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[作者简介]张秋华(1963—)，女，吉林蛟河人。法学系教师，博士研究生，硕士研究生导师。主要从事经济法、环境法研
[摘 要]由于栖息地的丧失、外来物种入侵、自然资源的不合理利用、气候变化等原因，世界上生物多样性正以惊人速度遭受损失，其中，外来入侵物种已成为严重的全球性环境问题。一些外来入侵物种通过压制或排斥本地物种，危及本地物种生存，加快物种多样性和遗传多样性的损失，破坏生态系统的结构和功能，进而造成巨大的生态环境和经济损失。解决这一问题需要我们有风险防范意思，确定“风险预防原则”，制定正确的决策并加以具体实施。
[关键词]外来物种风险预防原则；决策；执行
[中图分类号]D922.68[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2007)01—0116—02
一、“风险预防原则”的确定
目前，有的学者认为要尽快制定《生物安全法》，以法来规制外来物种的入侵，但笔者认为这并不是一蹴而就的事情，而且，以目前的现状来说，制定法律的时机并不成熟，而且，外来物种的问题也不是一个国家自己能够解决的问题，同样也需要世界各国的努力，如果我们单方面的制订了一些法律来规制它，也许会在某些情况下会对其产生效果，但是这只能是针对有意的引进，而对于无意的引入和自然引入的情形就另当别论了。对有些现行法律，我们需要加以修订和完善如《进出境动植物检疫法》，可以将检疫范围扩展到拟引进的动植物本身，在危险性生物名录中，增补对生态环境、生物多样性构成威胁或具有潜在威胁的外来物种名录等。这些措施应该说是消极的，故笔者寄望于“风险预防原则．”的“完美利用”。在国际法中“风险预防原则”作为一项基本原则已为国际法所共认，在各个国际公约中也都有其理念的存在，但是，在我国，对于这一原则的具体运用、制度落实、执行机构等都没有较为系统的规定，“风险预防原则”的还作为一个口号似的“空中楼阁”高高的悬挂着。
选择“风险预防原则”的有以下几点原因：
1．风险预防原则的主旨就是采取预防措施以避免环境恶化的可能性。
2．风险预防原则针对的是环境损害是严重或不可逆转的情形。对于外来物种来说，它是否能实际了生或即将发生环境损害都是一个未知数，而对于我们至关重要的并不是它是不是能实际发生损害，而这些所谓的“生物黑客”一旦入侵，其损害就是严重的甚至是不可逆转的，所以我们要预防的是它的风险而不是它的损害；
3．风险预防原则还针对在科学上尚未得到最终明确的证实但如等到科学证实才采取防范措施则为时已晚的环境损害，这正是外来入侵物种的特点之一。故笔者认为我国所究。面临的外来入侵物种的情形，以“风险预防原则”为基点是最为合适的。
二、“风险预防原则”实施要求
1．预防为主、防治结合的方针
首先，强调要逐步建立起引进外来物种的环境影响评价制度。对所引进的物种进行科学的风险评估，并进行必要的相关试验，只有经过环境安全影响评价的外来干涉物种才能引进、应用和商业化；其次，引进和应用的单位和个人要采取隔离或缓冲区等相应的防范措施，并进行环境监测和建立监测档案；其三，严禁自然保护区、风景名胜区和生态功能保护区以及生态环境特殊和脆弱的区域从事外来物种引进和应用。
2．确定重点外来入侵物种和重点防治区域
各地有关部门确定本地区的重点外来入侵物种和重点防治区域，并予以公布。自然保护区、生态功能保护区、风景名胜区和生态环境特殊和脆弱的区域以及内陆水域等应作为外来入侵物种防治工作的重点区域。已经遭受入侵和危害的，要尽快予以控制和清除；要加强对自然保护区、风景名胜区、森林公园旅游活动的环境管理工作，防止外来入侵物种的有意或无意进入。
3．加强科学研究，提高科学管理水平
对于外来入侵物种的防治，最大的难题莫过于技术问题。外来物种的技术屏障的加强，能有效地抵御这些“生物黑客”的入侵。目前世界各国非常重视对技术领域的交流，对于我国来说，这是一个可利用的资源，我们可通过对外来物种环境影响评价、外来物种控制技术等资源，建立我国的生态系统、生境恢复、生物防治、低污染防治、生态替代、早期预警、遥感监测等综合防治体系。
