2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。
　　这引发了各界对于我国地方债务情况的关注。过去半年,中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告。决策层开始担心,地方债务问题可能会危及中国经济的安全。
　　6月23日,国家审计署的审计报告显示,有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%,最高的达364.77%。地方债务形成的成因当中,除了地方政府发展冲动外,也存在上级政府向下级政府转嫁不合理配套资金的问题。
　　
　　地方政府债务规模有多大?
　　如今的“政府融资平台”究竟有多少,全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大,从公开资料看,仍然缺乏准数。
　　不过披露出来的数据却一个比一个大。
　　如较早的,截止到2009年5月末的统计数据显示,全国政府融资平台有3800多家。它们的负债总额由2008年初的1.7万亿元,在不到一年半时间里升至5.26万亿元,其中85%来自银行贷款。之后,银监会一份资料透露,到2009年6月末,全国各省、自治区、直辖市设立的融资平台公司合计达8221家。银行对这些地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元,贷款余额超过5.56万亿元,几乎相当于中央政府的国债余额。
　　再后来,媒体引用较多的数据是: 2007年末地方政府债务约4万亿元,其中融资平台债务约1万亿元。2009年5月份银监会最新数据,地方融资平台的债务为7.38万亿元。2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元,相当于2009年地方本级财政收入的3倍。
　　为何来自官方的地方政府债务的统计数据如此缺乏统一?
　　其中一个原因是分类和认定缺乏明确的规则。另外一个原因是,对于地方政府来说,未经上级批准或授权的负债,实在是“偷来的锣鼓——不敢敲”。
　　我国预算法第3条规定“各级政府预算应当做到收支平衡”;第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”担保法第8条规定:“国家机关不得为保证人”。这就是说,地方政府在进行债务统计、汇总、上报时,必然顾及“违法嫌疑”。
　　从4万亿到5万亿……直到11万亿,地方债务数字迅速攀升,这会不会成为中国系统性金融风险的爆发点?
　　国家发改委财政金融司司长徐林则在近日表示,“不认为这有现实的风险爆发可能”。
　　他认为,“虽然全球不少国家都面临主权债务危机,但是中国中央政府加上地方政府的债务并不算高。”因为中国政府的资产非常多,土地是一方面,另外还有很多可变现的国有资产。
　　目前各界不同程度地认为,中国的地方债务风险是完全可控的。其中主要的理由是:从中长期来看,地价看涨、以土地为抵押品进行融资的做法可以持续;地方政府有能力通过投资项目获得收益以及增加税收,来维持负债情况稳定;另外被认为至关重要的是,一些地方政府有这样的联想:即使地方无力偿债、中央也必然为其兜底。
　　但是,这些理由可能低估了地方债务存在的风险。
　　
　　“只管借钱,不管还钱”
　　全国人大财经委副主任委员尹中卿近日表示,地方借贷的大部分资金使用在自偿能力比较低的基础设施和其他公共建设项目之上,给地方留下隐性赤字和债务负担,造成财政结构性风险。所以,如果地方债务风险爆发,许多项目难免会半途而废,地方政府融资链条面临断裂,很多地方经济发展也可能面临停滞。最后不仅造成政府还款能力欠缺,也会导致银行产生大量呆坏账。此外,地方政府往往通过从多家银行获得信贷,银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况,造成债务管理非常混乱。
　　现实中,无论是地方投融资平台的贷款还是他们发行的中期票据、企业债,最后承担风险的都是商业银行。
　　“今后或许能够出台一些规范性的条款,对银行贷款将造成一些影响。”一位不愿透露姓名的银行业官员表示。在其看来,由于地方政府融资平台贷款的期限长,存在“前人借钱、后人还债”的现象。
　　据了解,西部某县在2009年的财政收入大约12亿元,除去工资等正常支出,仅剩3亿～4亿元用于偿债,而该县2010年仅利息一项就要偿付18亿元。
