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摘要：本文通过分析政府投资项目前期投资失控的阶段性原因，进一步探讨政府投资项目在前期工作中的投资控制措施。
Abstract: in this article, through analyzing the government investment projects of the runaway investment phased reason, to further explore the government investment projects in the early work of the investment control measures.
中图分类号：F830.59 文献标识码：A文章编号：
问题的提出
控制的解释是掌握住不使任意活动或越出范围。
从管理的角度看，任何一个项目的成功，离不开科学严密的计划、组织、控制过程，控制的管理功能涉及计划和组织等管理功能的方方面面，针对政府投资项目实施控制是完善管理功能、保障项目成功的不可或缺的过程。
现实的情况是，政府投资建设项目预算超概算，概算超估算的现象比比皆是，投资控制的管理功能成为众矢之的。本文的意图是消除误解，为投资控制的管理功能正名，尝试提出一些政府建设项目前期投资控制的措施及建议，为政府投资项目的顺利实施作建设性探讨。
政府建设项目前期主要工作内容
政府投资项目工程建设投资控制是一个全过程的控制，是从前期决策阶段的投资预测开始，经过立项、可研阶段估算，初步设计概算，到施工图预算、竣工验收结算（决算），以至交付使用阶段的后评价，是一个分阶段、由粗到细、层层控制、逐步深化、最终接近实际造价的过程。
提高投资效益,决策是关键，因此项目投资控制的关键和重心在于前期阶段。根据基本建设程序，政府投资项目前期主要工作包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算等。尽管项目前期工作阶段费用占项目总投资不超过5%，却对项目总投资的影响程度高达75%～85%。在此阶段明确项目建设的必要性，确定项目建设规模、标准和技术方案。
建设工程投资控制的原则是“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”。政府投资项目必须高度重视项目前期工作，从源头上做好项目投资控制工作，重视项目项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算的评审工作，严格控制项目建设规模、建设标准和投资，严禁任何项目以任何理由跨越前期工作阶段直接进入项目施工招标和实施阶段。
政府建设项目前期投资失控的阶段性原因
1. 项目建议书阶段
政府项目工程建设的源头是项目建议书，其投资规模的初步确定限制了下阶段的投资规模，因此政府项目工程建设前期投资失控的源头是项目建议书。
项目建议书阶段重点解决的是项目建设必要性问题，根据地方国民经济的发展规划、产业政策等，结合当地社会经济发展现状和实际需求，分析项目建设的必要性，确定项目建设的原则和目标，并提出项目建设内容、方案框架和投资估算等。
在此阶段的投资估算（匡算）是依据已建类似项目资料及相关部门发布的综合指标确定的，研究工作较粗，投资估算的误差较大，约在±20％左右；实际操作中，有些地方政府在投资项目规模控制上，估算阶段误差要求控制在±10％。它是建设项目决策、特别是决定项目是否上马的一项重要依据，对下一步可行性研究阶段及投资估算具有重要的作用。
由于政府对年度项目总规模的限制，其资金供给的有限性给项目申报单位造成竞争压力，为了能够获得政府相关部门的立项，前期较低的投资规模成为项目申报单位上报获得立项的主要竞争取向，形成所谓的“钓鱼工程”现象，是造成下阶段投资失控的主要原因。
2.可行性研究阶段
项目可行性研究重点是把握和明确项目建设的可行性，是提出建设规模、建设标准、主要建设内容和项目投资估算的重要程序，是进行投资决策的主要依据。这一阶段的投资估算是决定拟建项目和选择最佳投资方案的主要依据，也是编制设计文件、控制初步设计及概算的重要依据。
可行性研究涉及的领域很广，可行性研究报告批复前必须落实规划、用地、节能、环保以及航道等基本建设条件，可行性研究报告的审批是各项审批的“总闸门”。多数政府在建设项目投资管理中规定，以发改部门批准的可行性研究报告作为编制初步设计、控制概算的依据，原则上不得突破。
虽然经批准的项目建议书作为列入政府投资计划的依据，但建议书只是意向性计划，其资金来源并没有得到财政的确定，不列入人大讨论的计划，因此，可行性研究阶段较低的投资规模成为项目申报单位争取上会的竞争利器，是造成目前政府投资项目失控的主要原因之一。
另一方面，部分政府代建部门没有严格按政府投资项目管理规定把关，或项目匆忙上马，导致可行性研究报告编制粗糙、达不到规定深度要求、未经第三方评审、未开展专家评审会、未采纳评审会及专家意见等，失去了投资决策的依据作用，是造成目前政府投资项目失控的又一要因。
3.初步设计概算