三、“风险预防原则”的民主决策
针对“生物黑客”的入侵途径的不同，制度方面也应该“分而制之”。
(一)针对有意引进的民主决策
我们不能一概否定外来物种，也不能阻止外来物种进入我国境内。目前，外来物种管理涉及部门较多，侧重点不同，利益诉求各异。我国主要检疫部门或边境管制部门通常都设在农业、渔业、林业等部门里，其往往对那些对他们部门产生影响的物种比较敏感。这显然起不到全面的风险预防作用。笔者认为可以在行政机构内设立一个有针对性的部门，并给予资金、技术、信息的支持，加之本身的行政权力及行政职能，作为信息的集散地。要完善综合协调和分工负责管理机制，建立优势互补高效运行的工作体系。这种类型的民主决策机构，需要以下几个要素：
l．人员组成的专业化。针对不同分类的物种，应该有不同专业的人员，如水、陆的分类，或动物、植物、微生物等方面的分类，或根据我国的经济发展状况及引进物种的情况，分农、林、牧、渔等几类……决策层面需要这些专业人员，因为这些专业人员对其所属专业的敏感性。拥有一批具有较高专业敏感性的专业人员，会使这一部门的职能得以很好地发挥。
2．对内部机构拥有充分的协调性职能。协调各不同利益主体之间的受益、决策、激励、风险等问题，以集体决策、相互制衡为原则，确立公开、民主的决策机制，以消除单个决策者的决策缺陷，使决策达到最优化，克服某几个部门自行决策的分散性、不连续性甚至空白地带，有效的防范经营风险，使内部不同机构发生最佳的效能。
3．对外拥有全面的协调性职能。这一职能部门的特殊之处在于，它可以起到与国内的组织机构的衔接、与国际组织机构接轨，以保证其在国内权力运行的顺利与国际交流中对技术、信息等顺利的分享等方面的作用，以保证能够让我国顺利的利用国际条约中相关的一切科学研究、技术研究以及国际间的信息交流制度，完善我国自我的物种引进制度。
(二)针对无意引进的民主决策
无意引进，本就是无意的，对其进行事先的规制似乎并不可能，针对这种情形，可以根据无意引进的途径出发对之加以防范，“风险预防原则”可能更为适用，如何进行“风险预防”?笔者认为信息是最为关键的。
1．可以建立物种的名录制度和风险评估制度，对外来物种的引进、预警、风险等评估、等做出明确规定。
2．可以在环境影响评价制度中增加对外来物种入侵风险分析。
3．可以成立外来入侵物种鉴定与预警信息中心，建立 有害入侵物种的数据库和信息系统，收集、整理、反馈有关信息与成果。
4．要加强外来物种风险评估的能力建设，做好潜在入侵物种的风险分析，加强和完善外来入侵物种的检验检疫和环境监测手段。
5．加强与防治外来物种入侵有关的科学研究，与针对有意引进外来物种的机构密切联系，并通过各种媒体和渠道，培养公众应对外来物种入侵的意识和自觉行动。
四、在商效执行中体现“风险预防原则”
1．执行机关
据了解，国务院赋予了国家海洋局“监督海洋生态保护和海洋生物多样性”的职责，作为职能部门，国家海洋局将进一步加强对海洋外来物种引进的管理。这一方面体现了国家对外来物种的警觉性及防范意识的增加，但另一方面，也安全检查显出我国在执行机关方向的各自为政的分散局面。有些学者认为要建立一个相对独立的机关来针对外来入侵物种防治工作的执行机关，但笔者认为现在还不成熟。现有我国对外来物种的审查是通过海关来实现的，海关作为防范外来“生物黑客”的执行机构是适合的。海关，不仅可以对外来物种进行审核、把关，而且其本身也是一个综合性较强的部门。海关作为现代社会的高效执行部门需要不断地完善其职能，加强对其信息的支持。
2．执行的具体措施
对于有意引进的物种，我们可以借鉴许可证制度。目前我国海关所实行的《允许进出口证明书》规定，通过许可证制度把它的作用做进一步的扩大。正如《濒危野生动植物种国际贸易公约》中所规定的证明书，在我国履行该公约的过程中起到的作用一样，如果把许可证制度较为完整的用到对有意引进的外来物种的规制过程当中的话，并有专业人员的科学分析及专门部门的把关，应该会对有意引进的物种的生态安全有个比较科学的把握。
