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摘要：农村人口的养老问题关系着中国的稳定和发展，关系着全面建设小康社会目标的实现。迄今，我国农村养老保险制度的发展取得了一定成绩，但仍面临很多问题。本文首先回顾了中国农村养老保险的发展历程与主要内容，其次对农村人口养老保险存在的问题进行分析，最后针对农村社会养老保险存在的问题提出相关的建议与对策。
关键词：农村养老保险；历程；问题；对策
一、中国农村养老保险制度的发展历程与主要内容
建国初期，中国农民养老的保障主体是家庭。1956年随着社会主义改造基本完成，我国农民的养老保障方式发生了变化，逐渐形成了以社队集体经济为依托的农村社区型的养老保障模式。改革开放以来，随着计划生育政策的实行、城市化进程的加快及农村生活条件的改善等因素引致了家庭规模小型化、家庭结构核心化、农村人口老龄化，传统的农村养老保障模式面临新的挑战。在这种背景下，1986年民政部开始在农村一些经济发达和比较发达地区进行社会养老保险的试点。
1992年1月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案明确"农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策"。1995年10月，国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，农村社会养老保险工作进入一个规范发展的轨道。据统计，2008年底，一些省份出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，它规定（以山西省为例），本省农村适龄（16周岁以上未满60周岁）居民，均可参加新型农保；新型农保实行个人账户与基础养老金相结合的制度；实行个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资机制。
二、我国农村社会保障存在的主要问题
1、农村社会养老保险的基金总量小，覆盖率低
从全国农村养老保险基金筹集状况来看(表1)，近年来农村社会养老保险的参保人数在逐渐下降，养老保险基金总量仍然很小，且覆盖率很低。同时，各地的养老模式建立基本都是根据本地区的特定经济发展状况，都有其特定的覆盖人群。
表11999-2007我国农村养老保险基本情况表
资料来源：劳动和社会保障部年报、国民经济和社会发展统计公报
2、养老保险金的发放标准过低，难以起到养老保险的作用
在养老保险中，由于农民投保档次低、投保时间较短，因此，养老标准很低。按照现行的农村养老保险实施办法，（以山西省为例）最低缴费标准由农村适龄居民按不低于本县上年度人均纯收入5%-10%的标准缴费，对于试点开始时已达60周岁以上的老年居民按每人每月30元确定。在物价飞涨与通货膨胀率居高不下的今天很难起到养老保险的作用。
3、农村养老保险筹资困难，收缴难度大
我国城乡居民收入不论是绝对额还是增长速度，城市居民都明显高于农村居民，而且收入差距不断拉大。2007年，收入差距达到9646元，相当于农村居民收入的2.3倍。农民收入水平相对较低，只能维持基本的生活水平，如果再承担养老、医疗等保险费用，只能有些心有余而力不足了。在政府筹资方面，大多数地方财政捉襟见肘，加之政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起完善的制度保障机制，很多养老保险资金的投入不能兑现。
4、养老基金的运营不合理，管理不规范
长期以来，我国农村养老基金实行县级运营，层次低，规模小，管理成本高，风险大。运营中万一出现亏损，难以补救。农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。与此同时，基金安全也存在许多隐患。
三、建立新型农村社会养老保险制度的建议与对策
1、分层分类推进,促进城乡统筹
针对我国城乡社保水平差异大的现状，我们必须采取渐进式创新，实行梯度推进。首先分层进行制度推进。加大国家对贫困地区和家庭的投入力度，普遍实行最低水平的农村养老保险制度，逐渐让农民接受社会养老观念；其次分类建立不同账户。可根据是否拥有土地和职业关系，将农民分别纳入不同养老保险账户。
2、努力提高农民收入水平，加大公共财政支持力度
政府应该继续加大政策支持，努力提高农民的收入水平，这从根本上限制农民参加社会养老保险的积极性。要提高农民参加社会养老保险的比例，就要尽可能提高农民的收入。要建立健全农村劳动力市场、拓宽农民的就业渠道，增加农民收入。在全面取消农业税的基础上，继续减轻农民各种税费负担，并制订相应措施，力保农民负担不反弹。
3、多渠道筹措农村社会保障资金，创新农民筹资模式
要解决农村社会保障资金问题，可以采取如下措施：一是要通过有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集體对保障资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄，如强调凡是达到全国或全省农民人均收入水平的农民必须参加养老保险。
4、加强对农村社会养老保险基金的运营管理，实现基金保值增值
建立分级运营机制。考虑建立省、县两级运营、分账管理的模式。这样一方面可以减少管理机构，降低成本；出台基金运营优惠政策，拓宽基金运营渠道。农村养老保险基金应参照执行保险公司与商业银行大额协议存款的优惠政策；加大基金监管力度。
参考文献：
[1]史锦华.我国农村养老保险制度创新的若干思路[J].开放导报.2007.3
[2]赵殿国.积极推进新型农村社会养老保险制度建设[J].经济研究参考.2008年32期
[3]阳义南.农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策[J].农业经济问题.2005.1
[4]赵慧珠.中国农村社会养老保障的七大难题[J].中共中央党校学报.2008.8
