同利益主体之间的利益诉求与冲突，减小规划管理过程中可能出现的摩擦，既保障规划的可操作性又妥善处理规划对象的内部矛盾。
2.体现地方特色
作为自然、历史、文化孕育下的城市必然会具有自身的独特魅力。要在城乡规划体现出地方特色，必然需要既保护原有文化资源，又体现时代特色。考虑城市所处的地域位置和周边环境，建设能够反映城市自然环境特色的景观工程，努力使古城保护和新区建设协调发展，塑造具有历史文化底蕴的新型城市形象。以仪征市为例，一方面以建设大城市的“卫星城”为目标开发建设新区，另一方面以城市文化古迹“钟鼓楼”为中心，在鼓楼西区、城河北岸恢复古城风貌，打造鲜明的城市特色。
3.提高公众参与
结合西方发达国家的城市规划实践可以发现，单个市民或无组织的公共参与并不会对城乡规划的决策起任何效应。所以在提高公众参与度上应该运用民间团体的集体行动力，建立起完善的公众参与的组织机构。这种组织机构可以是新成立的基层组织或已有的城市市民自治组织，如社区委员会、街道办事处等，让这些组织成为公众参与城市规划的权利载体，连接政府、市民和利益团体。
而对于信息的传达和反馈工作应当竭力发挥信息公开系统的作用。首先保证政务公开、信息公示，使公众对城乡规划的基本目标、程序与构想都有基本的了解；其次给予其提出意见的机会，如组织听证会等，听取专家、群众、社会团体的多方意见；最后，如出现对规划部门经听证程序做的最后决定不服的，可以向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的可提出申诉。
4.加强监督制约
中小城市规划管理中的规划决策权和规划执行权通常都集于规划行政主管部门一身，而监督和责任追究机制的不完善很可能就会造成决策的不科学不民主。从建立有效的城市规划监督机制，并在不同行政层级之间实现有效监督的目的出发，自上而下派驻城市规划督察员是目前我国大多数中小城市可以采用的手段。具体而言，由上级政府所派驻到地方的城市规划督察员应在权责范围内对项目依据法律法规和经批准的规划实施全程监督，以杜绝可能发生的违法违规行为。以此作为强化层级监督的手段，可以在弥补现存监管漏洞的基础上建立预防及应急处理机制，将可能发生的违法行为及其所造成的损失尽可能地降低。而在针对违法违规行为的处理上，首先应当加大力度，明确直接责任人及相关主管领导的责任；对于情节严重、造成恶劣影响的，则更需要进一步追究主要领导的责任以增强相关管理制度的权威性。
结束语
相对于大城市来说，中小城市的城乡规划管理有着自己的特点，不能一味盲从。现今，中小城市城乡规划管理应该合理利用资源，优化管理模式，为减少城乡区别、缩小贫富差距而努力，确保城市经济、社会和环境三者效益的有机统一和良性发展。
参考文献：
【1】刘佳福、邢海峰、张舰：市场经济条件下省域城乡规划管理面临的问题及其制度创新[J]，城市发展研究，2008（06）
【2】王勇、李广斌：我国城乡规划管理体制改革研究的进展与展望[J]，城市问题，2012（12）
【3】王建栋、李晶、周黎明：关于中小城市规划管理的几点思考[J]，城市建筑，2013（14）
【4】王瑜玲：关于优化中小城市规划管理体制的思考[D]，天津：天津大学，2005