对于无意引进的物种，尽管我国在履行《生物多样性公约》方面做了很多工作，但由于至今没有出台有关外来物种引进的法律、法规，没有建立起专门的机构，没有引进许可证制度，没有建立外来物种引进的风险评估机制和监督管理。因此，水葫芦、大米草、食人鲳等入侵略物种泛滥就不足为奇了。笔者认为根据外来入侵物种的分布情况列名录，进行不同等级的许可制度、准入制度。如可分为；陆生植物、陆生无脊椎动物、水生无脊椎动物、微生物、外来水生植物等方面，为实际工作的提供依据并通过信息与实际发生情况的不断积累，逐步完善这一名录。我国加入WTO以后，这种外来“生物黑客”对我国的生物多样性构成的威胁将会越来越大，还需要从技术上对此加以研究。例如，北京前不久启动的农林危险生物入侵机理与控制基础研究”等26个“973计划”项目，一方面反映了国人生态环境意识的提高，另一方面暴露了我国在应对外来生物入侵方面有很多盲区。
总之人类的发展会为我们所生存的这个星球带来这样或那样的影响，对于外来物种来说，防控外来物种入侵对保护我国生物多样性，保障经济安全、生态安全和人的身体健康意义重大。“风险预防原则”不是指只作为一个原则，由各个国家高声的歌颂的，而应该是实实在在的，它具体体现在我们在实际工作的各个方面，从文字到现实，从制度建设以执行机构……，外来入侵物种已经对我国的生态环境、生物多样性和社会、经济造成了危害。但是，我们还没有认识到外来物种入侵所造成危害的严重性，或者说认识还不到位，还不够全面、科学。我们的生活正被这些外来的“生物黑客”悄悄的改变着，它们在我们的生活中蔓延，所以全面科学地认识外来物种入侵，查清、堵住外来物种入侵的渠道，建立防范外来物种入侵的生态安全机制，已经迫在眉睫。
[参考文献]
[1]潘岳.环境保护与社会公平[J].中国国情国力，2004(4).
[2]陈文泽.可持续发展的双重主体维度：个体和类[J].四川大学学报，2004(4).
[3]曹明德，黄锡生．环境资源法[M]．北京：田秦中信出版社，2004．
[4]汪劲，田秦，等.绿色正义——环境的法律保护[M]广州：广州出版社，2000.
[5]庞淑萍.论可持续发展对我国环境资源法制建设的影响[J].郑州经济管理干部学院学报，2005(3).
[责任编辑：金风平]
[摘 要]由于栖息地的丧失、外来物种入侵、自然资源的不合理利用、气候变化等原因，世界上生物多样性正以惊人速度遭受损失，其中，外来入侵物种已成为严重的全球性环境问题。一些外来入侵物种通过压制或排斥本地物种，危及本地物种生存，加快物种多样性和遗传多样性的损失，破坏生态系统的结构和功能，进而造成巨大的生态环境和经济损失。解决这一问题需要我们有风险防范意思，确定“风险预防原则”，制定正确的决策并加以具体实施。
[关键词]外来物种风险预防原则；决策；执行
[中图分类号]D922.68[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2007)01—0116—02
一、“风险预防原则”的确定
目前，有的学者认为要尽快制定《生物安全法》，以法来规制外来物种的入侵，但笔者认为这并不是一蹴而就的事情，而且，以目前的现状来说，制定法律的时机并不成熟，而且，外来物种的问题也不是一个国家自己能够解决的问题，同样也需要世界各国的努力，如果我们单方面的制订了一些法律来规制它，也许会在某些情况下会对其产生效果，但是这只能是针对有意的引进，而对于无意的引入和自然引入的情形就另当别论了。对有些现行法律，我们需要加以修订和完善如《进出境动植物检疫法》，可以将检疫范围扩展到拟引进的动植物本身，在危险性生物名录中，增补对生态环境、生物多样性构成威胁或具有潜在威胁的外来物种名录等。这些措施应该说是消极的，故笔者寄望于“风险预防原则．”的“完美利用”。在国际法中“风险预防原则”作为一项基本原则已为国际法所共认，在各个国际公约中也都有其理念的存在，但是，在我国，对于这一原则的具体运用、制度落实、执行机构等都没有较为系统的规定，“风险预防原则”的还作为一个口号似的“空中楼阁”高高的悬挂着。
选择“风险预防原则”的有以下几点原因：
1．风险预防原则的主旨就是采取预防措施以避免环境恶化的可能性。