初步设计概算是项目从筹建至竣工验收交付使用全过程总投资的预先计算，包括了建设项目所需的建安工程费、设备购置费、工程建设其他费用和预备费等各项费用。设计概算是在初步设计阶段对建设规模、建设标准及总投资进行控制，它比估算更准确，并对下阶段的施工图设计（预算）起到控制作用。
由于设计概算是政府投资项目前期落实投资资金的最后一关，在工程施工图预算编制之前，项目单位为保证工程有充足的资金，想尽办法争取概算资金，往往导致初步设计方案偏保守，未经优化的设计概算是造成项目投资失控的主要原因。
另外，目前各地初步设计图纸的审查机构及主管部门，都仅对工程技术的规范性、安全性进行审查，极少对设计方案的经济性进行评价。而项目单位及设计单位为保证工程实施不超投资，在初步设计概算阶段，往往不是按照社会平均水平，而是按最大、最保守的施工方案进行设计，是造成政府建设项目投资失控的另一因素。
政府建设项目前期投资控制措施建议
1.项目建议书阶段
为控制投资规模，应从源头把关，严格项目建议书审查，杜绝盲目决策。首先选择合资质的项目建议书编制单位，对项目必要性充分论证，研究功能与决策要求，建设规模与计划、规范是否相符,预防超计划、超标准建设。
其次建议项目建议书的审查应有第三方专业咨询机构的参与，必要时应组织高一层次的专家评审团对项目进行把关，力求科学决策,尽可能杜绝“钓鱼工程”、“献礼工程”、“政绩工程”。
2.可行性研究阶段
可行性研究阶段的投资控制管理功能由政府发改部门、政府投资项目评审中心、或具相应资质的工程咨询机构等机构承担。目前尚未出台强制性的可研报告编制规范规定，为提高可研编制及评审水平、有据可依，建议制定详细的、覆盖范围广泛的建设项目可行性研究报告编制深度规定。
另外，造成政府投资规模失控的具体原因还有工程配套估算指标缺失、工程规模与标准论证不足等，建议加强可研评审阶段场地现状调查、增加工程地质勘探密度、增加工程规模论证与建设方案比选等，同时应有第三方咨询机构及专家评审组的参与决策。
3.设计概算
通過概算审查可以发现建设规模、建设标准、配套工程等是否符合已批准的可行性研究报告；初步设计所选择的方案是否经济合理；编制方法、计价依据和程序、费用组成是否符合现行规定等。概算审查应加强对规模、标准的政策性把握，并对方案的经济合理性提出意见，经批复的概算金额作为限额设计的依据，项目单位必需在施工图设计阶段落实优化设计方案。
初步设计与概算审查需着重加强对初步设计方案、建设规模、建设标准的审查，既要考虑项目建设技术可行性，更要考虑经济合理性。经审定的项目投资概算原则上不得突破。
另外，在实际工作中，除了对概算文件的合规性要严格审查，其深度要求要达到国家规范要求外，建议地方政府要制定高于国家标准的地方规范标准，同时，要对初步设计文件进行高一层次的专家评审。
Abstract: in this article, through analyzing the government investment projects of the runaway investment phased reason, to further explore the government investment projects in the early work of the investment control measures.
中图分类号：F830.59 文献标识码：A文章编号：
问题的提出
控制的解释是掌握住不使任意活动或越出范围。
从管理的角度看，任何一个项目的成功，离不开科学严密的计划、组织、控制过程，控制的管理功能涉及计划和组织等管理功能的方方面面，针对政府投资项目实施控制是完善管理功能、保障项目成功的不可或缺的过程。
现实的情况是，政府投资建设项目预算超概算，概算超估算的现象比比皆是，投资控制的管理功能成为众矢之的。本文的意图是消除误解，为投资控制的管理功能正名，尝试提出一些政府建设项目前期投资控制的措施及建议，为政府投资项目的顺利实施作建设性探讨。
政府建设项目前期主要工作内容
政府投资项目工程建设投资控制是一个全过程的控制，是从前期决策阶段的投资预测开始，经过立项、可研阶段估算，初步设计概算，到施工图预算、竣工验收结算（决算），以至交付使用阶段的后评价，是一个分阶段、由粗到细、层层控制、逐步深化、最终接近实际造价的过程。
提高投资效益,决策是关键，因此项目投资控制的关键和重心在于前期阶段。根据基本建设程序，政府投资项目前期主要工作包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算等。尽管项目前期工作阶段费用占项目总投资不超过5%，却对项目总投资的影响程度高达75%～85%。在此阶段明确项目建设的必要性，确定项目建设规模、标准和技术方案。
建设工程投资控制的原则是“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”。政府投资项目必须高度重视项目前期工作，从源头上做好项目投资控制工作，重视项目项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算的评审工作，严格控制项目建设规模、建设标准和投资，严禁任何项目以任何理由跨越前期工作阶段直接进入项目施工招标和实施阶段。