　　“这些地方政府也知道自己根本没有偿债能力,但是他们更看重的是这种难逢的发展机遇。地方政府一种非常普遍的心态是,只管借钱,不管还钱。”安邦咨询高级分析师徐斌说,监管缺乏,没有相应的惩罚措施,这些都是助长地方政府侥幸心理的因素。
　　地方政府几年一换届,对于地方政府官员而言,“谁借的越多,谁在任期内的政绩就越大”。
　　
　　严重透支的地方信用
　　风险似已“风雨欲来”。
　　“急于上项目的地方政府在融资问题上迅速扩张,严重透支了政府信用,正在累积规模庞大的坏账风险。”银行业官员称,“尤其是中小银行,他们的资金本来就少,如果豪赌在当地政府的一两个项目上,一旦其中一个项目出现坏账,整个银行就会陷入绝境。”
　　“具有政府背景的‘政策性’贷款项目存在潜在风险,但暴露还需要2～3年的时间,最后这一风险能否化解取决于经济复苏态势、土地出让市场价格走势等。”
　　地方政府投融资平台,包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。由于地方城投往往是一个大集团,体系内又有诸如煤炭公司、水务公司、煤气公司、房地产公司等各种小公司,因此资金一旦进入到城投体系中,具体运作根本无法进行监控,在它的报表中很多内容银行无法核实。
　　2009年12月29日,河南省国有资产控股运营有限公司正式揭牌,该省又一家省级专业化投融资平台诞生。就在此前,面对很多建设项目资金筹集遭遇困难,河南省政府要求全省多搭建大平台、实现大融资。
　　“我们县目前当务之急就是,赶快借助政策的东风,成立一到两家投资公司。”豫西某县的一位政府官员曾告诉记者,“尽管基础弱、底子薄,但我们没条件也要创造条件,否则会失去机遇。”
　　有经济学家提出,地方政府财政的重要部分是出让土地的收入,而地方城投资本金的重要部分也是土地,诸多地方城投申请贷款时抵押给银行的抵押品还是土地,所以,只要土地价格徘徊在高位,地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。
　　但这显然只是一厢情愿。
　　“一旦经济进入萧条期,土地价格就有可能大跌,地方政府收入来源锐减,地方城投马上就会面临抵押不足的问题。当二者同时出现的时候,地方的信用就无法兑现,商业银行同样面临系统性风险。”一位地方银监局人士说。
　　不过,与以往不同的是,城投或者地方信用一旦失守还会波及到债券市场,可能会引起一系列的类似次贷危机式的连锁反应。
　　
　　财税体制改革的期待
　　中部某省的一个地级市,目前,市直政府债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多。如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。
　　地方债务危机将如何化解?解铃还需系铃人。
　　金融专家认为,中国当前仍处于城市化进程中,地方政府有大量改善基础设施的投资需求,地方上要做很多工作,需要大量资金。如何弥补这个资金缺口,是各级政府都普遍面临的一个基本问题,所以才会产生各种各样的融资平台的问题。
　　北京市道可特律师事务所主任刘光超认为,一方面要严防产生新的不合理债务,建立科学的地方政府债务管理机制;而更要紧的是如何清除历史遗留问题,确保落实偿债资金来源,制定切实可行的償债计划。
　　在湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任傅光明看来,建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度,可以从几个方面筹措资金:如土地出让收入、市政配套费、国有资产收益等。但这些还都是技术性问题,包括傅光明在内的多位受访人均认为,要解决地方债务危机,更根本的是要修订预算法,赋予地方政府债务发行的一定权限。
　　记者获知的国务院发展研究中心的一份报告也建议称,要尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律,给予地方政府适度负债的法律通道,规范政府举债,债务率已经超出警戒线一定程度的政府不得再举债。
　　“地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源,而为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》,并在《公债法》中分设‘地方政府债务’专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项,通过加强监管确保资金安全。”傅光明表示。(本刊综合)编辑:潘则福