2．风险预防原则针对的是环境损害是严重或不可逆转的情形。对于外来物种来说，它是否能实际了生或即将发生环境损害都是一个未知数，而对于我们至关重要的并不是它是不是能实际发生损害，而这些所谓的“生物黑客”一旦入侵，其损害就是严重的甚至是不可逆转的，所以我们要预防的是它的风险而不是它的损害；
3．风险预防原则还针对在科学上尚未得到最终明确的证实但如等到科学证实才采取防范措施则为时已晚的环境损害，这正是外来入侵物种的特点之一。故笔者认为我国所究。面临的外来入侵物种的情形，以“风险预防原则”为基点是最为合适的。
二、“风险预防原则”实施要求
1．预防为主、防治结合的方针
首先，强调要逐步建立起引进外来物种的环境影响评价制度。对所引进的物种进行科学的风险评估，并进行必要的相关试验，只有经过环境安全影响评价的外来干涉物种才能引进、应用和商业化；其次，引进和应用的单位和个人要采取隔离或缓冲区等相应的防范措施，并进行环境监测和建立监测档案；其三，严禁自然保护区、风景名胜区和生态功能保护区以及生态环境特殊和脆弱的区域从事外来物种引进和应用。
2．确定重点外来入侵物种和重点防治区域
各地有关部门确定本地区的重点外来入侵物种和重点防治区域，并予以公布。自然保护区、生态功能保护区、风景名胜区和生态环境特殊和脆弱的区域以及内陆水域等应作为外来入侵物种防治工作的重点区域。已经遭受入侵和危害的，要尽快予以控制和清除；要加强对自然保护区、风景名胜区、森林公园旅游活动的环境管理工作，防止外来入侵物种的有意或无意进入。
3．加强科学研究，提高科学管理水平
对于外来入侵物种的防治，最大的难题莫过于技术问题。外来物种的技术屏障的加强，能有效地抵御这些“生物黑客”的入侵。目前世界各国非常重视对技术领域的交流，对于我国来说，这是一个可利用的资源，我们可通过对外来物种环境影响评价、外来物种控制技术等资源，建立我国的生态系统、生境恢复、生物防治、低污染防治、生态替代、早期预警、遥感监测等综合防治体系。
三、“风险预防原则”的民主决策
针对“生物黑客”的入侵途径的不同，制度方面也应该“分而制之”。
(一)针对有意引进的民主决策
我们不能一概否定外来物种，也不能阻止外来物种进入我国境内。目前，外来物种管理涉及部门较多，侧重点不同，利益诉求各异。我国主要检疫部门或边境管制部门通常都设在农业、渔业、林业等部门里，其往往对那些对他们部门产生影响的物种比较敏感。这显然起不到全面的风险预防作用。笔者认为可以在行政机构内设立一个有针对性的部门，并给予资金、技术、信息的支持，加之本身的行政权力及行政职能，作为信息的集散地。要完善综合协调和分工负责管理机制，建立优势互补高效运行的工作体系。这种类型的民主决策机构，需要以下几个要素：
l．人员组成的专业化。针对不同分类的物种，应该有不同专业的人员，如水、陆的分类，或动物、植物、微生物等方面的分类，或根据我国的经济发展状况及引进物种的情况，分农、林、牧、渔等几类……决策层面需要这些专业人员，因为这些专业人员对其所属专业的敏感性。拥有一批具有较高专业敏感性的专业人员，会使这一部门的职能得以很好地发挥。
2．对内部机构拥有充分的协调性职能。协调各不同利益主体之间的受益、决策、激励、风险等问题，以集体决策、相互制衡为原则，确立公开、民主的决策机制，以消除单个决策者的决策缺陷，使决策达到最优化，克服某几个部门自行决策的分散性、不连续性甚至空白地带，有效的防范经营风险，使内部不同机构发生最佳的效能。
3．对外拥有全面的协调性职能。这一职能部门的特殊之处在于，它可以起到与国内的组织机构的衔接、与国际组织机构接轨，以保证其在国内权力运行的顺利与国际交流中对技术、信息等顺利的分享等方面的作用，以保证能够让我国顺利的利用国际条约中相关的一切科学研究、技术研究以及国际间的信息交流制度，完善我国自我的物种引进制度。
(二)针对无意引进的民主决策
无意引进，本就是无意的，对其进行事先的规制似乎并不可能，针对这种情形，可以根据无意引进的途径出发对之加以防范，“风险预防原则”可能更为适用，如何进行“风险预防”?笔者认为信息是最为关键的。