政府建设项目前期投资失控的阶段性原因
1. 项目建议书阶段
政府项目工程建设的源头是项目建议书，其投资规模的初步确定限制了下阶段的投资规模，因此政府项目工程建设前期投资失控的源头是项目建议书。
项目建议书阶段重点解决的是项目建设必要性问题，根据地方国民经济的发展规划、产业政策等，结合当地社会经济发展现状和实际需求，分析项目建设的必要性，确定项目建设的原则和目标，并提出项目建设内容、方案框架和投资估算等。
在此阶段的投资估算（匡算）是依据已建类似项目资料及相关部门发布的综合指标确定的，研究工作较粗，投资估算的误差较大，约在±20％左右；实际操作中，有些地方政府在投资项目规模控制上，估算阶段误差要求控制在±10％。它是建设项目决策、特别是决定项目是否上马的一项重要依据，对下一步可行性研究阶段及投资估算具有重要的作用。
由于政府对年度项目总规模的限制，其资金供给的有限性给项目申报单位造成竞争压力，为了能够获得政府相关部门的立项，前期较低的投资规模成为项目申报单位上报获得立项的主要竞争取向，形成所谓的“钓鱼工程”现象，是造成下阶段投资失控的主要原因。
2.可行性研究阶段
项目可行性研究重点是把握和明确项目建设的可行性，是提出建设规模、建设标准、主要建设内容和项目投资估算的重要程序，是进行投资决策的主要依据。这一阶段的投资估算是决定拟建项目和选择最佳投资方案的主要依据，也是编制设计文件、控制初步设计及概算的重要依据。
可行性研究涉及的领域很广，可行性研究报告批复前必须落实规划、用地、节能、环保以及航道等基本建设条件，可行性研究报告的审批是各项审批的“总闸门”。多数政府在建设项目投资管理中规定，以发改部门批准的可行性研究报告作为编制初步设计、控制概算的依据，原则上不得突破。
虽然经批准的项目建议书作为列入政府投资计划的依据，但建议书只是意向性计划，其资金来源并没有得到财政的确定，不列入人大讨论的计划，因此，可行性研究阶段较低的投资规模成为项目申报单位争取上会的竞争利器，是造成目前政府投资项目失控的主要原因之一。
另一方面，部分政府代建部门没有严格按政府投资项目管理规定把关，或项目匆忙上马，导致可行性研究报告编制粗糙、达不到规定深度要求、未经第三方评审、未开展专家评审会、未采纳评审会及专家意见等，失去了投资决策的依据作用，是造成目前政府投资项目失控的又一要因。
3.初步设计概算
初步设计概算是项目从筹建至竣工验收交付使用全过程总投资的预先计算，包括了建设项目所需的建安工程费、设备购置费、工程建设其他费用和预备费等各项费用。设计概算是在初步设计阶段对建设规模、建设标准及总投资进行控制，它比估算更准确，并对下阶段的施工图设计（预算）起到控制作用。
由于设计概算是政府投资项目前期落实投资资金的最后一关，在工程施工图预算编制之前，项目单位为保证工程有充足的资金，想尽办法争取概算资金，往往导致初步设计方案偏保守，未经优化的设计概算是造成项目投资失控的主要原因。
另外，目前各地初步设计图纸的审查机构及主管部门，都仅对工程技术的规范性、安全性进行审查，极少对设计方案的经济性进行评价。而项目单位及设计单位为保证工程实施不超投资，在初步设计概算阶段，往往不是按照社会平均水平，而是按最大、最保守的施工方案进行设计，是造成政府建设项目投资失控的另一因素。
政府建设项目前期投资控制措施建议
1.项目建议书阶段
为控制投资规模，应从源头把关，严格项目建议书审查，杜绝盲目决策。首先选择合资质的项目建议书编制单位，对项目必要性充分论证，研究功能与决策要求，建设规模与计划、规范是否相符,预防超计划、超标准建设。
其次建议项目建议书的审查应有第三方专业咨询机构的参与，必要时应组织高一层次的专家评审团对项目进行把关，力求科学决策,尽可能杜绝“钓鱼工程”、“献礼工程”、“政绩工程”。
2.可行性研究阶段
可行性研究阶段的投资控制管理功能由政府发改部门、政府投资项目评审中心、或具相应资质的工程咨询机构等机构承担。目前尚未出台强制性的可研报告编制规范规定，为提高可研编制及评审水平、有据可依，建议制定详细的、覆盖范围广泛的建设项目可行性研究报告编制深度规定。
另外，造成政府投资规模失控的具体原因还有工程配套估算指标缺失、工程规模与标准论证不足等，建议加强可研评审阶段场地现状调查、增加工程地质勘探密度、增加工程规模论证与建设方案比选等，同时应有第三方咨询机构及专家评审组的参与决策。
3.设计概算
通過概算审查可以发现建设规模、建设标准、配套工程等是否符合已批准的可行性研究报告；初步设计所选择的方案是否经济合理；编制方法、计价依据和程序、费用组成是否符合现行规定等。概算审查应加强对规模、标准的政策性把握，并对方案的经济合理性提出意见，经批复的概算金额作为限额设计的依据，项目单位必需在施工图设计阶段落实优化设计方案。
初步设计与概算审查需着重加强对初步设计方案、建设规模、建设标准的审查，既要考虑项目建设技术可行性，更要考虑经济合理性。经审定的项目投资概算原则上不得突破。
另外，在实际工作中，除了对概算文件的合规性要严格审查，其深度要求要达到国家规范要求外，建议地方政府要制定高于国家标准的地方规范标准，同时，要对初步设计文件进行高一层次的专家评审。