[5]国家统计局.中华人民共和国2007年国民经济和社会发展统计公报[R].国家统计局网站
作者简介：刘小娟（1986.5-），女，汉族，山西大同人，山西财经大学公共管理学院2010级社会保障研究生，主要方向：社会保障基金管理。
关键词：农村养老保险；历程；问题；对策
一、中国农村养老保险制度的发展历程与主要内容
建国初期，中国农民养老的保障主体是家庭。1956年随着社会主义改造基本完成，我国农民的养老保障方式发生了变化，逐渐形成了以社队集体经济为依托的农村社区型的养老保障模式。改革开放以来，随着计划生育政策的实行、城市化进程的加快及农村生活条件的改善等因素引致了家庭规模小型化、家庭结构核心化、农村人口老龄化，传统的农村养老保障模式面临新的挑战。在这种背景下，1986年民政部开始在农村一些经济发达和比较发达地区进行社会养老保险的试点。
1992年1月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案明确"农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策"。1995年10月，国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，农村社会养老保险工作进入一个规范发展的轨道。据统计，2008年底，一些省份出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，它规定（以山西省为例），本省农村适龄（16周岁以上未满60周岁）居民，均可参加新型农保；新型农保实行个人账户与基础养老金相结合的制度；实行个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资机制。
二、我国农村社会保障存在的主要问题
1、农村社会养老保险的基金总量小，覆盖率低
从全国农村养老保险基金筹集状况来看(表1)，近年来农村社会养老保险的参保人数在逐渐下降，养老保险基金总量仍然很小，且覆盖率很低。同时，各地的养老模式建立基本都是根据本地区的特定经济发展状况，都有其特定的覆盖人群。
表11999-2007我国农村养老保险基本情况表
资料来源：劳动和社会保障部年报、国民经济和社会发展统计公报
2、养老保险金的发放标准过低，难以起到养老保险的作用
在养老保险中，由于农民投保档次低、投保时间较短，因此，养老标准很低。按照现行的农村养老保险实施办法，（以山西省为例）最低缴费标准由农村适龄居民按不低于本县上年度人均纯收入5%-10%的标准缴费，对于试点开始时已达60周岁以上的老年居民按每人每月30元确定。在物价飞涨与通货膨胀率居高不下的今天很难起到养老保险的作用。
3、农村养老保险筹资困难，收缴难度大
我国城乡居民收入不论是绝对额还是增长速度，城市居民都明显高于农村居民，而且收入差距不断拉大。2007年，收入差距达到9646元，相当于农村居民收入的2.3倍。农民收入水平相对较低，只能维持基本的生活水平，如果再承担养老、医疗等保险费用，只能有些心有余而力不足了。在政府筹资方面，大多数地方财政捉襟见肘，加之政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起完善的制度保障机制，很多养老保险资金的投入不能兑现。
4、养老基金的运营不合理，管理不规范
长期以来，我国农村养老基金实行县级运营，层次低，规模小，管理成本高，风险大。运营中万一出现亏损，难以补救。农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。与此同时，基金安全也存在许多隐患。
三、建立新型农村社会养老保险制度的建议与对策
1、分层分类推进,促进城乡统筹
针对我国城乡社保水平差异大的现状，我们必须采取渐进式创新，实行梯度推进。首先分层进行制度推进。加大国家对贫困地区和家庭的投入力度，普遍实行最低水平的农村养老保险制度，逐渐让农民接受社会养老观念；其次分类建立不同账户。可根据是否拥有土地和职业关系，将农民分别纳入不同养老保险账户。
2、努力提高农民收入水平，加大公共财政支持力度
政府应该继续加大政策支持，努力提高农民的收入水平，这从根本上限制农民参加社会养老保险的积极性。要提高农民参加社会养老保险的比例，就要尽可能提高农民的收入。要建立健全农村劳动力市场、拓宽农民的就业渠道，增加农民收入。在全面取消农业税的基础上，继续减轻农民各种税费负担，并制订相应措施，力保农民负担不反弹。
3、多渠道筹措农村社会保障资金，创新农民筹资模式
要解决农村社会保障资金问题，可以采取如下措施：一是要通过有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集體对保障资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄，如强调凡是达到全国或全省农民人均收入水平的农民必须参加养老保险。
4、加强对农村社会养老保险基金的运营管理，实现基金保值增值
建立分级运营机制。考虑建立省、县两级运营、分账管理的模式。这样一方面可以减少管理机构，降低成本；出台基金运营优惠政策，拓宽基金运营渠道。农村养老保险基金应参照执行保险公司与商业银行大额协议存款的优惠政策；加大基金监管力度。
参考文献：
[1]史锦华.我国农村养老保险制度创新的若干思路[J].开放导报.2007.3
[2]赵殿国.积极推进新型农村社会养老保险制度建设[J].经济研究参考.2008年32期
[3]阳义南.农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策[J].农业经济问题.2005.1
[4]赵慧珠.中国农村社会养老保障的七大难题[J].中共中央党校学报.2008.8
[5]国家统计局.中华人民共和国2007年国民经济和社会发展统计公报[R].国家统计局网站
作者简介：刘小娟（1986.5-），女，汉族，山西大同人，山西财经大学公共管理学院2010级社会保障研究生，主要方向：社会保障基金管理。