1．可以建立物种的名录制度和风险评估制度，对外来物种的引进、预警、风险等评估、等做出明确规定。
2．可以在环境影响评价制度中增加对外来物种入侵风险分析。
3．可以成立外来入侵物种鉴定与预警信息中心，建立 有害入侵物种的数据库和信息系统，收集、整理、反馈有关信息与成果。
4．要加强外来物种风险评估的能力建设，做好潜在入侵物种的风险分析，加强和完善外来入侵物种的检验检疫和环境监测手段。
5．加强与防治外来物种入侵有关的科学研究，与针对有意引进外来物种的机构密切联系，并通过各种媒体和渠道，培养公众应对外来物种入侵的意识和自觉行动。
四、在商效执行中体现“风险预防原则”
1．执行机关
据了解，国务院赋予了国家海洋局“监督海洋生态保护和海洋生物多样性”的职责，作为职能部门，国家海洋局将进一步加强对海洋外来物种引进的管理。这一方面体现了国家对外来物种的警觉性及防范意识的增加，但另一方面，也安全检查显出我国在执行机关方向的各自为政的分散局面。有些学者认为要建立一个相对独立的机关来针对外来入侵物种防治工作的执行机关，但笔者认为现在还不成熟。现有我国对外来物种的审查是通过海关来实现的，海关作为防范外来“生物黑客”的执行机构是适合的。海关，不仅可以对外来物种进行审核、把关，而且其本身也是一个综合性较强的部门。海关作为现代社会的高效执行部门需要不断地完善其职能，加强对其信息的支持。
2．执行的具体措施
对于有意引进的物种，我们可以借鉴许可证制度。目前我国海关所实行的《允许进出口证明书》规定，通过许可证制度把它的作用做进一步的扩大。正如《濒危野生动植物种国际贸易公约》中所规定的证明书，在我国履行该公约的过程中起到的作用一样，如果把许可证制度较为完整的用到对有意引进的外来物种的规制过程当中的话，并有专业人员的科学分析及专门部门的把关，应该会对有意引进的物种的生态安全有个比较科学的把握。
对于无意引进的物种，尽管我国在履行《生物多样性公约》方面做了很多工作，但由于至今没有出台有关外来物种引进的法律、法规，没有建立起专门的机构，没有引进许可证制度，没有建立外来物种引进的风险评估机制和监督管理。因此，水葫芦、大米草、食人鲳等入侵略物种泛滥就不足为奇了。笔者认为根据外来入侵物种的分布情况列名录，进行不同等级的许可制度、准入制度。如可分为；陆生植物、陆生无脊椎动物、水生无脊椎动物、微生物、外来水生植物等方面，为实际工作的提供依据并通过信息与实际发生情况的不断积累，逐步完善这一名录。我国加入WTO以后，这种外来“生物黑客”对我国的生物多样性构成的威胁将会越来越大，还需要从技术上对此加以研究。例如，北京前不久启动的农林危险生物入侵机理与控制基础研究”等26个“973计划”项目，一方面反映了国人生态环境意识的提高，另一方面暴露了我国在应对外来生物入侵方面有很多盲区。
总之人类的发展会为我们所生存的这个星球带来这样或那样的影响，对于外来物种来说，防控外来物种入侵对保护我国生物多样性，保障经济安全、生态安全和人的身体健康意义重大。“风险预防原则”不是指只作为一个原则，由各个国家高声的歌颂的，而应该是实实在在的，它具体体现在我们在实际工作的各个方面，从文字到现实，从制度建设以执行机构……，外来入侵物种已经对我国的生态环境、生物多样性和社会、经济造成了危害。但是，我们还没有认识到外来物种入侵所造成危害的严重性，或者说认识还不到位，还不够全面、科学。我们的生活正被这些外来的“生物黑客”悄悄的改变着，它们在我们的生活中蔓延，所以全面科学地认识外来物种入侵，查清、堵住外来物种入侵的渠道，建立防范外来物种入侵的生态安全机制，已经迫在眉睫。
[参考文献]
[1]潘岳.环境保护与社会公平[J].中国国情国力，2004(4).
[2]陈文泽.可持续发展的双重主体维度：个体和类[J].四川大学学报，2004(4).
[3]曹明德，黄锡生．环境资源法[M]．北京：田秦中信出版社，2004．
[4]汪劲，田秦，等.绿色正义——环境的法律保护[M]广州：广州出版社，2000.
[5]庞淑萍.论可持续发展对我国环境资源法制建设的影响[J].郑州经济管理干部学院学报，2005(3).
[责任编辑：金风平]